礦產(chǎn)資源審計(jì)對腐敗治理的推進(jìn)研究

楊平波1 教授），傅 琳

一、礦產(chǎn)資源審計(jì)與腐敗治理

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終生追究制，這不僅對加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義，也是對審計(jì)內(nèi)涵的擴(kuò)充、對審計(jì)領(lǐng)域的拓展。礦產(chǎn)資源審計(jì)作為自然資源資產(chǎn)審計(jì)的重要構(gòu)成部分，其目的在于對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的資源管理情況及環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督，以規(guī)范礦業(yè)市場，提高國有資產(chǎn)的利用效率，防止礦產(chǎn)資源流失。

目前，我國礦產(chǎn)資源的配置仍然以政府為主導(dǎo)，市場發(fā)揮的作用有限，加之相關(guān)的體制機(jī)制尚不完善，政府官員在礦產(chǎn)資源的交易管理中擁有一定程度的自由裁量權(quán)。而“藏在地下”的礦產(chǎn)資源帶來的潛在豐厚收益，可能會(huì)導(dǎo)致各利益集團(tuán)的爭奪，有限的資源與無限的利益結(jié)合在一起，成為尋租的巨大動(dòng)力，權(quán)力的失控與利益的誘惑為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床。

因此，開展礦產(chǎn)資源審計(jì)是腐敗治理的必然要求，對保護(hù)國家礦產(chǎn)資源、凈化礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場、維護(hù)國家治理的權(quán)威有著積極作用?；谡邔ぷ庖暯窍碌牡V產(chǎn)資源審計(jì)，以政策的產(chǎn)生、制定和執(zhí)行為線索，貫穿礦產(chǎn)資源運(yùn)行的每個(gè)階段及每個(gè)環(huán)節(jié)，對審計(jì)對象公共責(zé)任的履行情況進(jìn)行政策全過程評價(jià)，從而發(fā)現(xiàn)其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)腐敗治理。

二、礦產(chǎn)資源審計(jì)范圍與目標(biāo)的確定

（一）基于政策尋租確認(rèn)的審計(jì)范圍

公共政策的制定與執(zhí)行是公共受托責(zé)任的一種體現(xiàn)，是國家行使其職能的一種方式，貫穿政府活動(dòng)的整個(gè)過程。任何公共政策的制定，都來源于某個(gè)社會(huì)公共現(xiàn)象，部分社會(huì)公共現(xiàn)象因?yàn)槭艿焦姷膹V泛關(guān)注而成為公共問題，公共政策即是為了解決公共問題而制定的。利益相關(guān)者可以通過參與并且影響公共政策制定及實(shí)施過程來實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，其方式與手段不乏通過尋租來滿足其訴求。政策尋租一般可分為政策源尋租、政策體尋租和政策端尋租[1]。政策源尋租存在于公共現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)楣矄栴}的過程中，因此利益群體通過尋租來“決定”哪些社會(huì)公共現(xiàn)象需發(fā)展成為社會(huì)公共問題，以此來制定符合自身利益的政策；政策體尋租即利益群體通過尋租來影響政策的制定，使得政策的制定符合其自身的利益；政策端尋租即政策執(zhí)行過程、評估和反饋過程中的尋租，此階段參與尋租的利益方、尋租的方法及手段相較于前兩個(gè)階段會(huì)更加復(fù)雜，礦產(chǎn)資源審計(jì)范圍由此不同。

政策源礦產(chǎn)資源審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)分析礦業(yè)市場、礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)資源管理方面存在的問題，注意哪些問題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注、產(chǎn)生了重大的影響；哪些礦業(yè)問題雖未引起關(guān)注但是有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)產(chǎn)生重大影響；哪些重大問題仍未引起關(guān)注。以上礦產(chǎn)資源問題是否受相應(yīng)的法律法規(guī)約束，其覆蓋范圍及深化程度現(xiàn)狀如何等。

