PPP模式下物有所值評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)與挑戰(zhàn)

應(yīng)益華

[摘 要] 近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的改革，政府部門(mén)越來(lái)越多地利用PPP模式實(shí)現(xiàn)物有所值。PPP模式作為新型的采購(gòu)和融資工具，能夠激發(fā)社會(huì)資本活力，利用社會(huì)資本在資金、技術(shù)、管理和創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化配置最大限度地利用社會(huì)資源，更好地服務(wù)社會(huì)群眾。采取PPP模式還是傳統(tǒng)采購(gòu)模式主要取決于哪種采購(gòu)模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。物有所值是選擇PPP模式的最重要依據(jù)，并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)都適合采用PPP模式，是否適宜采用，能否達(dá)到理想的預(yù)期效果，需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的物有所值評(píng)價(jià)，最終才能得出評(píng)價(jià)結(jié)果。本文在介紹物有所值概念的基礎(chǔ)上，對(duì)物有所值在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用進(jìn)行了分析，分析了在PPP模式進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)中存在的主要問(wèn)題，并對(duì)完善PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)提出了相關(guān)的建議。

[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目；物有所值；風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 17. 002

[中圖分類(lèi)號(hào)] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）17- 0007- 05

1 前 言

在競(jìng)爭(zhēng)性的全球環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施是維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，面臨日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施需求與有限的公共資源約束雙重壓力之下，市場(chǎng)失靈和政府失靈現(xiàn)象并存，政府和社會(huì)資本均無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，政府開(kāi)始尋求新的融資方式來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施，以彌合基礎(chǔ)設(shè)施投資“赤字”。在這種背景下越來(lái)越多的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過(guò)PPP（Public-Private Partnerships，直譯為公私伙伴關(guān)系，國(guó)內(nèi)稱(chēng)之為政府和社會(huì)資本合作）工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。采取PPP采購(gòu)模式是政府與社會(huì)資本通過(guò)在管理協(xié)同能夠比傳統(tǒng)的采購(gòu)模式更好地實(shí)現(xiàn)物有所值（Value For Money，簡(jiǎn)稱(chēng)VFM）的哲學(xué)基礎(chǔ)之上，由政府和社會(huì)資本共同提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的一種供給和融資模式。PPP模式最早引入的目的是借助資產(chǎn)負(fù)債表外融資工具，突破債務(wù)約束，隨著其逐步演進(jìn)，主要目標(biāo)也發(fā)生了相關(guān)變化，具體而言，PPP模式主要目標(biāo)包含：一是減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在不立即增加資本性支出和債務(wù)的基礎(chǔ)上緩解服務(wù)供給側(cè)的約束，突破嚴(yán)格的政府財(cái)務(wù)約束，實(shí)現(xiàn)支出在整個(gè)契約期間的遞延均衡支付，實(shí)現(xiàn)赤字融資的合理性，而不像傳統(tǒng)模式短期內(nèi)部增加資本預(yù)算支出，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)資本有序參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)投資的多元化和拓展新的市場(chǎng)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、減少經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是充分利用社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)管理、技術(shù)和營(yíng)運(yùn)專(zhuān)長(zhǎng)、資源、創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)性，突破政府的能力約束，同時(shí)充分利用政府自身的監(jiān)管能力，以更低的壽命周期成本提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，有效實(shí)現(xiàn)“利益共享”和“風(fēng)險(xiǎn)成本共擔(dān)”。三是政府可以將注意力集中在結(jié)果而不是執(zhí)行過(guò)程方面。PPP模式是一種以績(jī)效為基礎(chǔ)的融資方式，降低基礎(chǔ)設(shè)施壽命周期成本，提高PPP項(xiàng)目管理的效率和效果，同時(shí)借助“知識(shí)共享”實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本和政府技能的雙向遷移，并將部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，整合設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，提高其價(jià)值。對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)，是可行性研究的重要組成部分，也是選擇采用PPP模式還是傳統(tǒng)采購(gòu)決策的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2 PPP模式進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)的原因分析

