地方基層財(cái)政管理體制改革研究
——來自重慶市北碚區(qū)的個(gè)案

■/汪 軍 湯衛(wèi)東

一、引言

國外對(duì)地方財(cái)政管理體制改革的相關(guān)研究主要體現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的理論和實(shí)踐方面。Buchanan認(rèn)為，對(duì)于地方性收益較多的公共產(chǎn)品與服務(wù)的資源分配應(yīng)當(dāng)多由地方負(fù)責(zé)，中央政府應(yīng)多負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)和收入的再分配職能。Colm則提出了相對(duì)信息優(yōu)勢理論，他認(rèn)為地方政府由于擁有更多的地方信息資源，因此能夠更好地利用其信息優(yōu)勢做出決策。Buchanan、Clarke Newlands為代表的學(xué)者們則認(rèn)為政府可能會(huì)在決策中尋租，他們認(rèn)為應(yīng)該從體制機(jī)制的設(shè)計(jì)上對(duì)公共決策者進(jìn)行激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)居民福利與地方官員利益的均衡。

我國學(xué)者也從地方財(cái)政管理體制現(xiàn)狀、問題與完善對(duì)策等多個(gè)方面進(jìn)行了研究。張圓發(fā)現(xiàn)，“十二五”前期，江蘇省的財(cái)政體制管理制度改革在省直管縣財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算績效管理和預(yù)算結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了有益實(shí)踐，但仍存在著諸多的問題，如省以下地方政府之間的事、責(zé)、權(quán)的劃分不夠清晰，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步地科學(xué)優(yōu)化，地方稅體系不夠完善，財(cái)政管理層級(jí)復(fù)雜造成效率低下等。孫睿研究表明，鐵嶺市結(jié)合地方實(shí)際，通過加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化稅收征管、完善財(cái)政管理體制等多項(xiàng)措施，在推進(jìn)財(cái)政體制改革中取得了明顯進(jìn)展。楊德強(qiáng)介紹了美國政府“2＋X”的財(cái)政管理架構(gòu)，并提出我國地方政府可從統(tǒng)一基本服務(wù)供給、提升財(cái)政公開的廣度和深度等方面改革現(xiàn)行財(cái)政管理體制。潘文軒認(rèn)為，進(jìn)一步深化我國財(cái)政體制改革的核心是從財(cái)政運(yùn)行的四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，通過優(yōu)化財(cái)政收入體制、完善財(cái)政支出體制、健全財(cái)政管理體制、理順分級(jí)財(cái)政體制，科學(xué)謀劃財(cái)政體制改革的路線圖?？荑F軍、任忠富研究在政府治理的框架內(nèi)，適應(yīng)治理的需求，完善現(xiàn)行財(cái)政管理體制，尊重治理參與主體的利益訴求，從而構(gòu)建具有較強(qiáng)民主性和法治性、中央政府與地方政府共治、共享、互惠的財(cái)政管理體制。蔣文華、劉心怡采用倍差法實(shí)證檢驗(yàn)省管縣財(cái)政改革對(duì)中部六省縣域政府財(cái)政自主能力、財(cái)政汲取能力和財(cái)政公共服務(wù)配置能力的影響，結(jié)果表明，中部六省縣域政府財(cái)政自主能力呈現(xiàn)下降趨勢，財(cái)政汲取能力和財(cái)政公共服務(wù)配置能力呈現(xiàn)上升趨勢。

重慶市北碚區(qū)自實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來，各級(jí)政府增收節(jié)支的積極性明顯提高，財(cái)政收入快速增長，地方財(cái)力不斷增強(qiáng)。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，現(xiàn)行財(cái)政管理體制已不能完全適應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為了進(jìn)一步理順財(cái)政分配關(guān)系，體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、分級(jí)決策的原則，重慶市北碚區(qū)從2017年1月起，對(duì)各鎮(zhèn)街財(cái)政管理體制進(jìn)行了調(diào)整。本課題組聯(lián)合區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委組成調(diào)研小組，分別到北溫泉街道、靜觀鎮(zhèn)等11個(gè)街鎮(zhèn)，對(duì)地方政府財(cái)政管理體制改革進(jìn)行了專題調(diào)研，了解各鎮(zhèn)街在調(diào)整后的新財(cái)政管理體制下的運(yùn)行情況。

