新緬甸《投資法》對中國企業(yè)在緬甸投資的影響與建議

杜婉

昆明理工大學，云南 昆明650500

2016年10月5日，在外界的廣泛關注下，緬甸國民議會投票通過了新《投資法》。這部新的《投資法》將2012年頒布的《緬甸外商投資法》與2013年頒布的《緬甸國民投資法》兩部法律進行了合并，同時參照國際投資準則以及緬甸與部分國家簽訂的雙邊投資條約對原法律進行補充修訂，旨在進一步規(guī)范國內外投資操作流程，增加外商投資緬甸的積極性。

一、新《投資法》的優(yōu)勢

新緬甸《投資法》包括宗旨、法律的適用范圍、投資項目類別的劃定、用工規(guī)定、投資保障、免稅權與稅收優(yōu)惠權等二十三章的內容，共計一百零一條。旨在保護國家和國民利益的前提下，大力發(fā)展環(huán)保且有責任感的投資項目，推進綠色項目的投資發(fā)展，并與國際社會接軌，為本國人民創(chuàng)造就業(yè)機會，進而帶動整個國家的穩(wěn)步前進。

（一）外商投資更加容易

新緬甸《投資法》實際上涉及到兩種類型的企業(yè)，包括委員會授權許可的企業(yè)和委員會批準通過的企業(yè)，這是相比于2012年《緬甸外商投資法》的一大亮點。2012年《緬甸外商投資法》要求屬于委員會批準通過的企業(yè)才可以在緬甸投資，無論該企業(yè)規(guī)模如何，其投資計劃都需提交委員會審批。而委員會從調查、審核到批準一般需要3個月時間，如果未通過批準還需要反復修改提交。由此可見，該規(guī)定會延誤企業(yè)在緬投資前期準備的時間，而且會增大投資者的投資成本，因為許多外商投資者為保證一次通過審批，他們往往需要花大價錢咨詢當地法律公司和相關部門。而新 《投資法》第三十七條規(guī)定：投資者除第三十六條規(guī)定的項目①外的其他投資項目，無需向委員會提交建議書。此外，新《投資法》還鼓勵類投資項目，《緬甸投資委員會2017年第13則通告》列明了可依照新《投資法》享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的行業(yè)類別，行業(yè)內的諸多細分領域投資項目可向投資委員會申請減免所得稅的優(yōu)惠政策。鼓勵類投資項目主要包括科技研發(fā)、酒店和旅游、信息科技服務、健康服務、教育服務、電信行業(yè)、可再生能源生產、新城鎮(zhèn)建設、城市開發(fā)活動、建立工業(yè)園區(qū)、供應鏈和運輸服務等。因此，新法使得外商投資變得更加容易。

（二）對內外企業(yè)一視同仁

以前緬甸有兩部投資法，一部是2012年頒布的《緬甸外商投資法》，主要針對國外企業(yè)在緬投資的法律適用；另一部是2013年頒布的《緬甸國民投資法》，主要針對本國公民在緬甸投資建立企業(yè)的法律適用。雖然兩部法律針對不同投資者分別制定相應規(guī)定，但無可避免的會帶來一些問題。例如，外國投資者會認為《緬甸國民投資法》偏向于本國企業(yè)，但本國投資者認為《緬甸外商投資法》偏向于外國投資者，其目的是為了吸引外商投資，降低投資門檻。為彌補這些不足，新《投資法》將兩部法律合二為一，不僅不會讓投資者擔心法律規(guī)定有偏心的疑慮，而且也減輕了與投資相關政府部門的工作壓力。

（三）注重綠色健康項目的投資

新《投資法》第二章明確規(guī)定，建設發(fā)展有利于國家和人民且不對社會環(huán)境產生損害的產業(yè)。相對于舊法，該規(guī)定刪除了“開采并出口自然資源”的規(guī)定。此外，在對投資項目評價要求方面，舊法僅以環(huán)境評價和社會評價為基礎，而新法中新增了“健康評價”和“文化遺產環(huán)境評價”兩項規(guī)定。通過從多方面和多角度對投資項目進行評價，不僅能起到監(jiān)督作用，同時還有利于推動社會建設和綠色發(fā)展進程。

