城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼政策有效性檢驗(yàn)

李秀梅1副教授），姚春玲2副教授），段美枝1教授）

一、引言

2009年，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村試點(diǎn)運(yùn)行；2011年，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)試點(diǎn)運(yùn)行；2014年，兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)保”）?！俺青l(xiāng)?！被狙赜眠^(guò)去兩項(xiàng)制度的框架，依然體現(xiàn)“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”的激勵(lì)機(jī)制，采用“個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+財(cái)政補(bǔ)貼”的籌資模式和“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的養(yǎng)老金待遇模式。隨著土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老功能的弱化，居民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求增加。截至2017年，“城鄉(xiāng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)已達(dá)5.13億人，占全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保總?cè)藬?shù)的56.0%。財(cái)政補(bǔ)貼在這項(xiàng)制度運(yùn)行中起著關(guān)鍵性作用，除在繳費(fèi)環(huán)節(jié)給予不同程度的補(bǔ)貼，還承擔(dān)著全額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。隨著養(yǎng)老金待遇的提高及領(lǐng)取待遇人數(shù)的增加，財(cái)政補(bǔ)貼資金占城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的比重不斷增大，由2010年的50.37%增加到2016年的75.42%。截止到2017年12月底，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占月人均養(yǎng)老金的90%以上。但是，“城鄉(xiāng)?！币廊粺o(wú)法保障老年人的基本生活，2017年全國(guó)養(yǎng)老金的平均額僅為1500元/年，占當(dāng)年人均可支配收入的5.9%。大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可能會(huì)因補(bǔ)貼方式不當(dāng)造成道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。若不進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)和參量調(diào)整，未來(lái)我國(guó)可能陷入因保障水平太低而使大部分參保老人陷入貧困，或因養(yǎng)老制度高度依賴于財(cái)政維系運(yùn)行而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，或二者同時(shí)出現(xiàn)的糟糕境地[1]。

因此，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政支出矛盾日益加劇，“保民生兜底線”的任務(wù)更加艱巨，特別是財(cái)政支出資金績(jī)效管理全面推行的大背景下，以績(jī)效為導(dǎo)向，深入分析財(cái)政補(bǔ)貼政策的有效性，促進(jìn)“城鄉(xiāng)保”制度的良好運(yùn)行，已成為理論界和決策層亟待關(guān)注和研究的課題。

二、文獻(xiàn)回顧

有效性是指某項(xiàng)活動(dòng)實(shí)際已取得成果實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的程度，反映活動(dòng)成果同規(guī)劃目標(biāo)之間的對(duì)比關(guān)系，是衡量績(jī)效的關(guān)鍵標(biāo)尺之一[2]。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于財(cái)政政策有效性的研究主要采用兩種方法：一是根據(jù)政策能否對(duì)產(chǎn)出、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)變量產(chǎn)生的影響以及影響程度的大小來(lái)判定政策的有效性，二是根據(jù)政策在引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中能否達(dá)到既定的目標(biāo)來(lái)判斷政策的有效性[3]。

我國(guó)針對(duì)不同人群建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，有著明顯的制度區(qū)隔特征。國(guó)外城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上是統(tǒng)一融合的，與我國(guó)當(dāng)前情況有著明顯差異。因此，國(guó)外學(xué)者關(guān)于“城鄉(xiāng)保”制度的研究較少。自新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以來(lái)，財(cái)政補(bǔ)貼作為一種無(wú)償性的財(cái)政政策安排，能否有效推動(dòng)“城鄉(xiāng)?！敝贫瘸掷m(xù)、健康運(yùn)行，備受國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注。國(guó)內(nèi)研究成果主要集中在以下幾方面：①財(cái)政補(bǔ)貼政策在激勵(lì)城鄉(xiāng)居民參保方面是有效的[4]，但也有學(xué)者研究表明，只有在補(bǔ)貼力度較大的情況下才能有效提高居民的參保率[5]。②隨著“城鄉(xiāng)?！被救嫱茝V與覆蓋，補(bǔ)貼政策的參保激勵(lì)作用就會(huì)弱化，其作用主要體現(xiàn)在激勵(lì)居民提高繳費(fèi)水平從而保證制度持續(xù)運(yùn)行[6]；財(cái)政補(bǔ)貼提高了居民的有效繳費(fèi)能力[7]，但也存在負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)，扭曲了居民選擇行為，誘發(fā)并加劇了居民“就低不就高”的逆向選擇[8]。③財(cái)政補(bǔ)貼在繳費(fèi)檔次選擇的激勵(lì)方面是低效或失效的，低水平繳費(fèi)引致的低保障水平，無(wú)法滿足參保人員老年時(shí)期的基本生活需求[9]。

