軌道交通PPP項目物有所值定性評價研究與改進

李坤 李璐霞 楊震 王昊

(青島習(xí)遠房地產(chǎn)土地評估造價咨詢有限公司，山東 青島 266100)

0 引言

PPP模式興起于20世紀90年代。在該模式下，社會資本利用自身的管理優(yōu)勢及融資籌資優(yōu)勢參與項目[1]，可有效緩解當?shù)卣斦Y金壓力，轉(zhuǎn)移建設(shè)和運營風(fēng)險，實現(xiàn)雙方利益共贏，提高公用事業(yè)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。通常，國際上采用物有所值(Value for Money，VFM)評價項目是否適宜采用PPP模式。2015年6月，中國財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)明確規(guī)定，物有所值評價包括定性評價和定量評價。

近年來，隨著城市化的逐步加速，特大城市的交通擁堵問題日益嚴重，軌道交通憑借其速度快、能耗低、運量大等特點，在各大城市中被推廣建設(shè)并投入使用[2]。但軌道交通投資金額大、建設(shè)期長、運營收入低、技術(shù)要求高，是涉及民生的重點公共交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，建立健全軌道交通PPP項目物有所值定性評價體系尤為重要。經(jīng)查財政部政府和社會資本合作中心項目庫可知，軌道交通PPP項目物有所值定性評價權(quán)重較為固定，并未結(jié)合項目自身特點對評價指標進行權(quán)重分配。本文采用優(yōu)化層次分析法(AHP法)確定各項指標權(quán)重，使得項目更加物有所值。

1 國內(nèi)外物有所值定性評價發(fā)展現(xiàn)狀

物有所值概念起源于英國19世紀的新公共管理運動，是用于判斷與傳統(tǒng)模式相比PPP模式的優(yōu)勢所在，為項目決策提供參考依據(jù)[3]。隨后，各國學(xué)習(xí)借鑒，完善本國相關(guān)政策，其中美國、加拿大、澳大利亞等國的評價體系較為完善且具有代表性。但對于物有所值的概念國際上并沒有明確定義，各國家、各地區(qū)對VFM均做出了不同的解釋，具體見表1。

(續(xù))

對比分析發(fā)現(xiàn)，PPP項目的物有所值雖無明確定義，但均要求在考慮質(zhì)量、成本、收益的前提下，實現(xiàn)項目資源的最優(yōu)組合。結(jié)合國情及PPP項目的發(fā)展，各國物有所值定性評價標準略有不同，通過對英國、加拿大及我國的VFM定性評價對比分析，使我國的評價體系更為完善。

英國財政部在《物有所值評價指南》中明確了物有所值評價的3個階段，即項目群階段評價、項目階段評價及采購階段評價。其中，項目群階段評價主要分為可行性、有益性、可實現(xiàn)性3個方面，共11個指標；項目階段評價主要分為可行性、有益性、可實現(xiàn)性、軟服務(wù)評估4個方面，共17個指標；采購階段評價主要分為市場失靈、有效采購程序、風(fēng)險轉(zhuǎn)移3個方面，共5個指標。評價指標涉及風(fēng)險、運營、合同、設(shè)計、市場等多個方面，分類清晰，評價全面，逐層細化，結(jié)合項目自身結(jié)構(gòu)特點，使資源得到充分利用。

加拿大PPP中心在其網(wǎng)站中將物有所值定性評價分為3個階段：定性評價標準和評分方法、評估和比較、敏感性分析和解決措施[4]。通過對18項定性指標、12項適宜性指標，結(jié)合項目自身情況進行打分，加權(quán)計算得出評估結(jié)果，針對結(jié)果進行敏感性分析，優(yōu)化采購決策，對得分低的評分項提出改進措施，實現(xiàn)物有所值最大化。

相對而言，我國的PPP項目起步較晚，目前處于物有所值定性評價發(fā)展初期，尚未形成系統(tǒng)的評價方法。中國財政部頒布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)中將定性評價分為6個基本指標和6個補充指標。本級財政部門會同行業(yè)主管部門組織召開相關(guān)項目專家會議，對基本指標及部分補充指標進行評分，并根據(jù)指標權(quán)重計算加權(quán)平均分，即評分結(jié)果。該模式定性評價主觀性較強，并不能根據(jù)項目實際的進展情況進行區(qū)別打分，使得物有所值定性評價過于流程化，失去了物有所值定性評價的指導(dǎo)意義。政策的不完善、監(jiān)管體制的不全面，均會造成評價結(jié)果扭曲，導(dǎo)致項目決策出現(xiàn)失誤。英國、加拿大物有所值定性評價體系較為完善、分類合理，具有很好的借鑒性。

2 軌道交通項目VFM定性評價現(xiàn)狀

2018年2月，財政部公布了第四批PPP示范項目，總投資額達7 588.44億元，共計396個項目。其中，軌道交通領(lǐng)域總投資600.15億元，共7個項目。在此之前，財政部公布了前三批PPP示范項目，其中包括43個軌道交通項目，總投資6 602.32億元，占全部示范項目總投資的10.36%。相較其他項目而言，軌道交通項目投資高、一般公共預(yù)算占比大，為實現(xiàn)資源的最優(yōu)化，當?shù)卣钑餍袠I(yè)專家對項目進行物有所值定性評價打分。示范項目為推廣應(yīng)用PPP模式提供可參考借鑒的實施范例，有效地促進PPP規(guī)范健康發(fā)展體系的建立。