二、北碚區(qū)財(cái)政管理體制改革

財(cái)政管理體制體現(xiàn)政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各個(gè)方面，不僅是經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，也是國家治理體系的重要組成部分。

（一）北碚區(qū)財(cái)政管理體制改革前情況

2017年前，北碚區(qū)鎮(zhèn)街實(shí)行的是2004年制定的財(cái)政管理體制，在實(shí)施過程中，北碚區(qū)先后印發(fā)了《重慶市北碚區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》、《重慶市北碚區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)營改增后鎮(zhèn)街收支預(yù)算管理的通知》等文件，對(duì)2004年的財(cái)政管理體制進(jìn)行了完善和補(bǔ)充。改革前的財(cái)政管理體制，在規(guī)范鎮(zhèn)街的稅收征管秩序，促進(jìn)財(cái)政收入增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保障民生支出需求等方面起到了較好的作用。但是近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，營改增等政策的全面實(shí)施，鎮(zhèn)街職能的轉(zhuǎn)變等原因，鎮(zhèn)街之間發(fā)展不平衡，財(cái)政收入增長乏力，剛性支出增長過快，收支缺口日益突出，鎮(zhèn)街兩極分化嚴(yán)重。

近幾年，隨著園區(qū)的開發(fā)以及企業(yè)的引進(jìn)發(fā)展，蔡家崗街道、童家溪鎮(zhèn)、水土鎮(zhèn)等鎮(zhèn)街財(cái)力不斷增強(qiáng)。北碚區(qū)2016年鎮(zhèn)街財(cái)力情況見表1。到2016年，三個(gè)鎮(zhèn)街財(cái)力累計(jì)結(jié)余11232萬元，占全區(qū)17個(gè)鎮(zhèn)街總結(jié)余的77.53%。而東陽街道、天府鎮(zhèn)、柳蔭鎮(zhèn)等因財(cái)力不足，財(cái)政剛性支出需靠區(qū)級(jí)借錢過日子，鎮(zhèn)街兩極分化矛盾日益突出，極大地削弱了財(cái)政體制的積極作用，影響了鎮(zhèn)街發(fā)展的平穩(wěn)環(huán)境。

表1 北碚區(qū)2016年鎮(zhèn)街財(cái)力情況統(tǒng)計(jì)表 單位：元

表2 鎮(zhèn)街本級(jí)稅收完成及分成收入情況 單位：萬元

（二）財(cái)政管理體制改革前存在的問題

1.鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，財(cái)力分布不均衡。各街鎮(zhèn)由于地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)功能定位等多方面原因，各年份取得財(cái)政收入相差較大，財(cái)力分布不夠均衡。歇馬鎮(zhèn)2013—2016年平均財(cái)政收入為5357.59萬元，而靜觀鎮(zhèn)為農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，這四年的平均財(cái)政收入為4380.62萬元，施家梁鎮(zhèn)的平均財(cái)政收入僅為1900.74萬元。

2.部分街鎮(zhèn)稅收收入持續(xù)下滑明顯。部分街鎮(zhèn)多年來財(cái)政收入主要來源于房地產(chǎn)建筑企業(yè)稅收，由于近年來房地產(chǎn)建筑業(yè)不景氣，使得財(cái)政收入從2015年起大幅下降，鎮(zhèn)街本級(jí)稅收完成及分成收入情況見表2。靜觀鎮(zhèn)80%財(cái)政收入來源于房地產(chǎn)企業(yè)，歇馬鎮(zhèn)的建筑和房地產(chǎn)稅收也占了轄區(qū)稅收總量的70%左右，稅源單一，收入極不穩(wěn)定，下降的態(tài)勢難以控制。

3.街鎮(zhèn)財(cái)政剛性支出逐年增長。由于連續(xù)調(diào)資、社保調(diào)標(biāo)和今年3月開始繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)及年金等原因，街鎮(zhèn)的人員經(jīng)費(fèi)支出、社保經(jīng)費(fèi)支出、維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)支出和保障民生工程支出等財(cái)政剛性支出增長較快。部分街鎮(zhèn)為?；具\(yùn)行，有擠占挪用專項(xiàng)資金的情況發(fā)生。