現(xiàn)有成果為本文的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，合理解釋了當(dāng)前居民參保的逆向選擇行為，但對(duì)于當(dāng)前參保積極性下降、“斷?！爆F(xiàn)象頻發(fā)未加以全面系統(tǒng)地解釋；在研究方法上，現(xiàn)有的研究主要從財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)居民參保率、繳費(fèi)行為等社保制度變量或行為的影響視角展開(kāi)，而基于目標(biāo)及其實(shí)施效果對(duì)比分析財(cái)政補(bǔ)貼政策有效性的研究較少；在保險(xiǎn)精算模型構(gòu)建中的參數(shù)設(shè)定上，一些學(xué)者將居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率與收入增長(zhǎng)率按同比增長(zhǎng)，這與實(shí)踐運(yùn)行情況不相符。

本文將在財(cái)政補(bǔ)貼目標(biāo)與其實(shí)際效果進(jìn)行對(duì)比分析的框架下研究財(cái)政補(bǔ)貼政策的有效性。首先界定財(cái)政補(bǔ)貼政策目標(biāo)；其次基于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)，運(yùn)用保險(xiǎn)精算方法構(gòu)建“城鄉(xiāng)保”養(yǎng)老金替代率測(cè)算模型，根據(jù)模型測(cè)算結(jié)果并結(jié)合實(shí)踐運(yùn)行情況分析財(cái)政補(bǔ)貼政策的效果；最后通過(guò)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果與其目標(biāo)對(duì)比得出結(jié)論，并提出相應(yīng)的政策改革建議。

三、財(cái)政補(bǔ)貼政策目標(biāo)界定

政策有效性討論的前提是政策目標(biāo)的設(shè)定，財(cái)政補(bǔ)貼作為“城鄉(xiāng)保”制度運(yùn)轉(zhuǎn)的核心參量，其目標(biāo)必然與“城鄉(xiāng)保”制度戰(zhàn)略目標(biāo)一致且服務(wù)于該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)文件、國(guó)發(fā)［2011］18號(hào)文件、國(guó)發(fā)［2014］8號(hào)文件以及《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》可知，目前“城鄉(xiāng)?！敝贫鹊暮诵哪繕?biāo)為“全覆蓋”“?；尽保ūＵ侠夏耆嘶旧睿Ｘ?cái)政補(bǔ)貼政策在“城鄉(xiāng)?！比娓采w中起到了關(guān)鍵性作用，若完全依賴于財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)?！敝贫鹊摹氨；尽蹦繕?biāo)，不符合我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“共濟(jì)性”的本質(zhì)要求，我國(guó)政府財(cái)力狀況也難擔(dān)此重任[10]。根據(jù)“城鄉(xiāng)?！敝贫鹊摹皣?guó)家、集體和個(gè)人”責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，引導(dǎo)、激勵(lì)居民為其老年基本生活保障承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，是財(cái)政補(bǔ)貼政策核心目標(biāo)之一。

據(jù)此，財(cái)政補(bǔ)貼目標(biāo)應(yīng)界定為三個(gè)層次：一是激勵(lì)居民參保，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)廣覆蓋；二是激勵(lì)居民提高繳費(fèi)水平，延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，提升居民養(yǎng)老保障水平，促進(jìn)制度可持續(xù)發(fā)展；三是提高居民保障水平，加大收入分配調(diào)節(jié)作用。第一層次目標(biāo)是后兩個(gè)層次目標(biāo)的前提條件，當(dāng)前基本得以實(shí)現(xiàn)。第二層次目標(biāo)是核心，是財(cái)政補(bǔ)貼政策的關(guān)鍵性目標(biāo)。第三層次目標(biāo)以前兩個(gè)目標(biāo)為基礎(chǔ)，只有前兩個(gè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，收入分配作用才可能充分發(fā)揮出來(lái)。隨著“城鄉(xiāng)?！薄叭采w”的基本實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老金水平是制度的核心問(wèn)題，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)老年居民的生活保障程度[11]。因此，財(cái)政補(bǔ)貼是否促進(jìn)“?；尽笔呛饬控?cái)政補(bǔ)貼政策有效性的主要依據(jù)，也是本研究實(shí)證分析的重點(diǎn)。