在PPP模式的發(fā)展過(guò)程中，利益相關(guān)者的利益不同，決定了其對(duì)績(jī)效的看法各異，評(píng)價(jià)PPP模式的依據(jù)也不相同，VFM評(píng)價(jià)哲學(xué)最早源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)，與新公共管理運(yùn)動(dòng)的邏輯不謀而合，后逐步推廣到其他國(guó)家。VFM是PPP模式得以實(shí)施的主要驅(qū)動(dòng)因素和合法化的重要依據(jù)。不同的國(guó)家對(duì)物有所值的定義各不相同，但核心內(nèi)容基本相同，所謂物有所值是指在滿足使用者要求的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目的全壽命周期的成本、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)間、績(jī)效（或者適合度）最佳配比，即以最低的壽命周期成本凈值實(shí)現(xiàn)期望的服務(wù)質(zhì)量，而不單純以最低投標(biāo)報(bào)價(jià)作為判斷的依據(jù)，從最低價(jià)中標(biāo)到VFM的評(píng)價(jià)，是政府服務(wù)目標(biāo)的變化。即將PPP模式和傳統(tǒng)采購(gòu)模式進(jìn)行比較。英國(guó)審計(jì)署把物有所值定義為“最優(yōu)化利用可用資源以獲取想要的結(jié)果”，包含三個(gè)方面：即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。政府要充分發(fā)揮公共資源“看門(mén)人”的作用，就必須對(duì)其有限的財(cái)政資源進(jìn)行科學(xué)管理，而科學(xué)管理的關(guān)鍵就是對(duì)項(xiàng)目的規(guī)模、物有所值、應(yīng)遵程序、預(yù)算約束、政治風(fēng)險(xiǎn)偏好的動(dòng)機(jī)（傳統(tǒng)的債務(wù)擴(kuò)張和逐級(jí)放大的內(nèi)生機(jī)制在新預(yù)算法出臺(tái)后被切斷，政府通過(guò)有意低估PPP項(xiàng)目成本、高估收益和創(chuàng)新，或者高估公共部門(mén)比較值的風(fēng)險(xiǎn)）進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定是否采用PPP模式。VFM評(píng)價(jià)作為政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，應(yīng)貫穿PPP實(shí)施的全壽命周期，包含事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)（覆蓋戰(zhàn)略形成、采購(gòu)、建造和完成階段），事前初始評(píng)價(jià)主要確定項(xiàng)目選擇采取何種模式，中期評(píng)價(jià)考察物有所值的實(shí)現(xiàn)程度，事后評(píng)價(jià)主要對(duì)PPP項(xiàng)目與事先確定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)比較是否真正實(shí)現(xiàn)了物有所值。由于PPP在我國(guó)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，無(wú)法獲取系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)的缺失或數(shù)據(jù)的保密性），因此本文側(cè)重點(diǎn)在事前的評(píng)價(jià)，即對(duì)PPP項(xiàng)目的全壽命周期成本、利益、風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量進(jìn)行有效的管理。我國(guó)目前的物有所值評(píng)價(jià)側(cè)重于事前評(píng)價(jià)，但是事前評(píng)價(jià)只是不同采購(gòu)模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)，模式的選擇并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)物有所值，需要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的過(guò)程控制，是否實(shí)現(xiàn)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事中和事后評(píng)價(jià)。處于PPP項(xiàng)目操作流程的項(xiàng)目識(shí)別階段。只有在PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益的前提下，才會(huì)被承認(rèn)和肯定，否則就會(huì)被否決。

3 VFM在PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)中的具體應(yīng)用

近年來(lái)，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺(tái)使得政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，并在自下而上的各級(jí)政府之間傳遞中形成放大機(jī)制。在這種背景下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP得以存在的基礎(chǔ)是政府和社會(huì)資本合作能夠比政府或社會(huì)資本單獨(dú)提供有更好的結(jié)果，因此在選擇PPP模式以及對(duì)其后續(xù)評(píng)價(jià)過(guò)程中必須考慮成本效益的問(wèn)題。VFM一直被認(rèn)為是PPP模式的核心理念，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目得以合理化的基礎(chǔ)。無(wú)論是PPP模式、契約外包還是傳統(tǒng)的采購(gòu)模式，都要進(jìn)行可行性研究，包含技術(shù)分析、經(jīng)濟(jì)分析和政策分析等，VFM評(píng)價(jià)與可行性研究有相同之處，可行性研究包含VFM評(píng)價(jià)，但VFM評(píng)價(jià)運(yùn)用范圍更為寬泛，覆蓋PPP項(xiàng)目的全過(guò)程。VFM評(píng)價(jià)是一種國(guó)際通用的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)和選擇采購(gòu)方式的標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)PPP項(xiàng)目全壽命周期的凈成本凈值與過(guò)程進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)與績(jī)效考核，以物有所值作為選擇不同模式采購(gòu)方式的依據(jù)，當(dāng)然其他因素也影響到采購(gòu)模式的選擇。VFM中的V（價(jià)值）是指產(chǎn)生的利益與所耗用資源的比值，所耗用的資源一般易于量化，但所產(chǎn)生的利益則包含主觀利益和客觀利益。物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的成本效益，即物有所值就是投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置效率最大化。