4.部分街鎮(zhèn)負(fù)債發(fā)展，歷史欠賬多。部分街鎮(zhèn)在收入減少、支出增加的情況下，財(cái)力困難，收支矛盾日益突出。靜觀鎮(zhèn)在2015年和2016年連續(xù)兩年使用完以前年度結(jié)余后，2016年超支專款36萬元形成欠款。東陽街道2015年實(shí)際支出2969萬元，掛賬327萬元，此款是借用的街道代管戶的資金，2016年實(shí)際支出2649.43萬元，掛賬188.57萬元，兩年累計(jì)掛賬515.57萬元，歸還時(shí)期無法確定。

（三）北碚區(qū)財(cái)政管理體制改革的內(nèi)容

為進(jìn)一步理順區(qū)與鎮(zhèn)街財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮區(qū)、鎮(zhèn)街兩級(jí)共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，北碚區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整鎮(zhèn)（街道）財(cái)政管理體制的通知》，從2017年1月1日起，鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行新的財(cái)政管理體制。

1.區(qū)域劃分。新財(cái)政管理體制體現(xiàn)了分類指導(dǎo)，區(qū)域均衡原則。按照“五區(qū)四帶”功能分類，將17個(gè)街鎮(zhèn)分為三類區(qū)域，天生街道、朝陽街道、東陽街道、北溫泉街道、龍鳳橋街道、歇馬鎮(zhèn)為城市發(fā)展區(qū)域；蔡家崗街道、童家溪鎮(zhèn)、施家梁鎮(zhèn)、水土鎮(zhèn)、復(fù)興鎮(zhèn)、為兩江產(chǎn)業(yè)區(qū)域；天府鎮(zhèn)、澄江鎮(zhèn)、靜觀鎮(zhèn)、金刀峽鎮(zhèn)、柳蔭鎮(zhèn)、三圣鎮(zhèn)為生態(tài)發(fā)展區(qū)域。對(duì)三個(gè)區(qū)域分別實(shí)行不同財(cái)政體制，綜合平衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距，使同一區(qū)域內(nèi)人均財(cái)力分配標(biāo)準(zhǔn)基本均衡。

2.收支基數(shù)。新的財(cái)政管理體制重新核定收支基數(shù)，確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)。堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的管理模式，體現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。核定鎮(zhèn)街的收入基數(shù)和支出基數(shù)，按照支出基數(shù)給予財(cái)力，按照收入基數(shù)適度激勵(lì)約束，通過完善財(cái)政管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)同類鎮(zhèn)街間公共支出水平基本一致。以各街鎮(zhèn)2013—2015年轄區(qū)內(nèi)增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅四個(gè)主體稅種實(shí)現(xiàn)的區(qū)級(jí)收入三年平均數(shù)核定收入基數(shù)，作為核定激勵(lì)約束的計(jì)算依據(jù)。房產(chǎn)稅、契稅等一次性稅種不再納入收入基數(shù)考核，更符合街鎮(zhèn)的發(fā)展實(shí)情。對(duì)超收部分按照區(qū)、街鎮(zhèn)8:2分成，以2015年街鎮(zhèn)當(dāng)年可支配財(cái)務(wù)為基數(shù)，對(duì)增加10%以上的超出部分進(jìn)行上解，未達(dá)到原體制財(cái)力90%的予以補(bǔ)足。這樣，稅收超基數(shù)部分大部分留到區(qū)級(jí)財(cái)政，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌，既保證各街鎮(zhèn)人員等基本支出，防止部分街鎮(zhèn)結(jié)余過大，解決了同一區(qū)域街鎮(zhèn)財(cái)政支出基本平衡，同時(shí)也有利于增強(qiáng)區(qū)級(jí)財(cái)政實(shí)力，有利于區(qū)級(jí)財(cái)政集中財(cái)力辦民生實(shí)事和保證重點(diǎn)項(xiàng)目支出，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財(cái)力保障。