四、財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施效果的實(shí)證分析

本文運(yùn)用保險(xiǎn)精算方法構(gòu)建了“城鄉(xiāng)?！别B(yǎng)老金替代率測(cè)算模型，根據(jù)模型測(cè)算結(jié)果且結(jié)合實(shí)踐運(yùn)行情況分析財(cái)政補(bǔ)貼政策的效果。

（一）數(shù)據(jù)與指標(biāo)說(shuō)明

1.指標(biāo)。在國(guó)際上，養(yǎng)老金替代率是衡量養(yǎng)老保障水平普遍采用的一個(gè)重要指標(biāo)[12]。養(yǎng)老金替代率的測(cè)算方法主要有兩種：一種是“經(jīng)驗(yàn)式”的替代率，另一種是“制度式”的替代率，又稱目標(biāo)替代率[13]。本文主要采用目標(biāo)替代率的方式，即通過(guò)模型測(cè)算居民達(dá)到可領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、獲得養(yǎng)老金的待遇與同期當(dāng)?shù)貏?dòng)態(tài)社會(huì)平均收入的比率，來(lái)衡量現(xiàn)行“城鄉(xiāng)?！敝贫认戮用襁x擇不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可獲得的保障水平。

2.數(shù)據(jù)?！俺青l(xiāng)保”制度由中央統(tǒng)一制定實(shí)施，各地執(zhí)行政策框架。其運(yùn)行模式基本相同，但具體政策安排有所差異，如各地區(qū)在繳費(fèi)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼力度不同，不同的繳費(fèi)年限補(bǔ)貼也不完全相同。內(nèi)蒙古自治區(qū)是最早實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一政策的試點(diǎn)地區(qū)之一，收支水平處于全國(guó)的中位數(shù)，也是參保積極性下降問(wèn)題較為明顯的地區(qū)，因此，本文選擇具有代表性的內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村地區(qū)為例展開(kāi)深入研究。本文模型測(cè)算中使用數(shù)據(jù)部分源于內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（內(nèi)政發(fā)［2015］21號(hào)），部分來(lái)源于官方公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。其中，源于相關(guān)政策的基本數(shù)據(jù)有：

（1）繳費(fèi)年限。根據(jù)政策要求，繳納保險(xiǎn)年齡范圍為16～59歲。如果參保人參保時(shí)不足45歲，累計(jì)繳費(fèi)年限不少于15年；超過(guò)45歲者可以補(bǔ)繳費(fèi)用但累計(jì)繳費(fèi)不超過(guò)15年。

（2）財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)內(nèi)政發(fā)［2015］21號(hào)文件規(guī)定，居民的養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分組成，財(cái)政實(shí)施養(yǎng)老待遇和繳費(fèi)兩個(gè)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，具體政策如下：

自治區(qū)每年均確定全區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)70～79周歲老人另加10元/月，80周歲及以上者另加20元/月。參保人選擇200元及以上檔次且累計(jì)繳費(fèi)年限超過(guò)15年的，每多繳1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金則提高2元?；A(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定及自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況適時(shí)調(diào)整?；A(chǔ)養(yǎng)老金由財(cái)政全額承擔(dān)。

按照文件規(guī)定，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)共設(shè)13個(gè)檔次，各地可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)增設(shè)檔次。參保人可自愿選擇繳費(fèi)檔次，不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼力度不同（見(jiàn)表1）。

（3）個(gè)人賬戶的投資收益率。按照政策規(guī)定，個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼及其他來(lái)源的繳費(fèi)資助，全部計(jì)入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額每年暫按中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的利息按復(fù)利計(jì)算。

表1 內(nèi)蒙古“城鄉(xiāng)?！本用窭U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及繳費(fèi)補(bǔ)貼率 單位：元，%

（4）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人賬戶的全部積累資金額除以139作為每月的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）模型設(shè)計(jì)與參數(shù)設(shè)定

1.前提假設(shè)。為便于研究，本模型構(gòu)建時(shí)作如下假設(shè)：①居民選定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，居民繳費(fèi)和財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼均發(fā)生在年初，若繳費(fèi)年限不足15年，均在繳費(fèi)年限內(nèi)平均補(bǔ)繳且繳足15年；②本文僅分析居民達(dá)到60歲時(shí)的替代率（保障水平）；③不考慮通貨膨脹的影響，居民人均純收入每年按固定增速增長(zhǎng)；④假定居民從2011年開(kāi)始參保；⑤不考慮集體補(bǔ)助。