由于PPP模式在我國(guó)起步較晚，缺少大量的數(shù)據(jù)積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，很多相關(guān)政策尚未出臺(tái)，法律體系也不夠完善，目前還停留在發(fā)展初期階段。PPP模式自引進(jìn)之日起，關(guān)于它的應(yīng)用和發(fā)展一直備受爭(zhēng)議，應(yīng)該明確的是PPP模式引進(jìn)的最終目的是實(shí)現(xiàn)VFM，而非表外融資的一種工具。VFM評(píng)價(jià)是判斷采用PPP模式還是采用傳統(tǒng)采購(gòu)方式提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以及評(píng)價(jià)已執(zhí)行PPP項(xiàng)目VFM實(shí)現(xiàn)程度的一種方法。VFM評(píng)價(jià)包含定性和定量評(píng)價(jià)，兩者之間必須適度平衡，互為補(bǔ)充。

3.1 定性評(píng)價(jià)

進(jìn)行定性評(píng)價(jià)首先要制定明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，其次要?jiǎng)澐种笜?biāo)權(quán)重，并且還要根據(jù)詳細(xì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理性分析，經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆磸?fù)驗(yàn)證才能得出最終的評(píng)價(jià)結(jié)論。《物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》對(duì)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)中的基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)及其權(quán)重進(jìn)行了規(guī)定，根據(jù)專(zhuān)家打分法對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的合理性進(jìn)行分析。基本評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性六項(xiàng)指標(biāo)。補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短、主要固定資產(chǎn)種類(lèi)、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、行業(yè)示范性等。VFM定性評(píng)價(jià)綜合考慮了項(xiàng)目的各方面因素，側(cè)重評(píng)價(jià)難以用貨幣量化的因素。但定性評(píng)價(jià)的主觀性較強(qiáng)，容易被操縱，主要取決于專(zhuān)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和主觀的分析判斷能力，專(zhuān)家的職業(yè)素質(zhì)決定了定性評(píng)價(jià)的合理性程度。

3.2 定量評(píng)價(jià)

定性評(píng)價(jià)是定量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，定量評(píng)價(jià)是定性評(píng)價(jià)可行基礎(chǔ)上的延伸，通過(guò)選擇合適的計(jì)量模型對(duì)PPP項(xiàng)目全壽命周期的成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化衡量的重要方法，計(jì)量問(wèn)題是定量評(píng)價(jià)的核心?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》指出定量評(píng)價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)政府凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門(mén)比較值（PSC值，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)方法計(jì)算的現(xiàn)值）進(jìn)行比較分析，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全壽命周期成本的評(píng)價(jià)方法。

VFM定量評(píng)價(jià)可以采取絕對(duì)值或相對(duì)值表示。用絕對(duì)值比較的話，VFM=PSC值-PPP值，絕對(duì)值用于比較項(xiàng)目本身的成本和收益，如果收益超過(guò)成本，則說(shuō)明實(shí)現(xiàn)了物有所值；用相對(duì)值進(jìn)行比較的話，VFM指數(shù)=（PSC值-PPP值）/PSC值，相對(duì)值是指在滿足需求的前提下某種選擇的成本效益超過(guò)了其他選擇的成本效益，主要運(yùn)用于PPP項(xiàng)目的篩選和排序決策。僅當(dāng)VFM>0時(shí)，說(shuō)明通過(guò)定量評(píng)價(jià)，可以實(shí)現(xiàn)VFM（實(shí)質(zhì)上事前評(píng)價(jià)僅僅是一種“可能”）或已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了VFM，適宜采用PPP模式；反之，說(shuō)明定量評(píng)價(jià)未通過(guò)，不滿足或未實(shí)現(xiàn)VFM評(píng)價(jià)。這種利用PPP值和公共部門(mén)比較值進(jìn)行比較的方法只考慮了凈成本的現(xiàn)值問(wèn)題，而不是考慮凈現(xiàn)值的問(wèn)題（凈現(xiàn)值是未來(lái)現(xiàn)金流量的折現(xiàn)值，凈成本和凈現(xiàn)金流是兩個(gè)不同的概念），說(shuō)明現(xiàn)有VFM評(píng)價(jià)是建立在一系列假設(shè)和預(yù)測(cè)基礎(chǔ)之上的：產(chǎn)出績(jī)效相同（滿足客戶質(zhì)量、時(shí)間和預(yù)算成本相同，）、凈殘值相同、實(shí)施基準(zhǔn)日期和周期相同、折現(xiàn)率相同（假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)相同）、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相同、對(duì)終端用戶的收費(fèi)模式相同、現(xiàn)金流入流出均在期末?！拔镉兴怠敝卦凇爸怠保瑥倪@種意義上而言，定量評(píng)價(jià)應(yīng)該是VFM評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，但由于政府的多目標(biāo)性，決定了其不可能像社會(huì)資本那樣可以采用單一的維度來(lái)進(jìn)行科學(xué)衡量，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)還需要關(guān)注其社會(huì)效益。