基本支出的人員經(jīng)費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)是鎮(zhèn)街為保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而發(fā)生的各種支出。人員經(jīng)費(fèi)按2016年10月實(shí)有人數(shù)，依據(jù)國家規(guī)定的工資、津補(bǔ)貼、績效工資和計(jì)提的相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。公用經(jīng)費(fèi)按4萬元/人·年計(jì)算定額。社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)以2015年實(shí)際支出數(shù)為基數(shù)基數(shù)財(cái)力。項(xiàng)目支出包括城市管理支出、社會(huì)實(shí)務(wù)管理支出和信訪維穩(wěn)支出三大類。城市管理支出三個(gè)區(qū)域均按城鎮(zhèn)人口35元/人·年核算；城市發(fā)展區(qū)域按鎮(zhèn)面積22萬元/平米公里、兩江產(chǎn)業(yè)區(qū)按城鎮(zhèn)面積20萬元/平米公里、生態(tài)發(fā)展區(qū)按城鎮(zhèn)面積16萬元/平米公里核算。社會(huì)事務(wù)管理支出按照行政村8萬元/個(gè)、社區(qū)23萬元/個(gè)核算；城市發(fā)展區(qū)按常駐人口12元/人·年、兩江產(chǎn)業(yè)區(qū)按常駐人口14元/人·年、生態(tài)發(fā)展區(qū)按常駐人口17元/人·年核算；城市發(fā)展區(qū)域按幅員面積2.4萬元/平方公里、兩江產(chǎn)業(yè)區(qū)按幅員面積2.2萬元/平方公里、生態(tài)發(fā)展區(qū)按幅員面積1.4萬元/平方公里核算。信訪維穩(wěn)支出綜合考慮鎮(zhèn)街征地任務(wù)和信訪維穩(wěn)工作量，分檔按照40萬元/年和90萬元/年計(jì)算。

三、北碚區(qū)新財(cái)政管理體制運(yùn)行面臨的問題

新財(cái)政管理體制的實(shí)施，總體上解決了調(diào)整前存在的問題，基本滿足了各街鎮(zhèn)正常的運(yùn)行需求，有效彌補(bǔ)了街鎮(zhèn)財(cái)政稅收持續(xù)下滑的財(cái)政缺口，起到了保障街鎮(zhèn)基本運(yùn)行、對(duì)街鎮(zhèn)財(cái)力進(jìn)行限高托低的目的，部分解決了財(cái)力較差街鎮(zhèn)的吃飯問題，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但在運(yùn)行過程中，也出現(xiàn)了一些新問題。

（一）生態(tài)發(fā)展區(qū)財(cái)力普遍不足

與2015年財(cái)力相比雖略有增長，但因近年來隨著民生投入不斷加大，機(jī)關(guān)工作人員績效考核、職業(yè)年金、五險(xiǎn)等的強(qiáng)制執(zhí)行，政府財(cái)政剛性支出大幅提高，給基層財(cái)政帶來不小壓力，特別是對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)的鎮(zhèn)，壓力更加突出。生態(tài)發(fā)展區(qū)6個(gè)鎮(zhèn)除三圣鎮(zhèn)外，人均財(cái)力都在20萬元以下（含社保支出），天府鎮(zhèn)人均財(cái)力只有16萬元。2015－2017年鎮(zhèn)街人均財(cái)力（同口徑含社保支出）見表3。核定的財(cái)力除保障政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在職人員和離退休人員、村（居）干部人員經(jīng)費(fèi)和民政支出外，其他事務(wù)經(jīng)費(fèi)基本無法保障。

表3 2015-2017年鎮(zhèn)街人均財(cái)力 單位：萬元

如柳蔭鎮(zhèn)2017年核定財(cái)力為1604萬元，加上市級(jí)補(bǔ)助150萬元（2016年市級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助為150萬元），2017年可支配財(cái)力為1754萬元。而該鎮(zhèn)2016年10月實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為91人（不含臨聘人員），其中在職55人，離退休36人。按照預(yù)算口徑測算，2017年該鎮(zhèn)在職和離退休人員經(jīng)費(fèi)需921.6萬元；村居干部44人，人員經(jīng)費(fèi)需95.24萬元；城市三無人員、農(nóng)村五保、義務(wù)兵家庭優(yōu)待金等民政支出需701.25萬元，三項(xiàng)共計(jì)1718.09萬元?？芍湄?cái)力在保障在職、離退休人員經(jīng)費(fèi)和民政支出外，可用財(cái)力只余35.91萬元，這35.91萬元既要保證政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和村（居）委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還要保證城鄉(xiāng)保潔、信訪穩(wěn)定、森林防火等等區(qū)級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)考核任務(wù)，顯然是力不從心。