政策體的審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)分析礦產(chǎn)資源政策的合理合法性，即該政策的存在、內(nèi)容、目標(biāo)等方面的合理合法性。例如這些政策是否為了特定群體的利益而設(shè)、政策內(nèi)容中的某些特定條件是否破壞了礦業(yè)市場的公平競爭，政策的出臺是促進(jìn)礦業(yè)市場的健康發(fā)展還是增加了設(shè)租與尋租機(jī)會(huì)等。

政策端即政策的執(zhí)行階段，其涉及的環(huán)節(jié)、參與的人員相較于政策源、政策體更為廣泛，因而尋租的可能性也大大增加。政策端的內(nèi)容主要包括政策執(zhí)行過程和政策執(zhí)行效果的反饋與評估，因此礦業(yè)活動(dòng)的政策端審計(jì)可以劃分為礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)計(jì)審計(jì)、礦產(chǎn)資源出讓轉(zhuǎn)讓審計(jì)、礦產(chǎn)資源監(jiān)管審計(jì)、環(huán)境恢復(fù)審計(jì)四個(gè)方面。

（二）基于梯形受托責(zé)任的審計(jì)目標(biāo)

公共受托責(zé)任是國家審計(jì)產(chǎn)生的根源，政府受社會(huì)公眾的委托對國家進(jìn)行治理以保證社會(huì)秩序和市場秩序的穩(wěn)定。政府將公共權(quán)力委托給行政、司法、檢查等行政機(jī)關(guān)及公共資源管理機(jī)構(gòu)的公職人員，公共受托責(zé)任由此產(chǎn)生。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的公共受托責(zé)任包括：礦產(chǎn)資源政策受托責(zé)任（policy accountability）、礦產(chǎn)資源規(guī)劃受托責(zé)任（programme accountability）、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)績效受托責(zé)任（performance accountability）、礦產(chǎn)資源管理過程受托責(zé)任（process accountability）、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)正直及合法受托責(zé)任（accountability for probity and legality），由此可以建立由高到低的五層梯形受托責(zé)任。

申穩(wěn)穩(wěn)、張偉等[2]在此基礎(chǔ)上提出了每個(gè)層次的礦產(chǎn)資源離任審計(jì)總體目標(biāo)，即環(huán)境性、效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性。正直及合法受托責(zé)任以合規(guī)性為導(dǎo)向，審計(jì)礦產(chǎn)資源相關(guān)活動(dòng)的執(zhí)行是否遵循規(guī)定，以此作為礦產(chǎn)資源審計(jì)中最基礎(chǔ)的部分。過程受托責(zé)任以經(jīng)濟(jì)性為導(dǎo)向，審計(jì)礦產(chǎn)資源活動(dòng)的整個(gè)過程，包括礦業(yè)活動(dòng)的計(jì)劃、分配和業(yè)績管理，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用是否符合經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo)等?？冃芡胸?zé)任以效率性為導(dǎo)向，審計(jì)礦產(chǎn)資源活動(dòng)的投入產(chǎn)出是否達(dá)到最優(yōu)，受托責(zé)任按照標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了何種程度，是否有改進(jìn)的可能。規(guī)劃受托責(zé)任以效果性為導(dǎo)向，側(cè)重于審計(jì)礦產(chǎn)資源相關(guān)活動(dòng)在經(jīng)過一系列的規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控后達(dá)到了什么樣的效果、產(chǎn)生了什么樣的影響。政策受托責(zé)任以環(huán)境性為導(dǎo)向，審計(jì)相關(guān)礦產(chǎn)資源政策的制定、執(zhí)行、決策和廢除與公共需求的相關(guān)性，是否具有可持續(xù)發(fā)展性，對環(huán)境帶來了什么樣的影響等。五個(gè)層次分為五個(gè)等級，以正直及合法受托責(zé)任為基礎(chǔ)，重要性逐級向上遞增至以環(huán)境為導(dǎo)向的政策受托責(zé)任，達(dá)到礦產(chǎn)資源審計(jì)的最終目標(biāo)——建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究機(jī)制（見下圖）。以此對礦產(chǎn)資源政策進(jìn)行綜合評價(jià)，確認(rèn)受托責(zé)任人的責(zé)任履行及目標(biāo)完成情況，從而推進(jìn)腐敗治理。