3.2.1 PSC值

PSC值是以下三項(xiàng)成本的全壽命周期現(xiàn)值之和：①模擬項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本；②競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值；③項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（含政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)成本和保留風(fēng)險(xiǎn)成本，主要是指與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的期望現(xiàn)金流量，其中政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)主要是設(shè)計(jì)和建造、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)）。

PSC值完全建立在一種長(zhǎng)期假設(shè)的基礎(chǔ)之上，并對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。模擬項(xiàng)目的成本等信息主要參考近期類(lèi)似項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，考慮未來(lái)需求、人口變化和政策變化等予以調(diào)整。PPP模式下，社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，與公共部門(mén)全程獨(dú)立承辦相比有很大的不同，需要考慮多方面的因素和差異。競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值是對(duì)傳統(tǒng)采購(gòu)模式成本進(jìn)行的調(diào)整，排除傳統(tǒng)采購(gòu)能夠獲得但是PPP模式無(wú)法獲得的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（稅收豁免等）和劣勢(shì)（保險(xiǎn)費(fèi)用、稅收、交易成本、監(jiān)管成本等），使PSC值和PPP值有比較的基礎(chǔ)。

3.2.2 PPP值

PPP值是以下三項(xiàng)成本的現(xiàn)值之和：①政府方投入PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本；②政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本；③政府其他成本。

需要明確的是PSC中的模擬建設(shè)和運(yùn)行凈成本與PPP政府投入PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行凈成本并不是同一概念。

4 PPP模式VFM評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

無(wú)論P(yáng)PP模式還是傳統(tǒng)的采購(gòu)模式都須進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)，但兩者之間的VFM評(píng)價(jià)存在實(shí)質(zhì)性差異。從更為寬泛的概念上而言，政府受到財(cái)務(wù)、制度和技術(shù)等方面的約束，PPP模式通過(guò)政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造、融資和維護(hù)，政府從單純的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者向購(gòu)買(mǎi)者身份轉(zhuǎn)變。在以往的實(shí)踐案例中，出現(xiàn)了大量的PPP項(xiàng)目因融資等各種原因被迫取消或者提前終止的情況，這與引入PPP模式的初衷相違背，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是VFM的評(píng)價(jià)缺少科學(xué)性，目前VFM評(píng)價(jià)存在以下的主要問(wèn)題。

4.1 潛在的利益沖突

公共和私營(yíng)部門(mén)間曾經(jīng)清晰的界限變得交錯(cuò)模糊，從而帶來(lái)責(zé)任缺失的風(fēng)險(xiǎn)。這就是傳統(tǒng)理論中的“多只手問(wèn)題”：許多不同群體用不同方式對(duì)政府決定和政策實(shí)施影響（即使原則上很難判斷誰(shuí)該為政治結(jié)果負(fù)責(zé)）。結(jié)果的判定取決于方法的選擇，方法的選擇取決于決策者的意圖。通常認(rèn)為社會(huì)資本比政府更具有管理效率，能夠以更低的成本提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，存在多元化的利益相關(guān)者并且訴求各異，這種潛在的利益沖突就為機(jī)會(huì)主義行為留下了空間，信任機(jī)制的構(gòu)建是PPP模式成功的關(guān)鍵，而機(jī)會(huì)主義行為往往會(huì)妨礙信任機(jī)制的構(gòu)建。首先是PPP模式的主要行動(dòng)者社會(huì)公眾往往被邊緣化，而作為代理人的政府希望利用社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)效率和巨大的資本池來(lái)滿足現(xiàn)實(shí)需求，社會(huì)資本以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，雙方在合作的不同階段都存在潛在的利益沖突。社會(huì)資本方在與政府進(jìn)行合作之初就要求政府讓利，并把絕大部分的風(fēng)險(xiǎn)留給了政府部門(mén)，限制了政府職能的轉(zhuǎn)型，也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)資源和風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)。

4.2 項(xiàng)目成本和收益等難以確認(rèn)