（二）收入核定任務(wù)完成存在困難

受大環(huán)境的影響，北碚區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)普遍面臨融資難、融資貴、勞動(dòng)力成本上漲、產(chǎn)品價(jià)格下降等諸多問題，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難。截止2017年底，全區(qū)停產(chǎn)、產(chǎn)值負(fù)增長的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)109家，占總數(shù)的42.4%；全區(qū)257家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，虧損企業(yè)41家，占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的16%。因以上原因以及受營改增及國家減稅降費(fèi)等相關(guān)政策影響，北碚區(qū)大部分鎮(zhèn)街稅收收入大幅減收。從全年稅收任務(wù)完成情況分析，全區(qū)17個(gè)街鎮(zhèn)，完成稅收任務(wù)的除水土鎮(zhèn)、復(fù)興鎮(zhèn)外（屬兩江新區(qū)稅務(wù)管轄），只有5個(gè)街鎮(zhèn)，另有10個(gè)街鎮(zhèn)均未完成稅收任務(wù)，未完成稅收任務(wù)的街鎮(zhèn)占58.82%,金刀峽鎮(zhèn)只完成了全年任務(wù)的18%。

（三）“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”沒有真正得到體現(xiàn)

一些部門出于自身利益，把那些需要投入、難度大的工作任務(wù)下沉到街鎮(zhèn)，一紙文件，將各項(xiàng)任務(wù)納入考核，但沒有完全按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，落實(shí)相應(yīng)的資金到街鎮(zhèn)，由街鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，使事權(quán)與財(cái)權(quán)沒有完全不匹配，造成“權(quán)在上面，責(zé)在下面；錢在上面，事在下面”的不合理現(xiàn)象。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)脫節(jié)、權(quán)責(zé)分離的體制所帶來的結(jié)果是：街鎮(zhèn)任務(wù)越來越重，財(cái)政支出不斷增加，收支平衡難以實(shí)現(xiàn)。使街鎮(zhèn)財(cái)政壓力越來越大。如：市政園林局2017年下?lián)芴焐值朗姓?zhí)法大隊(duì)經(jīng)費(fèi)252.07萬元，但執(zhí)法大隊(duì)2017年支出預(yù)計(jì)達(dá)511.42萬元，與撥付資金相差259.35萬元，這部分資金需天生街道自行承擔(dān)，增加了街道的財(cái)政負(fù)擔(dān)。新財(cái)政體制給各街鎮(zhèn)核定的體制財(cái)力是由2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算的，收支基數(shù)存在滯后性。目前，由于低保、撫恤提標(biāo)等原因，各街鎮(zhèn)的人員經(jīng)費(fèi)與社會(huì)保障支出都在增長，核定的體制財(cái)力與街鎮(zhèn)實(shí)際支出產(chǎn)生差距。

四、加快地方財(cái)政管理體制改革的多維視角

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使市場在資源配置中起決定性作用，必須深化財(cái)政管理體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。同時(shí)，要發(fā)揮財(cái)政管理體制改革對(duì)全面深化改革的基礎(chǔ)性和支撐性作用，完善和發(fā)展新時(shí)代中國特色社會(huì)主義制度。

（一）維護(hù)鎮(zhèn)街可持續(xù)發(fā)展

對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的街鎮(zhèn)，不僅僅是“保吃飯、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的問題，為確?？沙掷m(xù)發(fā)展的后勁，還需確立保底轉(zhuǎn)移支付政策，把一些重點(diǎn)事項(xiàng)列為可持續(xù)發(fā)展必保事項(xiàng)。區(qū)級(jí)應(yīng)通過適度統(tǒng)籌新增財(cái)力，建立轉(zhuǎn)移支付體系及共建共擔(dān)政策，用于均衡鎮(zhèn)域利益，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)街鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，縮小地區(qū)“剪刀差”，增強(qiáng)基層鎮(zhèn)街履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。根據(jù)各街鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際情況，預(yù)留一定的收支基數(shù)調(diào)節(jié)基金，用于街鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展資金需求，以適應(yīng)街鎮(zhèn)快速發(fā)展的支出需要，從而推動(dòng)街鎮(zhèn)財(cái)政收支的均衡發(fā)展。