基于政策尋租與梯形受托責(zé)任確認(rèn)的礦產(chǎn)資源審計(jì)內(nèi)容示意圖

三、礦產(chǎn)資源審計(jì)的主要內(nèi)容

（一）政策源礦產(chǎn)資源審計(jì)

政策源審計(jì)重點(diǎn)在于礦業(yè)領(lǐng)域的公共現(xiàn)象及問題，即政策制定的源頭。審計(jì)內(nèi)容可以圍繞以下方面展開：第一，正直及合法受托責(zé)任方面，審計(jì)責(zé)任部門對礦業(yè)市場存在的公共現(xiàn)象或者公共問題的處理方式是否合法合規(guī)。第二，過程受托責(zé)任方面，則是對礦業(yè)問題發(fā)現(xiàn)過程的審計(jì)，包括審計(jì)責(zé)任部門收集、了解礦業(yè)公共問題的途徑與方法，以及社會(huì)公眾參與礦業(yè)管理、向責(zé)任部門反映礦業(yè)市場問題的渠道與方法。第三，績效受托責(zé)任方面，應(yīng)審計(jì)責(zé)任部門對礦業(yè)問題處理的效率，包括責(zé)任部門采取的措施及重視程度、處理礦業(yè)市場問題的手段和方式，以及問題處理結(jié)果的公示情況。審計(jì)是否存在對重要性程度較高的礦業(yè)問題草率處理甚至隱瞞、對于存在隱患的問題沒有給予足夠的重視等現(xiàn)象。第四，規(guī)劃受托責(zé)任方面，審計(jì)已處理的礦業(yè)問題的效果、對礦業(yè)市場的影響，如礦業(yè)市場規(guī)范程度、發(fā)展健全程度等。第五，政策受托責(zé)任審計(jì)則以環(huán)境性為導(dǎo)向，審計(jì)已解決或正在解決的礦業(yè)問題是否真正為礦業(yè)市場亟待解決的問題，或是暫時(shí)未引起關(guān)注但很可能成為礦業(yè)市場發(fā)展隱患的問題。

（二）政策體礦產(chǎn)資源審計(jì)

政策體審計(jì)的重點(diǎn)在于政策內(nèi)容，即政策制定的過程。此階段主要關(guān)注與礦產(chǎn)資源相關(guān)的政策的制定，即制定何種政策。第一，在正直及合法受托責(zé)任方面，應(yīng)關(guān)注相關(guān)政策制度，包括礦業(yè)權(quán)管理、流轉(zhuǎn)及礦產(chǎn)資源勘查開采政策制度的建立健全情況，相關(guān)單位是否依據(jù)法律法規(guī)建立并完善礦產(chǎn)資源政策制度。第二，在管理過程受托責(zé)任方面，強(qiáng)調(diào)政策制定過程的科學(xué)性與公允性。此時(shí)的審計(jì)應(yīng)該關(guān)注公共政策的制定過程的公開透明度，是否存在為了特定人群的利益而制定、修改政策的情況，如通過設(shè)置限定條件，使得礦產(chǎn)資源只能被特定的企業(yè)獲得。第三，在績效受托責(zé)任方面，可以從礦產(chǎn)資源政策的短期目標(biāo)是否發(fā)生偏離的角度展開審計(jì)。第四，在規(guī)劃受托責(zé)任方面，審計(jì)應(yīng)基于長期目標(biāo)的角度，重點(diǎn)關(guān)注礦產(chǎn)資源管理部門制定的政策是否具有可持續(xù)發(fā)展性、穩(wěn)定性。第五，在政策受托責(zé)任方面，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政策的制定是否以滿足社會(huì)公眾而非利益集團(tuán)的需求為目標(biāo)。由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目的是建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終生追究制，故評價(jià)政策的合理性與科學(xué)性時(shí)，也應(yīng)將生態(tài)環(huán)境的建設(shè)作為落腳點(diǎn)。