2.模型設(shè)計(jì)。

（1）參保居民年滿60歲時(shí)的個(gè)人賬戶資金總額。用預(yù)付年金終值法求得退休時(shí)個(gè)人賬戶的資金總額，具體計(jì)算方法如下：

其中：Fbk、Fpk為繳費(fèi)年限超過(guò)15年（包括15年）和不足15年的個(gè)人賬戶資金；r為個(gè)人賬戶的收益率；n（n=1，2，…，44）為連續(xù)繳費(fèi)年數(shù)；k（k=1，2，…，13）為繳費(fèi)檔次；Abk、Apk分別為繳費(fèi)年限超過(guò)15年（包括15年）和不足15年的保費(fèi)，n=1，2，…，14。

（2）參保居民達(dá)到退休年齡時(shí)，可得到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。“城鄉(xiāng)?！睂?shí)施之初，每月自治區(qū)規(guī)定最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金為60元，d為基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均增長(zhǎng)率。按政策規(guī)定，繳費(fèi)年限超過(guò)15年，每超一年，每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金可增加2元。繳費(fèi)年限超過(guò)15年和不足15年，60歲時(shí)可獲得的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別為D1和D2：

（3）參保居民60歲領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平。每年領(lǐng)取的養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶發(fā)放資金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，其中，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。由公式（1）、（3）導(dǎo)出公式（5），公式（2）、（4）導(dǎo)出公式（7）。

Ybk、Yb1、Ypk分別代表繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元以上且繳費(fèi)年限超過(guò)15年、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元且繳費(fèi)年限超過(guò)15年以及繳費(fèi)年限低于15年的居民到60歲時(shí)每年可領(lǐng)取的養(yǎng)老金。

（4）替代率。R為基年的居民人均純收入水平，g為收入增長(zhǎng)速度，Tbk、Tb1、Tpk分別代表繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元以上且繳費(fèi)年限超過(guò)15年、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元且繳費(fèi)年限超過(guò)15年以及繳費(fèi)年限低于15年的居民到60歲時(shí)的養(yǎng)老金替代率。具體計(jì)算方法如下：

（5）剔除財(cái)政補(bǔ)貼后養(yǎng)老金的替代率模型。具體模型如下：Tk1、Fk1、Ak1分別為繳費(fèi)年限大于15年的養(yǎng)老金替代率、個(gè)人賬戶累積基金和個(gè)人繳費(fèi)額，Tk2、Fk2、Ak2分別為繳費(fèi)年限不足15年的養(yǎng)老金替代率、個(gè)人賬戶累積基金和個(gè)人繳費(fèi)額，其中，Ak2=

3.模型參數(shù)設(shè)定。

（1）參數(shù)r設(shè)定。個(gè)人賬戶收益率r是根據(jù)中國(guó)人民銀行每次利率調(diào)整后公布的一年期存款利率進(jìn)行簡(jiǎn)單平均計(jì)算而得，從2000～2011年央行共調(diào)整了25次利率，計(jì)算得到平均利率r為3.1%。

（2）參數(shù)g設(shè)定?？紤]到通貨膨脹因素影響，本文對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行消脹處理。第一步，根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》的數(shù)據(jù)，以上年作為基準(zhǔn)年，計(jì)算從1984～2011年的每年農(nóng)牧民的名義人均純收入增長(zhǎng)率。第二步，采用農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)對(duì)農(nóng)牧民年人均純收入名義增長(zhǎng)率的數(shù)據(jù)進(jìn)行消脹處理后得出歷年的實(shí)際增長(zhǎng)率。具體消脹公式如下：農(nóng)牧民人均純收入的實(shí)際增長(zhǎng)率=［（農(nóng)牧民人均純收入名義增長(zhǎng)率+100%）÷居民消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)-1］×100%。第三步，通過(guò)簡(jiǎn)單平均處理后，得出內(nèi)蒙古自治區(qū)28年農(nóng)牧民實(shí)際純收入平均增長(zhǎng)率g為5.4%。

（3）參數(shù)R設(shè)定。2011年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均年純收入為6642元，剔除通貨膨脹因素后，2011年農(nóng)牧民人均實(shí)際純收入R為6277.9元。

（4）參數(shù)k為繳費(fèi)檔次，k的取值范圍為1，2，3，…，13。

（5）參數(shù)Abk、Apk繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。具體數(shù)值見(jiàn)表1。

（6）參數(shù)d設(shè)定。2009年內(nèi)蒙古地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為60元，2017年增長(zhǎng)到105元，由此計(jì)算可得2009～2017年內(nèi)蒙古地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均增長(zhǎng)率d為5.6%。