（四）用工要求放寬

2012年的《緬甸外國投資法》第十一章對用工規(guī)定作出明確要求：投資人對國民熟練工人及職員的使用，從項目開始之年起，第1年內國民職員占比至少25%，第二年內至少50%，第3年內至少75%，對于技術含量高的項目，委員會可適當放寬期限規(guī)定。由此可見，緬甸不僅對本國公民進行就業(yè)保護，對就業(yè)率比較重視，同時對外來人才數量也進行限制。而新《投資法》第十三章的用工規(guī)定就刪除了這些要求，雖然保留“應安排國民員工進行技能提升培訓，使其有能力擔任各級管理人員、技術人員、專家等職務”的規(guī)定，但對外來人才的數量不再過分限制，即根據國內法規(guī)定和投資需求，企業(yè)可靈活聘請具備相應技術水平的外國人才，以實現行政管理與資源配置最優(yōu)化。

二、新《投資法》對中國投資的影響

（一）中國對緬甸的投資概況

從表1可以得知，2010年以前，中國對緬甸的投資不太穩(wěn)定，且投資金額都在10億美元以下。而到了2010年，中國對緬甸投資的金額高達140.67億美元，是中國歷年對緬投資的巔峰時期。但是到了2011年之后，中國對緬甸投資進入了緩慢時期，2013年投資額降到新低，很大一部分原因是緬甸政治經濟改革的不確定性，讓許多投資國家謹小慎微，不敢輕易大量投資。2016年，雖然中國在緬甸的外商投資不比從前，投資額只有4.62億美元，但從緬甸開放以來獲得外商投資總額的統(tǒng)計數據顯示，中國依舊以185.4億美元和26.65%的比重高居第一位；新加坡則以164.5億美元排在第二位；泰國以100億美元排在第三位。

隨著2015年緬甸全國大選的推進，緬甸進入了民主化與工業(yè)化“雙進程”互動發(fā)展時期。民主化有利于緬甸成為一個正常國家，可以獲得外部力量支持其工業(yè)化進程。反過來，工業(yè)化進程也有利于緬甸的政治轉型。而對于兩國關系的走勢來說，緬甸民主化進程能讓中緬關系轉向正常。在緬甸工業(yè)化進程中，也需中國大量的經濟支持。

中國對緬甸的援助與投資主要集中在油氣資源、礦業(yè)資源、水電資源開發(fā)等領域。例如，在油氣資源領域，主要項目為中緬石油天然氣管道；在礦業(yè)資源領域，主要有太公當鎳項目、實皆地區(qū)礦項目、萊比塘銅礦、果敢鈦鐵礦等；在水電資源領域，主要有曼德勒省耶洼大壩、克倫邦哈希水電站、撣邦塔桑大壩等。此外，中國作為緬甸的經濟援助貢獻國，援助主要包括撥款、無息貸款、優(yōu)惠貸款或債務減免等。同時，中國也以基礎設施建設和天然氣、水電、石油生產及農業(yè)投資等形式為緬甸提供援助。

（二）新《投資法》對中國投資的積極影響

新緬甸《投資法》對8個領域的投資提供優(yōu)惠。在原有的農業(yè)、工業(yè)生產和基礎設施建設3個領域給予外資優(yōu)惠政策的基礎上，又增加了5個方面的優(yōu)惠，分別是：中小型企業(yè)、旅游業(yè)、國內生產技術轉讓、培養(yǎng)熟練技術人員、對欠發(fā)達地區(qū)的投資。

隨著新《投資法》的頒布，緬甸對外來投資的需求也越來越迫切，不僅放寬外資優(yōu)先投資領域，而且也降低投資門檻，增加外商投資領域的優(yōu)惠，外資投資領域趨于多元化。由于在新法頒布前，根據緬甸自然資源和地理優(yōu)勢，外商投資的注意力主要集中于緬甸天然氣、礦產和石油三大領域，其中石油、天然氣的占比高達50%以上，而制造業(yè)、交通業(yè)、運輸業(yè)、農業(yè)等領域鮮有投資。隨著緬甸民主化和工業(yè)化進程的推進及投資法律文件的完善，外商在緬甸的投資領域也得到極大拓展。2017年6月27日，緬甸投資委員會公布十大優(yōu)先投資領域，具體包括：農業(yè)及相關服務、農產品增值行業(yè)；畜牧和水產養(yǎng)殖業(yè)；有助于增加出口的制造業(yè)；有助于替代進口的制造業(yè)；電力行業(yè)；物流業(yè)；教育服務行業(yè)；健康行業(yè)；廉價房建設；開發(fā)工業(yè)園。

中國作為緬甸一直以來的重要投資伙伴，在多個投資領域都占據大頭，雖然在2011年之后對緬甸投資呈緩慢增長趨勢，但在從向緬甸投資開始，中國投資總額一直高居榜首。隨著新《投資法》出臺，對中緬兩國經濟往來將創(chuàng)造更多福利。