（三）政策端礦產(chǎn)資源審計(jì)

政策端的審計(jì)重點(diǎn)在于政策執(zhí)行，即政策制定的結(jié)果。政策端的礦產(chǎn)資源審計(jì)可以分為礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)計(jì)審計(jì)、礦產(chǎn)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓審計(jì)、礦產(chǎn)資源監(jiān)管審計(jì)、環(huán)境恢復(fù)審計(jì)四個(gè)方面：

1.礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)計(jì)階段審計(jì)。此階段的腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要集中于對礦產(chǎn)資源開采、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的前期規(guī)劃是否合法合規(guī)。因此審計(jì)可以通過以下幾個(gè)方面展開：

第一，在正直及合法受托責(zé)任方面，主要圍繞受托責(zé)任人所在的部門，是否根據(jù)《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》編制了相應(yīng)的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容是否全面。

第二，在過程受托責(zé)任方面，對礦區(qū)整合及開發(fā)布局情況進(jìn)行審計(jì)。例如對小型礦區(qū)的整合，其整合主體的選擇是否是形式重于實(shí)質(zhì)，即是否存在整合的依據(jù)僅僅源于地理位置上的相近，而幾個(gè)小型礦區(qū)在技術(shù)上并不具備整合的條件的情況，從而違背經(jīng)濟(jì)性這一目標(biāo)。

第三，在績效受托責(zé)任方面，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出之間的平衡關(guān)系，因此應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)部門是否為加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源的規(guī)劃而采取一系列措施，如是否嚴(yán)控礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是否按照總體規(guī)劃的要求進(jìn)行礦業(yè)權(quán)的審批并統(tǒng)籌安排礦產(chǎn)資源的開發(fā)布局等。此外，還應(yīng)結(jié)合規(guī)劃受托責(zé)任中對礦業(yè)活動(dòng)結(jié)果的審計(jì)，對相關(guān)活動(dòng)的投入與產(chǎn)出進(jìn)行衡量、評價(jià)。

第四，在規(guī)劃受托責(zé)任方面，審計(jì)需關(guān)注所制定的礦產(chǎn)資源規(guī)劃是否能達(dá)到特定的目標(biāo)。如其規(guī)劃是否能從長遠(yuǎn)的角度解決和預(yù)防礦區(qū)分布不合理的問題、是否能遏制粗放經(jīng)營的小型礦山企業(yè)的出現(xiàn)。

第五，在政策受托責(zé)任方面，審計(jì)應(yīng)以環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向，一方面關(guān)注現(xiàn)有規(guī)劃下礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率；另一方面關(guān)注規(guī)劃中礦業(yè)開發(fā)項(xiàng)目對當(dāng)?shù)丨h(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)識別、其生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的應(yīng)對措施，以及恢復(fù)治理將達(dá)到何種程度。

2.礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)階段審計(jì)。此階段主要涉及礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其參與的人員、涉及的環(huán)節(jié)較多，因此尋租的機(jī)會(huì)也大大增加。審計(jì)可以通過以下幾個(gè)方面展開：

第一，在正直及合法受托責(zé)任方面，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在礦產(chǎn)主管部門內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)。主管部門內(nèi)部控制制度的不健全會(huì)直接影響礦業(yè)權(quán)政策執(zhí)行力度，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)程序有漏洞可鉆，滋生腐?。贿`規(guī)操作則是政策尋租與腐敗的直接體現(xiàn)。