（三）模型結(jié)果分析

將各參數(shù)值代入以上模型，利用EXCEL工具計(jì)算結(jié)果并進(jìn)行分析，具體結(jié)果如圖1、圖2所示。

圖1 財(cái)政補(bǔ)貼前的養(yǎng)老金替代率

圖2 財(cái)政補(bǔ)貼后的養(yǎng)老金替代率

1.財(cái)政補(bǔ)貼提高了“城鄉(xiāng)?！敝贫瑞B(yǎng)老金保障水平，但仍遠(yuǎn)無(wú)法保障居民最低生活水平。OECD國(guó)家的公共養(yǎng)老金替代率基本在60%以上，基本保障了居民在退休后不低于退休前的生活水平。我國(guó)養(yǎng)老金替代率水平遠(yuǎn)低于這些發(fā)達(dá)國(guó)家。根據(jù)周延、吳曄鮮[14]的測(cè)算，近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的養(yǎng)老金平均替代率在50%上下。2017年內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)“低保”標(biāo)準(zhǔn)替代率是40%左右。參照這一比率，并考慮到農(nóng)村還有土地作為保障，本文將目標(biāo)替代率確定在40%，這一替代率是強(qiáng)調(diào)保障居民最基本生活，即“?；尽?，并非要求不低于工作期間的生活水平。

對(duì)比圖2和圖1可知，財(cái)政補(bǔ)貼后養(yǎng)老金替代率明顯高于補(bǔ)貼前。不同繳費(fèi)年限下財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)替代率提升的比率不同，大致集中在5%～11%的范圍之內(nèi)。財(cái)政補(bǔ)貼后，500元及以下的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金替代率均在20%以下，1000元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則處于30%以下。只有繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到3000元，或選擇1500元、2000元繳費(fèi)檔次而且在離退休1～2年、1～10年參保并繳足15年保費(fèi)，才可達(dá)到40%的替代率。如果選擇100元的檔次，替代率最高可達(dá)13.2%，最低僅為7.08%。2017年，筆者針對(duì)內(nèi)蒙古12個(gè)盟市的農(nóng)村居民先后發(fā)放1000份問(wèn)卷進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，87.5%的居民選擇最低繳費(fèi)檔次?，F(xiàn)行的養(yǎng)老金平均水平遠(yuǎn)不及當(dāng)期“低?！彼剑瑹o(wú)法保障老年人的基本生活。本文這一結(jié)論與大多數(shù)學(xué)者測(cè)算結(jié)果相一致[15][16]。

“期望—確認(rèn)”理論[17]認(rèn)為，如果一個(gè)制度由人們自愿選擇參與和退出，參與前對(duì)制度的期望和參與后期望的驗(yàn)證程度是決定其滿意度的重要因素。滿意度繼而顯著影響持續(xù)并有效的參與行為[18]。居民對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的養(yǎng)老保障期待與制度的低水平供給形成明顯的差異，這是投保積極性下降和“斷?！眴?wèn)題頻發(fā)的重要原因。實(shí)地調(diào)研進(jìn)一步證實(shí)了這一問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分未參保年輕人或“斷保”者，寧愿繳納更多的保費(fèi)，等待時(shí)機(jī)選擇城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以獲得更高的養(yǎng)老保障水平。

另外，根據(jù)模型可知，居民養(yǎng)老金替代率與收入增長(zhǎng)率成反比，收入增長(zhǎng)得越快，替代率越低；個(gè)人賬戶的收益率是影響?zhàn)B老金替代率的重要因素之一，收益率越高，替代率越高，目前個(gè)人賬戶收益率是按央行一年期存款利率計(jì)算，明顯偏低，這也是造成“城鄉(xiāng)保”養(yǎng)老金替代率低的一個(gè)重要原因。

2.繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老金替代率的相對(duì)影響越小。由圖1、圖2可知，無(wú)論財(cái)政補(bǔ)貼與否，繳費(fèi)水平越高，養(yǎng)老金替代率越高。在同一繳費(fèi)年限下，財(cái)政補(bǔ)貼與不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金替代率提升的比率相同。例如，繳費(fèi)一年，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)13個(gè)檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金替代率均提高10.88個(gè)百分點(diǎn)，如果繳費(fèi)30年，則可提高8.56個(gè)百分點(diǎn)。