（二）按照區(qū)域分類核定收入基數(shù)

新財(cái)政管理體制收入不應(yīng)以各街鎮(zhèn)2013—2015年轄區(qū)內(nèi)增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅四個(gè)主體稅種實(shí)現(xiàn)的區(qū)級(jí)收入三年平均數(shù)核定收入基數(shù)，將收入基數(shù)進(jìn)行一刀切，應(yīng)按照“五區(qū)四帶”功能分類，將城市發(fā)展區(qū)，兩江產(chǎn)業(yè)區(qū)，生態(tài)發(fā)展區(qū)的收入基數(shù)分別核定。鑒于三個(gè)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和路徑不同，特別是生態(tài)發(fā)展區(qū)各街鎮(zhèn)，因地理位置、交通條件和全區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位等因素，稅源都在逐年大幅下降，導(dǎo)致無法完成按2013—2015年四個(gè)主體稅種平均數(shù)核定收入基數(shù)。建議區(qū)別制定各區(qū)域的街鎮(zhèn)收入基數(shù)完成任務(wù)考核辦法，即分區(qū)域確定收入基數(shù)的核定標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)稅收收入考核對(duì)各區(qū)域街鎮(zhèn)的激勵(lì)約束作用。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配制度

近年來上級(jí)政府及部門將原來由自己承擔(dān)的事權(quán)層層下劃給下級(jí)政府，最后落實(shí)到街鎮(zhèn)，雖然在下劃過程中，對(duì)街鎮(zhèn)增加一些專項(xiàng)資金，但是從總體上計(jì)，下劃的財(cái)權(quán)是跟不上事權(quán)變化的要求，特別是對(duì)困難群體各種補(bǔ)貼的提高、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、民生實(shí)事辦理等，需要街鎮(zhèn)財(cái)政大幅增加投入，給街鎮(zhèn)形成了強(qiáng)大的壓力。因此，需進(jìn)一步完善財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配制度，把財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分緊密結(jié)合起來，使街鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)基本匹配，并形成有效互動(dòng)。即事權(quán)變動(dòng)了，財(cái)權(quán)應(yīng)及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整，緩解街鎮(zhèn)財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)街鎮(zhèn)積極性。同時(shí)，本著事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，突出政府的公共職能，建議加大對(duì)環(huán)境衛(wèi)生整治和安全穩(wěn)定的投入，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目采取一事一議解決，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，從根本上解決事權(quán)和事責(zé)對(duì)應(yīng)問題，滿足街鎮(zhèn)正常的運(yùn)行需求。

（四）支出基數(shù)核定動(dòng)態(tài)調(diào)整

新財(cái)政管理體制按2015年實(shí)際支出數(shù)為基數(shù)核定，但社會(huì)保障資金每年調(diào)標(biāo)，各種慰問經(jīng)費(fèi)也在調(diào)整，社保民生支出逐年增長。建議新財(cái)政管理體制充分考慮各項(xiàng)變動(dòng)因素，每年核定支出基數(shù)根據(jù)實(shí)際政策逐年做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，如每年核定的支出基數(shù)就要考慮當(dāng)年新增的養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金支出、醫(yī)療調(diào)標(biāo)資金等新增支出因素。而且，為保障新舊財(cái)政管理體制平穩(wěn)過渡，新財(cái)政管理體制可設(shè)置一定時(shí)期的適應(yīng)調(diào)整期，對(duì)實(shí)際支出超過核定支出基數(shù)的鎮(zhèn)街分析原因，及時(shí)有效調(diào)整收支基數(shù)，推動(dòng)財(cái)政管理體制穩(wěn)定持續(xù)實(shí)施。