第二，在以經(jīng)濟(jì)性為導(dǎo)向的過程受托責(zé)任方面，則需要考慮礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)事中與事后的經(jīng)濟(jì)性。如出現(xiàn)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部直接干預(yù)礦業(yè)權(quán)的管理和流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)高買低賣、甚至無償轉(zhuǎn)讓等權(quán)力尋租現(xiàn)象，此行為通過尋租干預(yù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程，不經(jīng)濟(jì)性體現(xiàn)為直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。又比如部分礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程缺少專業(yè)律師的參與，導(dǎo)致法律關(guān)系界定不清晰，不依法報(bào)批、不依法簽署合同、不依法進(jìn)行礦產(chǎn)資源評估等行為時(shí)有發(fā)生，存在重大違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)?dǎo)致違法犯罪案件的發(fā)生，此為不合規(guī)的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程帶來的事后不經(jīng)濟(jì)[3]。

第三，在以效率性為導(dǎo)向的績效受托責(zé)任方面，應(yīng)注重礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中投入與產(chǎn)出的關(guān)系。如對勘察投資額達(dá)到重大水平、涉及的礦產(chǎn)資源價(jià)值高、資源儲(chǔ)量大的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大項(xiàng)目，本應(yīng)通過嚴(yán)格的審批才能進(jìn)行交易，但是其交易過程明顯程序簡化、限制條件減少，受讓人在礦業(yè)權(quán)交易中的投入產(chǎn)出關(guān)系未處于合理范圍之內(nèi)。交易雙方可能存在尋租的動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

第四，在規(guī)劃受托責(zé)任方面，應(yīng)注重礦業(yè)權(quán)交易的結(jié)果以及帶來的影響。小到礦業(yè)權(quán)的交易后期是否帶來法律糾紛，如產(chǎn)權(quán)不明晰、合同糾紛等，以此可以反推出礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓時(shí)是否遵循了基本的規(guī)定，從結(jié)果出發(fā)追溯法律案件的始末，審計(jì)尋租的可能性，發(fā)現(xiàn)腐敗。大到一項(xiàng)政策的實(shí)施是否促進(jìn)礦業(yè)市場朝更加規(guī)范、有序的方向發(fā)展，是否出現(xiàn)了對社會(huì)影響重大且惡劣的事件，嚴(yán)重影響了政府形象。

第五，在政策受托責(zé)任方面，應(yīng)主要關(guān)注是否在保護(hù)區(qū)和禁采區(qū)出讓礦產(chǎn)資源，礦業(yè)權(quán)受讓人是否有能力進(jìn)行后續(xù)的環(huán)境恢復(fù)。

3.礦產(chǎn)資源監(jiān)管階段審計(jì)。此階段審計(jì)可以通過以下幾個(gè)方面展開：

第一，在正直及合法受托責(zé)任方面，審計(jì)內(nèi)容可以將是否存在有效的規(guī)章制度，對受托責(zé)任人的權(quán)力進(jìn)行制衡作為切入點(diǎn)，如是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人權(quán)力膨脹，對礦業(yè)市場行政干預(yù)過多，政府越權(quán)操縱礦業(yè)市場使得礦產(chǎn)資源的配置無法由市場完成的情況?，F(xiàn)實(shí)中不乏安置親友、利益相關(guān)者參與干股分紅，或縱容其非法盜采的情況，給國家?guī)砹司薮蟮膿p失。

第二，在過程受托責(zé)任方面，以監(jiān)督部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查為出發(fā)點(diǎn)。審計(jì)責(zé)任部門的礦產(chǎn)資源管理情況，如在開展礦產(chǎn)資源實(shí)地核查工作時(shí)，采用的技術(shù)、數(shù)據(jù)的處理方式、信息的收集管理方式等直接影響到核查的質(zhì)量，因此對礦業(yè)管理技術(shù)相對薄弱的部門應(yīng)加以關(guān)注，考慮在進(jìn)行監(jiān)管的過程中是否存在人為操縱評價(jià)結(jié)果的可能性。