根據(jù)VFM計(jì)算規(guī)則，VFM最直接的影響因素是全壽命周期過(guò)程中的收入和成本兩大方面，而項(xiàng)目所處的領(lǐng)域又對(duì)這兩大方面存在至關(guān)重要的影響。但由于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的缺乏，導(dǎo)致現(xiàn)有的測(cè)算數(shù)據(jù)不可避免地陷入主觀并易為操縱。VFM評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)是一種虛擬的管理標(biāo)桿和評(píng)價(jià)工具，建立在比較的基礎(chǔ)上，PSC提供了一種定量的財(cái)務(wù)標(biāo)桿，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，標(biāo)桿是虛擬的，對(duì)標(biāo)也是虛擬的，這是VFM評(píng)價(jià)繞不過(guò)去的現(xiàn)實(shí)考慮。折現(xiàn)率的選擇是VFM評(píng)價(jià)最關(guān)鍵的因素之一，折現(xiàn)率不同，得出的結(jié)果也大相徑庭，這將關(guān)系到模式的選擇和項(xiàng)目排序是否合理。傳統(tǒng)的投資理論認(rèn)為折現(xiàn)率應(yīng)當(dāng)反映公共財(cái)政資源的機(jī)會(huì)成本，現(xiàn)實(shí)中一般以相應(yīng)年度的地方政府中長(zhǎng)期債券利率為依據(jù)（純利率+通貨膨脹補(bǔ)償率）。PPP本身也是個(gè)寬泛的概念，包含很多類(lèi)型，付費(fèi)機(jī)制也各不相同，具體可以分為純政府付費(fèi)項(xiàng)目、政府和使用者共同付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)項(xiàng)目，每類(lèi)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)都不相同，如按可使用和實(shí)際使用作為支付機(jī)制，因此PPP和傳統(tǒng)的采購(gòu)方式采用同樣的折現(xiàn)率本身是存在邏輯問(wèn)題的（一般而言，有三種處理方法：均采用無(wú)風(fēng)險(xiǎn)貼現(xiàn)率；均采用無(wú)風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率，但對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)金流量進(jìn)行調(diào)整；對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)金流量采用風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整折現(xiàn)率，主要是對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)金流量，采用無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的貼現(xiàn)率。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)第二種和第三種方法符合邏輯，但出于可操作性的考慮，對(duì)PPP和PSC均采用無(wú)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整折現(xiàn)率）。但目前我國(guó)針對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策尚未出臺(tái)，項(xiàng)目稅收政策不明確，使得項(xiàng)目現(xiàn)金流量的測(cè)算以及項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)存在高度的不確定性，預(yù)測(cè)的結(jié)果可靠性難以保障。而我國(guó)現(xiàn)行的大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是以當(dāng)前的稅率為依據(jù)進(jìn)行測(cè)算的，但是契約期內(nèi)稅率隨時(shí)都有可能隨著政策的變化而變化，屆時(shí)因稅收變動(dòng)引起的項(xiàng)目收益將由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，又將是一個(gè)存在爭(zhēng)議有待調(diào)和的問(wèn)題。此外政府融資成本和社會(huì)資本融資成本存在不同，PPP項(xiàng)目可能需要政府提供長(zhǎng)期預(yù)算承諾，并產(chǎn)生或有負(fù)債的問(wèn)題，因此還必須在確保經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)物有所值

4.3 無(wú)法有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

從理論上而言，將風(fēng)險(xiǎn)配置給最適宜承擔(dān)和管理的一方，是PPP模式成功的關(guān)鍵。但就實(shí)際而言，大部分PPP項(xiàng)目參與主體呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和受益不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。契約安排的長(zhǎng)期性將有效鎖定風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中外部環(huán)境經(jīng)常發(fā)生變化，PPP契約經(jīng)常出現(xiàn)修正的情況。社會(huì)資本可能采取機(jī)會(huì)主義行為，從而損害政府的利益。特別是在重新談判的過(guò)程中，社會(huì)資本的信息不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)將使其處于有利地位，而政府缺乏商業(yè)意識(shí)也導(dǎo)致政府處于劣勢(shì)地位，加大政府的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府難以對(duì)社會(huì)資本的行為進(jìn)行監(jiān)督和控制。當(dāng)然政府也可以利用其統(tǒng)治者的地位來(lái)實(shí)現(xiàn)自己利益并損害社會(huì)資本的利益。另外，由于起步較晚，目前我國(guó)PPP建設(shè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尚不成熟，缺乏合理的定價(jià)機(jī)制。因此，制定一套適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配方案來(lái)規(guī)范和協(xié)調(diào)政府部門(mén)和社會(huì)資本方在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上的行為、保障各方的利益，就顯得十分必要。

4.4 PPP項(xiàng)目的交易成本確認(rèn)問(wèn)題

對(duì)社會(huì)資本而言，實(shí)行PPP項(xiàng)目將建造、運(yùn)用和維護(hù)等事項(xiàng)體現(xiàn)在一個(gè)合同中，社會(huì)資本追求整體成本更小的原則，整體成本必須考慮交易成本和外部性的問(wèn)題。PPP實(shí)施過(guò)程中利益相關(guān)者的異質(zhì)性決定了交易成本的高低，交易成本反過(guò)來(lái)又影響到VFM的實(shí)現(xiàn)。PPP項(xiàng)目涉及多元的利益相關(guān)者，在項(xiàng)目全壽命周期，監(jiān)督、協(xié)商、治理、外部性和交易成本的俘獲本身就需要增加更多的成本，此外契約協(xié)商過(guò)程的冗長(zhǎng)也會(huì)失去很多機(jī)會(huì)，從而增加了決策的機(jī)會(huì)成本。