如果從相對(duì)影響考慮，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)不同繳費(fèi)水平的相對(duì)影響差異較大。若選擇100元繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)1年，財(cái)政補(bǔ)貼所增加的替代率是補(bǔ)貼前的5.4倍；同期，若選擇3000元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其增加替代率僅占補(bǔ)貼前替代率的18%。這說(shuō)明繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)替代率的增長(zhǎng)比例的相對(duì)影響越小，反之，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越低，財(cái)政補(bǔ)貼效果越明顯。如果單純從投資收益上考慮，居民選擇100元的繳費(fèi)檔次，其收益率是最高的。顯然，財(cái)政補(bǔ)貼政策在居民繳費(fèi)環(huán)節(jié)產(chǎn)生了明顯的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)，與制度設(shè)計(jì)的“多繳多得”的激勵(lì)目標(biāo)相悖。

3.隨著繳費(fèi)年限的延長(zhǎng)，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老金替代率有負(fù)向影響。本文實(shí)證研究的結(jié)果表明，同一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，隨著繳費(fèi)年限延長(zhǎng)（參保年齡變?。B(yǎng)老金替代率呈下降趨勢(shì)。從圖1上看，不同繳費(fèi)水平曲線在繳費(fèi)年限達(dá)15年處出現(xiàn)一個(gè)明顯拐點(diǎn)，拐點(diǎn)之前的替代率曲線向右下方傾斜。隨著繳費(fèi)年限的增加，替代率不斷下降，拐點(diǎn)之后該曲線則呈倒U型，替代率先升后降。財(cái)政補(bǔ)貼后，各繳費(fèi)水平下的曲線與補(bǔ)貼前基本走向一致，只是財(cái)政補(bǔ)貼后其峰值出現(xiàn)的年限有所不同（見(jiàn)圖2）。當(dāng)通貨膨脹率高于個(gè)人賬戶積累資金收益率時(shí)，賬戶資金是貶值的，即使前者與后者持平，當(dāng)賬戶資金收益率低于社會(huì)平均收入增長(zhǎng)率水平時(shí)，個(gè)人賬戶制度將是無(wú)效的[19]。

繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)替代率提升的影響越小。例如，選擇100元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，繳費(fèi)1年，財(cái)政補(bǔ)貼所增加的替代率是補(bǔ)貼前的5.4倍；如果繳費(fèi)40年，財(cái)政補(bǔ)貼所增加的替代率是補(bǔ)貼前的5.05倍。從總的趨勢(shì)上看，45歲以后繳費(fèi)優(yōu)于45歲之前繳費(fèi)。顯然，如果從投資收益上看，財(cái)政補(bǔ)貼并未能激勵(lì)居民延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，反而會(huì)加劇保險(xiǎn)制度的逆向選擇行為，財(cái)政補(bǔ)貼政策的激勵(lì)效果與“長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)目標(biāo)相悖。

由于構(gòu)建養(yǎng)老金替代率測(cè)算模型的假設(shè)條件不同，本文的結(jié)論與鄧大松、薛惠元[20]測(cè)算的結(jié)果差異較大。他們假定居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著收入的增長(zhǎng)而提高，且二者的增長(zhǎng)速度相同。這一假設(shè)從邏輯推理上是成立的，即隨著收入增長(zhǎng)，居民繳費(fèi)意愿和能力也在提高，從而繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得以提高。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資是一種典型的跨期決策，先付費(fèi)多年后才可獲得收益，則必然出現(xiàn)長(zhǎng)期理性選擇與現(xiàn)時(shí)偏好的沖突[21]。而現(xiàn)時(shí)偏好則受到損失厭惡、成本沉沒(méi)效應(yīng)、避免后悔效應(yīng)、一致性動(dòng)機(jī)等多方面造成的維持現(xiàn)狀的偏好所影響。在繳費(fèi)水平上的普遍性逆向選擇行為，除由財(cái)政補(bǔ)貼政策負(fù)向激勵(lì)引起居民的理性考慮外，非理性的因素也起著重要的作用。這就從理論上合理地解釋了實(shí)踐中那些有著較高繳費(fèi)意愿并具備較高實(shí)際繳費(fèi)能力人們依然選擇低水平繳費(fèi)的怪象。筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)制度運(yùn)行了七年之久，絕大多數(shù)居民一直維持著原有的低檔繳費(fèi)，并未因收入水平的增長(zhǎng)而提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，本研究假設(shè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)選定就不再發(fā)生變化，在理論上和實(shí)踐中均可立足。