表1 2006-2017年，每財年②中國對緬甸的投資金額

第一，投資領域多元化。中國在原有投資領域基礎上，可以拓展新的投資領域，帶動其他領域如農業(yè)、制造業(yè)、物流業(yè)、教育業(yè)等的投資進度，增加中國對緬甸的投資金額。

第二，稅收優(yōu)惠的區(qū)別化。新《投資法》對不同地區(qū)實行不同的免稅權限，利用區(qū)別對待原則，讓中國企業(yè)根據自身經營規(guī)模、需求來源及服務人群等，自主選擇緬甸不同地區(qū)進行投資，享有不同地區(qū)的稅務優(yōu)惠政策。

第三，投資保護明確化。新《投資法》對中國企業(yè)給予更有力的投資保護。例如在舊法中規(guī)定：政府在有正當理由的情況下，可以國有化或者直接終止一個投資項目。對于“有正當理由的情況下”并沒有進行詳細解釋和規(guī)定，給政府以較大的自由裁量權，對中國投資者而言更是帶來了風險與不穩(wěn)定性。而在新法中，雖然仍舊保留這一條規(guī)定，但對于“正當理由”作出進一步限制：1.必須是為了公共利益，2.非歧視原則，3.保證公平、足夠的賠償，4.嚴格遵守法律程序。這樣一來，中資企業(yè)在緬投資將獲得更多的政府保障，投資風險有所降低。

（三）新《投資法》對中國投資的消極影響

雖然新投資法比舊法在很多方面進行了改進和完善，并且有利于緬甸和外商投資國家構成良好的合作經濟關系，達到互利多贏的局面。但在外商投資快速發(fā)展進程中，新《投資法》對中國企業(yè)投資緬甸也帶來消極影響。

第一，中國企業(yè)面臨更為激烈的挑戰(zhàn)。據緬甸投資企業(yè)指導司發(fā)布關于外商投資的統(tǒng)計數據顯示，2016-17財年有22個國家和地區(qū)對緬甸投資共計108個項目。其中投資最多的5個國家分別為：新加坡20個項目，投資額達33.88億美元；越南3個項目，投資額為13.86億美元；中國內地31個項目，投資額為4.62億美元；中國香港16個項目，投資額達1.85億美元；泰國4個項目，投資額為1.06億美元。由此可見，在對緬投資前五位的國家中，投資項目數量存在較大差異，投資額也存在較大差距。隨著新《投資法》的頒布施行，將放寬投資領域、降低投資門檻，不僅中國企業(yè)獲利良多，其他投資國投資項目也會不斷增多，投資金額也會進一步提高，將占領中國企業(yè)的部分投資市場，給中國企業(yè)帶來激烈的挑戰(zhàn)。

第二，并不能有效解決以往中國被擱置的項目問題。新《投資法》第三章第四條規(guī)定：本法適用于在生效之日時正運營的現有投資，或在本法頒布后新建立的所有投資。但不適用于本法生效前發(fā)生的與當時投資相關的糾紛，或在本法生效前獲得批準令但項目被擱置的投資。由此可知，新法適用針對的是本法生效時正運營的現有投資或者是本法頒布后才開始的新投資。但在舊法施行期間，我國的密松水電站項目、中緬石油管道項目及萊比塘銅礦項目等出現的問題，并不能隨著新法頒布而得到有效解決，只能再次繼續(xù)擱置等待探尋有效的解決途徑。

三、中國企業(yè)在緬甸投資的建議

（一）密切關注中緬關系走向

以往，中緬的關系變化主要體現在緬甸的“單方面”變化上，中國對緬甸投資的著力點隨著緬甸政府各時期、各階段不同需求而不斷變化。如今，緬甸開啟“民主化、工業(yè)化”的雙規(guī)并型發(fā)展新時代，一方面，緬甸的民主化進程為中緬關系穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好前提，另一方面，緬甸工業(yè)化進程也需中國大力支持和推動。這樣不僅促進兩國關系長遠發(fā)展，而且也為中國企業(yè)投資緬甸創(chuàng)造穩(wěn)定、多元的投資環(huán)境。