5 完善PPP模式物有所值評(píng)價(jià)的政策建議

VFM評(píng)價(jià)中，定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)各自關(guān)注的重點(diǎn)不同，兩者具有同樣重要的地位，當(dāng)然在項(xiàng)目的不同階段，應(yīng)有所偏重?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知自頒發(fā)之后，PPP業(yè)界積極開(kāi)展VFM評(píng)價(jià)并積累了部分經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然從總體而言，我國(guó)VFM評(píng)價(jià)還處于起步階段。為進(jìn)一步完善VFM評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮其作用，結(jié)合國(guó)情，提出下列建議。

5.1 建立完善法律監(jiān)督管理機(jī)制框架和具體指引

《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》對(duì)VFM定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)做了一定的說(shuō)明，但未根本上解決委托代理之間的利益沖突和信息共享等問(wèn)題，加之事前評(píng)價(jià)缺少數(shù)據(jù)支撐，結(jié)論是否合理取決于預(yù)測(cè)的相對(duì)準(zhǔn)確程度?，F(xiàn)有評(píng)價(jià)模型的折現(xiàn)率、交易成本、運(yùn)行年限都建立在對(duì)高度不確定性（如市場(chǎng)需求、融資成本、建造成本）進(jìn)行預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，加之契約的不完備性，這就為機(jī)會(huì)主義行為留下了空間，容易成為一種潛在的陷阱（現(xiàn)金流量的預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和折現(xiàn)率的選擇，特別是折現(xiàn)率的選擇具有重要影響，即使細(xì)小的折現(xiàn)率變化也可能引起VFM結(jié)果較大的變化），并可能為政府所操縱、或者淪為PPP合法化的一種工具。再者，PPP模式的引入進(jìn)一步模糊了政府和社會(huì)資本的邊界，并可能扭曲市場(chǎng)的資源配置效率，因此在進(jìn)行VFM評(píng)估時(shí)明確彼此的權(quán)利和義務(wù)，穩(wěn)定和健全的法律框架有助于減少利益集團(tuán)的俘獲和機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，增強(qiáng)社會(huì)資本的信心。《指引》只是財(cái)政部頒發(fā)的試行規(guī)范，并未上升到法律的層次，也不具備強(qiáng)制性。因此，必須盡快出臺(tái)更具操作性、更高法律層次的規(guī)范文件，能夠?qū)PP項(xiàng)目提供更好的政策支持。此外競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)方式比采用PPP模式少支付的費(fèi)用，通常包括土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用和有關(guān)稅費(fèi)。原則上PPP模式和傳統(tǒng)采購(gòu)模式的法律和管制框架應(yīng)有所不同，但目前并沒(méi)有系統(tǒng)的法律對(duì)PPP模式的實(shí)施進(jìn)行規(guī)范，競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值難以落到實(shí)處。這就必須完善與PPP相關(guān)的法律和管制，在制度上明確PPP項(xiàng)目究竟能享受哪些優(yōu)惠政策，特別是利率、所得稅和增值稅實(shí)質(zhì)性差異的問(wèn)題，以便更好地實(shí)現(xiàn)VFM評(píng)價(jià)。此外，不同的會(huì)計(jì)處理也會(huì)對(duì)采取何種模式產(chǎn)生影響，特別是相關(guān)的資產(chǎn)和負(fù)債是否反應(yīng)在政府的賬本，因此必須盡快對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)披露的信息和會(huì)計(jì)處理建立清晰的標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 建立科學(xué)合理的物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

VFM評(píng)價(jià)作為PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，但由于VFM的精確計(jì)量是不存在的，VFM是一個(gè)相對(duì)的概念，需要與可替代的方法進(jìn)行比較，要實(shí)現(xiàn)這種比較，就必須建立一套標(biāo)準(zhǔn)并且詳盡的方法確認(rèn)和計(jì)量公共部門(mén)比較值風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值?？茖W(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開(kāi)展定性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，定性評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)涵蓋定量指標(biāo)無(wú)法量化的指標(biāo)體系。未來(lái)應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展的理念植入到定性指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)當(dāng)中，定性評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)PPP項(xiàng)目的環(huán)境可持續(xù)性和社會(huì)可持續(xù)性（可持續(xù)是指經(jīng)濟(jì)底線、環(huán)境底線和社會(huì)底線視角，特別是代際公平的角度）方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與傳統(tǒng)模式相比，在供給、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)營(yíng)效率、創(chuàng)新、環(huán)境、健康與安全、工期等方面是否有所改善。能較完整地反映項(xiàng)目情況，為項(xiàng)目決策提供參考和理論支持。