4.繳費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于養(yǎng)老保障水平的提升作用不顯著。財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)政策的有效性要受到邊際財(cái)政補(bǔ)貼水平與政策信任程度的共同約束，在政策信任度既定的條件下，邊際補(bǔ)貼率越高，其激勵(lì)效果則越有可能實(shí)現(xiàn)[22]。由表1可知，目前內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)行的是“差別化”財(cái)政補(bǔ)貼方式，隨著繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，財(cái)政補(bǔ)貼的額度也有所提升，但是邊際財(cái)政補(bǔ)貼率呈明顯的下降趨勢(shì)。顯然，財(cái)政補(bǔ)貼在繳費(fèi)環(huán)節(jié)上有明顯的累退效應(yīng)。

本文運(yùn)用精算模型測(cè)算出個(gè)人賬戶財(cái)政補(bǔ)貼前后的資金差異數(shù)據(jù)與同期個(gè)人收入之比，計(jì)算得出繳費(fèi)環(huán)節(jié)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老金替代率的影響并不顯著（見(jiàn)表2）。若居民選擇100元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，59歲時(shí)參保，即1年繳足15年的保費(fèi)，繳費(fèi)環(huán)節(jié)財(cái)政補(bǔ)貼可提升的養(yǎng)老金替代率僅為0.05個(gè)百分點(diǎn)；如果同期選擇3000元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金替代率則可提升0.15個(gè)百分點(diǎn)。由表2可知，每一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，在繳費(fèi)環(huán)節(jié)中財(cái)政補(bǔ)貼所提高的替代率隨著繳費(fèi)年限的延長(zhǎng)呈下降趨勢(shì)?？梢?jiàn)，在繳費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼資金，對(duì)于居民龐大的消費(fèi)支出來(lái)說(shuō)猶如杯水車薪，對(duì)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)選擇行為的激勵(lì)作用并不顯著。

表2 個(gè)人賬戶財(cái)政補(bǔ)貼增加的養(yǎng)老金替代率 單位：%

5.養(yǎng)老金高度依賴于財(cái)政，悖于制度的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。按照“城鄉(xiāng)?！敝贫劝才?，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。根據(jù)本文模型測(cè)算結(jié)果，養(yǎng)老金財(cái)政占比與繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)相關(guān)，即繳費(fèi)越低時(shí)財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金的比重越高。在100元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，財(cái)政補(bǔ)貼占比達(dá)80%以上，若繳納3000元，財(cái)政補(bǔ)貼占比只有15%左右。從宏觀數(shù)據(jù)上看，每年個(gè)人繳費(fèi)金額占養(yǎng)老基金的比重不足25%。我國(guó)目前“城鄉(xiāng)?！敝贫鹊倪\(yùn)行高度依賴于財(cái)政支持。

根據(jù)上述結(jié)論可知，這項(xiàng)高度依賴于財(cái)政支持的普惠式養(yǎng)老制度，遠(yuǎn)不能滿足老年人的基本生活需要。除財(cái)政補(bǔ)貼力度不足、個(gè)人賬戶收益率低等因素影響之外，個(gè)人繳納的保費(fèi)水平偏低是關(guān)鍵性影響因素（見(jiàn)表3）。值得關(guān)注的問(wèn)題是，20%的居民有著較高的繳費(fèi)意愿，70%以上的居民具備繳納500元及以上金額的繳費(fèi)能力，但依然選擇最低繳費(fèi)水平。低門(mén)檻制度準(zhǔn)入機(jī)制利于全面推廣這項(xiàng)普惠式制度，利于社會(huì)公平，但是，隨著居民保障意識(shí)的提升和收入的增加，這種高度依賴于財(cái)政支持、低水平運(yùn)行的養(yǎng)老制度，沒(méi)有充分激發(fā)居民個(gè)人繳費(fèi)意愿和發(fā)揮其繳費(fèi)能力，一定程度上弱化了部分居民對(duì)保障其未來(lái)生活的個(gè)人責(zé)任，悖于“城鄉(xiāng)保”制度的國(guó)家、集體及個(gè)人的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，長(zhǎng)期而言可能會(huì)降低制度效率并影響其可持續(xù)發(fā)展。