（二）擅用“一帶一路”倡議、亞投行等重大政策

“一帶一路”倡議為中國企業(yè)投資緬甸帶來新的契機。緬甸對中國倡議的“一帶一路”和“孟中印緬經濟走廊”規(guī)劃態(tài)度積極，2014年11月，緬甸作為第一批意向創(chuàng)始成員國，加入由中國倡議發(fā)起的亞洲基礎設施投資銀行。以中緬的共同利益所在為切入點，中國企業(yè)可圍繞基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展與經貿合作、人文交流、水資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護等優(yōu)先合作領域和重點項目進行投資。特別是通過亞洲基礎設施投資銀行等一些金融服務機構，可以幫助解決緬甸基礎建設投資領域的資金短缺問題，有利于開展多邊互利合作。

（三）增加中國企業(yè)在緬甸投資的社會影響力

中國投資方在緬甸社會影響力不足一直是中國在緬投資企業(yè)形象受損的重要原因。中國很多投資緬甸的大型項目都遭到緬民反對，很大一部分原因是非政府組織在其中煽風點火，蓄意捏造一些中國企業(yè)破壞生態(tài)平衡、損害當地民眾利益的證據，以獲得緬民支持，阻止項目進行。因此，中國企業(yè)在投資前，首先要增強在緬甸投資的影響力。例如，可以選擇和中國的非政府組織合作，出具一些具有公信力和說服力的報告。同時加大宣傳力度，與緬甸地方政府合作，指派代表向當地民眾詳細解說和解惑，加大對利益受損民眾的經濟補償等等。這些可以讓當地政府和緬民親身體會到中國外商投資所帶來的福利。

（四）加強緬甸需求領域的投資和風險評估

新法頒布后，緬甸出臺十大優(yōu)先投資領域，指明了緬甸未來吸引外資的方向，中國企業(yè)更應該投其所好、轉換思路，投資緬甸未來需求及大力發(fā)展的領域，如制造業(yè)、交通業(yè)、運輸業(yè)等。由于中國對海外投資政治風險的防范相對滯后，因此，中國企業(yè)在投資時，要重視自身投資風險評估，加強投資地環(huán)境評估和社會風險評估，重視投資地政府和當地群眾關切利益的研究，尤其是加大對緬甸環(huán)保領域非政府組織（NGO）活動規(guī)律的研究。為中國企業(yè)到“高?！眹彝顿Y提供經驗與借鑒。

（五）加強信息公開，讓群眾知曉投資益處

以往中國企業(yè)的一些大型資源類項目受當地民眾阻撓，很大一部分原因是民眾對這些項目缺乏深入了解，甚至受非政府組織輿論導向，認為這些投資項目有害無利。因此，對中國企業(yè)來說，首先，在項目開始前，合理選擇當地民眾代表就拆遷、征地等問題進行談判，明確中緬雙方所簽訂的合同條款和補償款項，并督促落實。其次，宣傳項目對當地建設的實際效益并監(jiān)督項目環(huán)境評估。最后，完善并周全宣傳工作，讓競爭者和蓄意破壞的非政府組織沒有任何可乘之機。

（六）了解需求并提供更優(yōu)質的服務與產品

緬甸對“中國制造”一直存在誤解，認為中國給他們提供的都是質量不合格的殘次品，其實不然。中國出口的商品是有檔次之分的，因為緬甸許多企業(yè)對價格低廉的盲目追求，導致所引進的大多數商品是低檔品。因此，中國企業(yè)到緬甸投資時，一定要與當地加強溝通，真正了解當地居民消費需求和承受能力，為民眾提供更加優(yōu)質的服務和產品。

（七）注重帶動當地民眾就業(yè)

新《投資法》雖然刪除了“每年對于外商投資企業(yè)雇傭本國員工所占比例”的條款，但對于外國員工的用工勞務方面還有限制性條文，主要是為保護本國人民的就業(yè)。因此，中國企業(yè)在未來的投資中，在考慮自身收益情況下，要積極響應緬甸的政策，注重提高緬民的就業(yè)率。例如，投資項目可以考慮緬甸大力發(fā)展且有利于增加當地就業(yè)的勞動密集型制造業(yè)。

注釋：

①投資者就實施細則所列之以下項目向委員會遞交建議書，獲得批準令后方可進行投資：（一）對國家戰(zhàn)略有重大影響的投資項目類別。（二）投入資金額巨大的投資項目類別。（三）對自然環(huán)境與當地人民有重大影響的投資項目類別。（四）使用國有土地與建筑的投資項目。（五）政府規(guī)定須向委員會遞交建議書的投資項目。

②緬甸一財年為首年4月至次年3月，例如2011-12財年即為2011年4月至2012年3月。