5.3 加強(qiáng)物有所值定量評(píng)價(jià)的影響因素研究

任何PPP項(xiàng)目是否落地取決于VFM能否實(shí)現(xiàn)。在實(shí)際操作過(guò)程中，項(xiàng)目的選擇受到技術(shù)、心理、經(jīng)濟(jì)和政治等多種因素的影響，特別是政府價(jià)值取向和政治選擇偏好帶來(lái)的“評(píng)價(jià)樂(lè)觀主義偏見(jiàn)”和“評(píng)價(jià)悲觀主義偏見(jiàn)”的影響，這種偏好會(huì)影響到物有所值的評(píng)價(jià)并影響采購(gòu)模式的選擇，同時(shí)還必須判斷是否存在政府和社會(huì)資本共謀，以實(shí)現(xiàn)利益向社會(huì)資本的過(guò)度轉(zhuǎn)移。定量評(píng)價(jià)建立在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，一般情況下參照類(lèi)似項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行必要的調(diào)整進(jìn)行預(yù)測(cè)，包含全壽命周期成本、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的程度和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整折現(xiàn)率。必須建立比較明確的定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)必須考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境因素影響以及項(xiàng)目本身的獲利能力和盈利的分配模式，即在考慮顯性成本和顯性收益的基礎(chǔ)上，還必須考慮隱性成本和隱性收益的問(wèn)題。目前的評(píng)價(jià)體系基本上是一種靜態(tài)的評(píng)價(jià)體系，缺少敏感性測(cè)試和情境分析，無(wú)法判斷政府是否存在操縱、與社會(huì)資本串通或樂(lè)觀偏見(jiàn)（高估現(xiàn)金凈流量，低估折現(xiàn)率，偏見(jiàn)產(chǎn)生的損失主要由納稅人承擔(dān)，政府更容易接受PPP模式），此外還應(yīng)考慮交易成本、契約監(jiān)管成本和額外的融資成本（通常政府融資成本低于PPP模式的融資成本）。顯性成本和收益一般容易確認(rèn)，但是隱性成本相對(duì)而言則有一定的難度，主要是通過(guò)公共部門(mén)比較值和影子報(bào)價(jià)的比較得出結(jié)論，但作為PPP模式?jīng)Q策的主要依據(jù)之一，在實(shí)踐中也要考慮多方因素的影響，因此，在進(jìn)行物有所值定量評(píng)價(jià)時(shí)這些影響因素都要考慮進(jìn)去。