表3 財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金的比重 單位：%

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

本文根據(jù)財(cái)政補(bǔ)貼政策在引導(dǎo)和促進(jìn)“城鄉(xiāng)?！敝贫冗\(yùn)行中是否達(dá)到其既定的目標(biāo)來(lái)判斷政策的有效性，即在界定“城鄉(xiāng)保”財(cái)政補(bǔ)貼政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用實(shí)證分析方法，以內(nèi)蒙古“城鄉(xiāng)?！闭咴谵r(nóng)牧區(qū)實(shí)施效果為例進(jìn)行分析，并將目標(biāo)與效果進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)：財(cái)政補(bǔ)貼政策在繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限上均表現(xiàn)出不同程度的累退效應(yīng)，這是造成居民普遍選擇最低繳費(fèi)水平、延期參保等行為的主要理性誘因，顯然悖于“長(zhǎng)繳多得，多繳多得”的補(bǔ)貼政策激勵(lì)目標(biāo)；財(cái)政補(bǔ)貼雖然提高了保障水平，但目前遠(yuǎn)無(wú)法保障老年人最低生活水平，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)制度“保基本”的目的；超低水平的養(yǎng)老金會(huì)影響居民對(duì)“城鄉(xiāng)?！敝贫鹊膽B(tài)度和情感，影響其持續(xù)有效的參保行為，從而合理解釋了“斷?！薄坝媚_投票”等非理性行為發(fā)生的原因；這項(xiàng)高度依賴于財(cái)政維系的低水平運(yùn)作的普惠性養(yǎng)老制度，個(gè)人責(zé)任缺失，悖于制度責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。

（二）政策建議

制度和政策有效貫徹的精髓在于其激勵(lì)的有效性，若激勵(lì)不相容，再好的制度、政策也會(huì)失敗[23]。財(cái)政補(bǔ)貼作為“城鄉(xiāng)?！敝贫冉】党掷m(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵激勵(lì)手段，優(yōu)化其激勵(lì)機(jī)制的建議如下：

1.以“?；尽睘楹诵脑O(shè)計(jì)繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。保障老年人基本生活水平是社會(huì)保障制度的關(guān)鍵，各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)與收入水平測(cè)算居民的實(shí)際繳費(fèi)能力，再結(jié)合政府的財(cái)力狀況測(cè)算實(shí)現(xiàn)“?；尽蹦繕?biāo)時(shí)居民的有效繳費(fèi)水平，然后以實(shí)際繳費(fèi)水平與有效繳費(fèi)水平差距為中心設(shè)計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)高效、公平。補(bǔ)貼政策優(yōu)化設(shè)計(jì)與社會(huì)救濟(jì)制度緊密結(jié)合，針對(duì)低收入人群建立動(dòng)態(tài)法定保險(xiǎn)金免除制度。最終讓養(yǎng)老保障制度真正可以保障居民最低生活水平，而非普惠式的高公平低效率的運(yùn)行模式。

2.將基礎(chǔ)養(yǎng)老金定額補(bǔ)貼方式改為統(tǒng)一比率的補(bǔ)貼方式。目前，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施過(guò)程中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由政府采用定額補(bǔ)貼方式負(fù)擔(dān)，根據(jù)本研究的測(cè)算，這種補(bǔ)貼方式出現(xiàn)了明顯的累退性，即繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)越高，得到的相對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼越低。因此，本文建議將基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼金額與農(nóng)村的社會(huì)平均純收入相關(guān)聯(lián)，采用動(dòng)態(tài)的比率補(bǔ)貼方式，以防養(yǎng)老金替代率下降，保證居民的最低基本生活水平。同時(shí)，也可以考慮與繳費(fèi)水平相掛鉤。

3.延長(zhǎng)養(yǎng)老保障繳費(fèi)年限。隨著我國(guó)居民平均壽命的增加，從退休到死亡的年限越來(lái)越長(zhǎng)，當(dāng)前制度計(jì)算公式僅假定為139個(gè)月，會(huì)使許多老人的晚年陷入更加貧困的境地。改變這一狀況，除加大財(cái)政補(bǔ)貼力度之外，延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限也是一種有效的辦法。例如我國(guó)在職職工整個(gè)工作期間均繳納保費(fèi)，大約也是40年，因而“城鄉(xiāng)保”制度的繳費(fèi)年限也可以逐漸延長(zhǎng)到40年，從而提升養(yǎng)老保障水平。

4.加大個(gè)人賬戶基金運(yùn)作效率，提高資金的投資收益率。從本文的實(shí)證分析可知，保費(fèi)在繳費(fèi)年限上的累退性，主要是個(gè)人賬戶收益率遠(yuǎn)低于收入的增長(zhǎng)率造成的。因此，要提高個(gè)人賬戶資金的投資收益率，另外在養(yǎng)老金發(fā)放公式計(jì)算中要將個(gè)人賬戶資金的通貨膨脹因素考慮進(jìn)去。