第三，在績效受托責(zé)任方面，從資金的收入和使用情況、礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用水平等方面展開審計(jì)。一方面審查相關(guān)稅費(fèi)的征繳，包括礦產(chǎn)資源價(jià)款、礦產(chǎn)資源價(jià)款滯納金和資金占用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、資源稅等，是否按時(shí)征收、足額征收，有無違規(guī)減免征收、越權(quán)征收的情況。另一方面應(yīng)核查礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用水平。如可以采集各礦山企業(yè)的“三率”指標(biāo)，即采礦回采率、選礦回收率、礦石貧化率，審計(jì)評價(jià)受托責(zé)任人轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率。

第四，在以效果性為導(dǎo)向的規(guī)劃受托責(zé)任方面，審計(jì)是否存在礦產(chǎn)資源過期，礦產(chǎn)資源相關(guān)信息登記不完整，越層、越界開采或勘查，礦區(qū)交叉重疊的情況等，出現(xiàn)上述情況是因?yàn)楸O(jiān)管不到位還是受到技術(shù)條件限制。

第五，在政策受托責(zé)任方面，應(yīng)關(guān)注受托責(zé)任人所在部門是否針對礦業(yè)活動(dòng)有相應(yīng)的環(huán)境治理措施；同時(shí)關(guān)注已有的生態(tài)環(huán)境問題，其恢復(fù)治理的管理現(xiàn)狀如何、恢復(fù)治理項(xiàng)目建設(shè)情況如何、責(zé)任部門對環(huán)境治理是否做到充分履職。

4.環(huán)境恢復(fù)階段審計(jì)。此階段的主要審計(jì)內(nèi)容包括：在正直及合法受托責(zé)任方面，環(huán)境治理政策是否遵循了相關(guān)法律法規(guī)的要求；在過程受托責(zé)任方面，注重環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)的整個(gè)過程，包括礦業(yè)活動(dòng)初期對環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)識別，主管部門采取的各項(xiàng)措施如相關(guān)政策的制定、對公眾的教育培訓(xùn)及環(huán)境治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等；在績效受托責(zé)任方面，主要圍繞礦山地質(zhì)環(huán)境資金的投入使用展開；在規(guī)劃受托責(zé)任方面，關(guān)注環(huán)境質(zhì)量變化，結(jié)合社會(huì)效益指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)等對環(huán)境恢復(fù)治理情況進(jìn)行評估；在政策受托責(zé)任方面，可以基于長遠(yuǎn)的角度，關(guān)注主管部門對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范措施及建立預(yù)警機(jī)制的情況。

四、礦產(chǎn)資源審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的路徑

（一）健全審計(jì)法律法規(guī)

通過國家審計(jì)進(jìn)行問責(zé)，進(jìn)而推動(dòng)腐敗治理，需要有法律作為保障。但是我國關(guān)于問責(zé)機(jī)制的建設(shè)并不是很完善。審計(jì)法中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)具有審計(jì)檢查權(quán)和審計(jì)處罰權(quán)。一方面，審計(jì)人員憑借審計(jì)檢查權(quán)這一職權(quán)可以直接進(jìn)行問責(zé)，但是其實(shí)施過程中仍需要其他國家機(jī)關(guān)的配合，此方面缺乏詳細(xì)的程序規(guī)范；另一方面，審計(jì)的處罰權(quán)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為建議權(quán)，審計(jì)進(jìn)行問責(zé)需要通過移送審計(jì)線索至紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等權(quán)力機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)，這是一種間接的問責(zé)，在一定程度上來說不具有行政處罰權(quán)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)要在腐敗治理中充分發(fā)揮作用，需進(jìn)一步完善法律法規(guī)。在審計(jì)檢查權(quán)方面，要在法律法規(guī)中擴(kuò)大、明確審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)，使國家審計(jì)在問責(zé)的過程中有法可依、有規(guī)可循；在審計(jì)處罰權(quán)方面，需賦予審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)的處罰權(quán)，并配套具體的處罰細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)等，對于不配合審計(jì)工作甚至阻礙審計(jì)工作的單位或個(gè)人，可以追究其法律責(zé)任。