5.4 建立有效的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和管制框架

有效的風(fēng)險(xiǎn)配置是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目VFM的基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)在壽命周期不同階段配置應(yīng)有所不同，部分風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，部分風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本承擔(dān)，部分風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)。事前評(píng)價(jià)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范起到關(guān)鍵的作用，但其最大的缺陷是缺少必要的調(diào)整機(jī)制，是假設(shè)（預(yù)測(cè)）與假設(shè)（預(yù)測(cè)）之間的比較（供求關(guān)系、未來(lái)現(xiàn)金流量、折現(xiàn)率、風(fēng)險(xiǎn)保留或轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的程度、項(xiàng)目的殘值都需要借助預(yù)測(cè)技術(shù)，預(yù)測(cè)數(shù)字的可靠性取決于相關(guān)人員的素質(zhì)，這就存在預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目一旦失敗，政府就存在兜底風(fēng)險(xiǎn)），難以被證實(shí)，此外項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在整個(gè)壽命周期是動(dòng)態(tài)變化的，但是現(xiàn)行的評(píng)價(jià)體系并未完全考慮。在信息不對(duì)稱(chēng)和不充分的環(huán)境下，為避免認(rèn)知偏差，確保政治和商業(yè)環(huán)境的穩(wěn)定，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和管制框架尤為重要。最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)配置是VFM實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，目前社會(huì)上有種觀點(diǎn)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱(chēng)性的轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本就實(shí)現(xiàn)了VFM，這實(shí)際上是一種偏誤，既然是伙伴關(guān)系，應(yīng)該基于利益相關(guān)者理論的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬共享機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給最有能力控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的一方，以實(shí)現(xiàn)VFM和確保項(xiàng)目的可持續(xù)性。利益相關(guān)者的管理包含五步：識(shí)別利益相關(guān)者、對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行排序、建立利益相關(guān)者的關(guān)系、確認(rèn)和管理利益相關(guān)者的關(guān)注和沖突、溝通管理。社會(huì)資本是天生的逐利者，不可能以較低的價(jià)格承擔(dān)不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)，為避免政府和社會(huì)資本利益沖突造成的再協(xié)商、提前退出和失敗等造成的風(fēng)險(xiǎn)逆向回流給政府部門(mén)，政府支付的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)成本與所轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)的配比至關(guān)重要，應(yīng)從制度上明確有效的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，如因政府違約應(yīng)給予社會(huì)資本適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，或者對(duì)社會(huì)資本提供最低投資回報(bào)的保證。同時(shí)建立一種透明和充分競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)機(jī)制（高度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)通常能降低交易成本，但是考慮到項(xiàng)目融資約束，能否實(shí)現(xiàn)充分的競(jìng)爭(zhēng)值得考慮，并且一旦契約發(fā)生偏離，則主要取決于政府和社會(huì)資本的再協(xié)商機(jī)制，從而減弱其競(jìng)爭(zhēng)性），以選擇合適的潛在投標(biāo)人，這是PPP模式成功實(shí)施的關(guān)鍵和保障。能否實(shí)現(xiàn)、是否實(shí)現(xiàn)和是否最大限度上實(shí)現(xiàn)VFM是不同的概念，在項(xiàng)目回報(bào)率或者需求預(yù)期超出期望值時(shí)，政府通過(guò)再平衡條款共享部分利潤(rùn)，反之，如果回報(bào)低于期望，政府可以給予適當(dāng)補(bǔ)助或給予最低收入保證。還必須考慮其他因素如通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)整合為一個(gè)契約，社會(huì)資本可能存在增加建筑成本但降低運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)總體成本現(xiàn)值最低，以獲得正的外部性和實(shí)現(xiàn)價(jià)值的可持續(xù)性，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定性和完善的管制框架是PPP項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，一旦契約簽訂之后，服務(wù)模式、付費(fèi)機(jī)制等都將被長(zhǎng)期鎖定，決定了其順利實(shí)施必須建立完整的政府管制框架和具體指引（如對(duì)契約的管理等、非競(jìng)爭(zhēng)性條款、沖突解決機(jī)制、環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)問(wèn)題、項(xiàng)目的采購(gòu)流程、服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量等），至于是否可以外部環(huán)境的變化對(duì)契約采取一定的靈活性問(wèn)題，主要取決于以下方面：靈活性決定了風(fēng)險(xiǎn)的再配置，因此在決定是否重新調(diào)整契約時(shí)，應(yīng)避免社會(huì)資本以較低的價(jià)格中標(biāo)以后再在后續(xù)重新協(xié)商條款的過(guò)程，對(duì)PPP契約部分條款進(jìn)行協(xié)商可能會(huì)損害PPP物有所值的目標(biāo)。

6 結(jié) 語(yǔ)

在不斷變化和不確定性的環(huán)境中，PPP運(yùn)行過(guò)程中的內(nèi)生和外生風(fēng)險(xiǎn)從不同程度上影響到其能否順利運(yùn)行，因此不能把PPP當(dāng)作解決政府融資約束的靈丹妙藥。VFM評(píng)價(jià)本身存在一定的邏輯缺陷，但仍然是一種有效的評(píng)價(jià)技術(shù)，應(yīng)整合財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)方面進(jìn)行定量和定性分析，對(duì)在實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的含糊不清的予以明確。在進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)過(guò)程中要理性選擇，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、有效的風(fēng)險(xiǎn)配置和管理、以績(jī)效為基礎(chǔ)的支付制度等來(lái)共同實(shí)現(xiàn)VFM。VFM的實(shí)現(xiàn)取決于政府和社會(huì)資本確認(rèn)、分析和分配風(fēng)險(xiǎn)的能力和外部環(huán)境的影響，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的事前科學(xué)論證、事中的嚴(yán)格執(zhí)行和事后的監(jiān)管。當(dāng)然VFM評(píng)價(jià)能否最終實(shí)現(xiàn)，需要時(shí)間來(lái)證明，因此需要加強(qiáng)信息披露，滿足利益相關(guān)者知情權(quán)的需要，解決信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的委托代理問(wèn)題。此外VFM評(píng)價(jià)更多的是站在政府的角度，由于不同利益相關(guān)者對(duì)VFM的理解有所不同，在PPP契約中扮演的作用不同，應(yīng)確保多元利益相關(guān)者積極參與到PPP項(xiàng)目壽命周期的全過(guò)程VFM評(píng)價(jià)當(dāng)中，保護(hù)利益相關(guān)者的利益，當(dāng)然部分利益相關(guān)者參與存在技術(shù)上的困難，但也應(yīng)確保能夠建立透明的信息披露機(jī)制，利益相關(guān)者的早期介入有助于減少后期的契約變化。政府在實(shí)施PPP模式時(shí)還必須考慮到保證VFM評(píng)價(jià)的透明性和客觀性，同時(shí)必須考慮PPP模式可能給政府帶來(lái)的隱性負(fù)債等問(wèn)題，有助于進(jìn)一步提高資源配置效率，確保公共財(cái)政的可持續(xù)性。

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