從財政部PPP項目管理庫獲悉，云南省昆明市軌道交通5號線工程項目(第二批次國家示范項目)，全長24.6km，全線設(shè)置車站21座，總投資193.4億元。其定性評價由6項基本指標、4項補充指標組成，此10項指標的權(quán)重均已在評價前確定，專家僅對該項指標進行打分，補充指標的選取依據(jù)并未明確，各項指標的權(quán)重占比缺乏理論依據(jù)。新疆烏魯木齊市軌道交通3號線一期工程(第四批次國家示范項目)物有所值定性評價存在同樣問題，相較云南省昆明市軌道交通5號線工程而言，在指標評價因子方面有了很大的改進，打分標準明朗清晰。為提高軌道交通項目物有所值定性評價的可靠性，本文擬引用改進的層次分析法來分析PPP項目VFM的定性評價影響。

3 軌道交通項目VFM定性評價模擬分析

3.1 項目簡介

某地擬采用PPP模式建設(shè)一條全長約為40km的地鐵，采用地下敷設(shè)方式車站共30座，項目初始投資320億元，項目資本金按照項目總投資的40%配置，由政府出資人代表及中選社會資本方共同出資組建項目公司，項目合作期為建設(shè)期4年加運營期25年，共29年。

3.2 物有所值定性評價程序

按照《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引(試行)〉的通知》要求，項目采用專家打分法進行物有所值定性評價。定性評價主要流程如圖1所示。

3.3 物有所值定性評價

3.3.1 權(quán)重計算方法

定性評價專家組包括資產(chǎn)評估、會計、財務(wù)等方面的經(jīng)濟專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項目管理和法律方面的專家等，專家組對基本指標和補充指標的權(quán)重進行對比分析打分。基本指標權(quán)重打分表格見表2，補充指標權(quán)重打分表格見表3。

對于每一個單元格，將該單元格對應(yīng)的行中的指標和對應(yīng)的列中的指標進行比較，若專家認為行中指標的重要性大于列中指標的重要性，則在本單元格中填寫1；若專家認為行中指標的重要性小于列中指標的重要性，則在本單元格填寫0。所有單元格填寫完成后，在最后一列匯總各行指標的得分?；局笜斯灿?個，權(quán)重合計為80%，6個指標均參與最終得分的計算。本次評價提供6個備選指標，參與計算最終得分的補充指標的個數(shù)由專家組確定，至少選擇3個。

3.3.2 計算規(guī)則

為防止出現(xiàn)某項指標所有專家打分均為0，導(dǎo)致指標權(quán)重為0的情況，對每項指標每位專家的打分進行修正，即給每位專家對每項指標的最終打分加1。例如，某專家對“全生命周期整合程度”打分為1，0，0，1，0，匯總后的得分為2，修正后的得分為3。

(財金〔2015〕167號)文件規(guī)定：“基本指標任一指標權(quán)重一般不超過20%，補充指標任一指標權(quán)重一般不超過10%。”當某項基本指標權(quán)重計算結(jié)果大于20%時，該指標得分修正為20%，超過20%的部分平均分攤給其他5個基本指標；補充指標按相同方式處理。

圖1 定性評價主要流程

表2 基本指標權(quán)重打分表格

表3 補充指標權(quán)重打分表格

3.3.3 得分計算方法

每位專家對照評分標準對6個基本指標和6個補充指標進行打分，打分采取百分制，即每項指標的最高得分為100分，最低得分為0分。最終得分按照以下規(guī)則計算：去掉一個最高分，去掉一個最低分，對剩余專家的打分進行算數(shù)平均，所得分數(shù)作為每項指標修正后的平均分，再根據(jù)打分確定的各項指標權(quán)重計算最終得分。

3.4 物有所值定性評價結(jié)果分析

物有所值定性評價基本指標及補充指標權(quán)重采用問卷調(diào)查的方式確定，調(diào)查對象包括金融、會計、項目管理、法律及地鐵行業(yè)專家，問卷調(diào)查共發(fā)放30份，回收27份，其中有效份數(shù)為25份，結(jié)果見表4。

表4 軌道交通項目物有所值定性評價指標權(quán)重

通過對有效問卷進行分析，各專家認為就本項目而言，基本指標中的可融資性對項目影響較大，由于當前整體融資環(huán)境緊張，貸款利率上浮，銀行貸款額度受限，社會資本方參與度減弱，項目本身對金融機構(gòu)的吸引力存在較大風(fēng)險。各專家打分計算，可融資性權(quán)重為20%，并未超過(財金〔2015〕167號)文件的相關(guān)規(guī)定。軌道交通項目投資大、運營收入低、技術(shù)要求高，民營企業(yè)很難參與其中，國內(nèi)具有軌道交通項目建設(shè)經(jīng)驗的社會資本較少，參與投標的社會資本間的潛在競爭程度相對較弱，經(jīng)專家打分確定潛在競爭程度的權(quán)重為8%。

組織邀請7位不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?覆蓋金融、會計、項目管理、法律及地鐵行業(yè))對表4中的6項基本指標、4項補充指標進行百分制打分，每項指標評分分為有利、較有利、一般、較不利、不利5個等級，對應(yīng)分值分別為100～81分、80～61分、60～41分、40～21分、20～0分。結(jié)合本項目情況，PPP模式物有所值定性分析最終得分為85.37分，評分結(jié)果高于60分(含)，通過物有所值定性評價。

4 結(jié)語

物有所值定性評價是評判項目是否采用PPP模式的基礎(chǔ)，本文構(gòu)建了軌道交通物有所值定性評價體系，經(jīng)分析可融資性及風(fēng)險識別與分配權(quán)重占比高，對項目影響較大，潛在競爭程度占比低。結(jié)合目前軌道交通PPP項目推進情況，該定性評價體系合理適用。在后續(xù)項目實操中，可根據(jù)本文提出的優(yōu)化層次分析法對指標權(quán)重進行打分，從而實現(xiàn)資源的充分利用，實現(xiàn)物有所值。