（二）重點(diǎn)開展對受托責(zé)任人公共權(quán)力運(yùn)行的審計(jì)

腐敗的產(chǎn)生主要是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人對公共權(quán)力的濫用，隨之圍繞特殊利益群體出現(xiàn)一系列損害公眾利益、破壞市場秩序的行為。因此在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，最關(guān)鍵的問題是對礦業(yè)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部——受托責(zé)任人的審計(jì)，而由此開展的審計(jì)應(yīng)注重黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行情況，包括權(quán)力的來源、權(quán)力的制衡機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行的范圍、權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)狀及其后果等[4]。在礦產(chǎn)資源審計(jì)中，對公共權(quán)力運(yùn)行的審計(jì)則需要貫穿礦產(chǎn)資源政策全過程，從政策源、政策體至政策端依次展開審計(jì)。

（三）實(shí)施多部門合力問責(zé)

當(dāng)前，我國進(jìn)行腐敗監(jiān)督與治理主要依靠政府機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)與合作。一方面，我國腐敗治理主要部門包括紀(jì)檢、監(jiān)察、司法部門，審計(jì)作為輔助部門參與，將礦產(chǎn)資源審計(jì)線索移送給上述部門，進(jìn)行相應(yīng)的處理[5]。另一方面，礦產(chǎn)資源審計(jì)中專業(yè)技術(shù)的恰當(dāng)應(yīng)用會(huì)對審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生重大影響，因此需要加強(qiáng)與國土、環(huán)保部門的合作來實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域間的專業(yè)互補(bǔ)。審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分協(xié)調(diào)與這些機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加強(qiáng)溝通，共享信息，充分利用審計(jì)結(jié)果對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行合力問責(zé)。

（四）構(gòu)建礦產(chǎn)資源審計(jì)信息平臺

大數(shù)據(jù)環(huán)境下，礦產(chǎn)資源審計(jì)可以通過信息資源共享實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)大數(shù)據(jù)集成，由此實(shí)現(xiàn)對各地區(qū)的礦產(chǎn)資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。以礦業(yè)權(quán)為例，可以通過構(gòu)建礦業(yè)權(quán)審計(jì)數(shù)據(jù)平臺，綜合分析包括礦業(yè)權(quán)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、工商登記信息、煤炭管理部門的安全許可證等在內(nèi)的信息；通過信息匹配尋找不同數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性；通過層層深入分析來確定存在疑點(diǎn)的礦業(yè)權(quán)交易流轉(zhuǎn)信息，以獲取有用的審計(jì)線索。

（五）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境審計(jì)評價(jià)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與環(huán)境審計(jì)的結(jié)合，可以強(qiáng)化對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用程度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)機(jī)制等方面的評價(jià)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境狀況的評價(jià)結(jié)果是政策執(zhí)行結(jié)果的一種評價(jià)與反饋方式，也是發(fā)現(xiàn)腐敗的一個(gè)有效的切入點(diǎn)。因此需構(gòu)建一套完整、科學(xué)的生態(tài)環(huán)境審計(jì)評價(jià)體系。相關(guān)的考核評價(jià)指標(biāo)可以包括資源管理指標(biāo)，如礦產(chǎn)資源開發(fā)率、礦產(chǎn)資源可持續(xù)開采率、戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備率等，還可以涉及環(huán)境指標(biāo)，如生態(tài)環(huán)境滿意度、資源環(huán)境事故次數(shù)、生態(tài)監(jiān)測完善度、生態(tài)環(huán)境修復(fù)率等[6]。