我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險的立法選擇

摘要：

環(huán)境污染強制責(zé)任保險具有環(huán)境、經(jīng)濟及社會綜合效益，有助于綠色發(fā)展目標的實現(xiàn)。我國于2013年開始環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作，但由于缺乏基本的法律規(guī)范，導(dǎo)致試點實踐陷入“叫好不叫座”的僵局。破解環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點僵局的關(guān)鍵在立法。在立法模式上，應(yīng)采取基本法與單行法并行的模式，制定《環(huán)境污染責(zé)任保險法》基本法與特殊領(lǐng)域的環(huán)境污染強制責(zé)任保險單行法；在立法內(nèi)容上，須明確環(huán)境污染強制責(zé)任保險的投保范圍、承保范圍、承保機構(gòu)、監(jiān)管體制、保險費率、責(zé)任限額、免賠額及第三人直接請求權(quán)等核心規(guī)范，為環(huán)境污染強制責(zé)任保險的實踐工作提供法律指南。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染強制責(zé)任保險；試點僵局；立法模式；立法內(nèi)容

作者簡介：彭中遙，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，湖南省生態(tài)環(huán)境保護法治研究中心研究人員，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)（湖北 武漢430072）。

基金項目：國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項目[教技函2013（26）]；國家社會科學(xué)基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究”（15AZD067）；司法部一般項目“生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系研究”（14SFB20044）

中圖分類號：D9126文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）04-0086-12

2014年泰州“天價環(huán)境公益訴訟案”以來，我國環(huán)境污染糾紛數(shù)量呈逐年上升趨勢。據(jù)最高人民法院環(huán)境資源審判庭統(tǒng)計，我國每年的環(huán)境污染糾紛以30%的速度遞增，僅2016年全年，我國受理的環(huán)境案件數(shù)量達9萬余件。呂忠梅、張忠民：《環(huán)境司法專門化與環(huán)境案件類型化的現(xiàn)狀》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第6期，第89頁。在眾多的環(huán)境侵權(quán)案件中，時常會出現(xiàn)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的窘境。如何運用法律的強制性規(guī)定和市場化機制，提升環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)的賠償能力，確保環(huán)境污染受害者得到充分救濟，減輕政府部門的財政負擔。為解決以上難題，我國學(xué)術(shù)界與實務(wù)界開始聚焦環(huán)境污染強制責(zé)任保險目前，學(xué)術(shù)界有主張使用“環(huán)境強制責(zé)任保險”作為術(shù)語的，也有主張使用“環(huán)境強制保險”的，還有主張使用“強制性環(huán)境污染責(zé)任保險”的；實務(wù)界則多主張使用“環(huán)境污染強制責(zé)任保險”這一措辭。竺效：《論環(huán)境污染責(zé)任保險法律體系的構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2015年第1期，第160頁。（以下簡稱“環(huán)強險”）。

早在2007年12月4日，我國就開啟了自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險根據(jù)保險關(guān)系的成立是否取決于排污企業(yè)的意志，環(huán)境污染責(zé)任保險可分為自愿責(zé)任保險與強制責(zé)任保險。環(huán)境污染自愿責(zé)任保險，又稱為自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險，是指投保人和保險機構(gòu)在自愿、平等、互利的基礎(chǔ)上，經(jīng)協(xié)商一致訂立保險合同的一種保險。鄒海林：《責(zé)任保險論》，北京：法律出版社，1999年，第102頁。（以下簡稱“自愿險”）的試點征程，但相關(guān)工作陷入到“叫好不叫座”的僵局。為[KG（3x]破解自愿險試點實踐之僵局，環(huán)[KG）]強

險應(yīng)運而生。2013年1月21日，原環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），試圖以規(guī)范性文件的形式強推環(huán)強險。2016年8月31日，原環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，明確強調(diào)：“按程序推動修訂環(huán)境污染強制責(zé)任保險相關(guān)法律或行政法規(guī)，由環(huán)境保護部門會同保險監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布實施性規(guī)章?！?017年6月9日，原環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（意見稿）》），旨在通過專項部門規(guī)章對環(huán)強險予以法制規(guī)范。2018年5月7日，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在京主持召開部務(wù)會議時，宣布審議并原則通過《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》），生態(tài)環(huán)境部：《生態(tài)環(huán)境部召開部務(wù)會議審議并原則通過<環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（草案）>》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，http：//wwwzhbgovcn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t20180507_437465htm，（2018/05/07），[2018/06/19]。進一步規(guī)范了環(huán)強險法律制度?？梢哉f，《辦法（草案）》的出臺奏響了我國構(gòu)建環(huán)強險法律制度的“最強音”，但此舉仍不足以改變環(huán)強險之“強制”于法無據(jù)的尷尬，難以破解環(huán)強險試點實踐之僵局。我國環(huán)強險之試點僵局具體表現(xiàn)何在？環(huán)強險之試點實踐何以陷入僵局？環(huán)強險之試點僵局為何須由立法來破解？為破解上述試點僵局，我國環(huán)強險應(yīng)選擇何種立法模式？又該如何設(shè)計其立法內(nèi)容？本文嘗試就以上問題作粗淺探討。

一環(huán)境污染強制責(zé)任保險之試點僵局須由立法來破解

從環(huán)境法學(xué)角度看，環(huán)強險是指污染環(huán)境的被保險人依據(jù)法律的強制性規(guī)定，對其污染環(huán)境所應(yīng)承擔的環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任必須投保的保險。鄒海林：《責(zé)任保險論》，第102頁。從理論上來說，環(huán)強險憑借其法定強制性，具有自愿險所無可比擬的優(yōu)勢，更易發(fā)揮其環(huán)境、經(jīng)濟及社會綜合效益，環(huán)強險具有以市場機制補充環(huán)境風(fēng)險的傳統(tǒng)單一行政監(jiān)督、分散被保險企業(yè)環(huán)境損害賠償風(fēng)險、保障受害人及時獲得相對充足的補償、為污染預(yù)防和清理措施快速籌措資金等綜合效益?？聺蓶|教授就認為，環(huán)境污染強制責(zé)任保險具有實現(xiàn)預(yù)防的功能，可以間接實現(xiàn)遵守法律的目的，達到管理危險、分散損失的效果，可以增進被保險人控制污染危險的自主意識，鼓勵被保險人通過增加污染防治設(shè)備投資以降低保費而激勵企業(yè)實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展?？聺蓶|：《環(huán)境法論（二）》，臺北：三民書局，1995年，第121頁。有助于綠色發(fā)展目標的實現(xiàn)。

正是認識到環(huán)強險所具有的重要功效，我國于2013年拉開了環(huán)強險試點工作的帷幕。截止2016年年底，我國已有30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）開展了環(huán)強險試點工作，投保環(huán)強險的企業(yè)共計144萬家，保費金額達284億元，保險公司共提供環(huán)境風(fēng)險保障金26373億元。第一財經(jīng)：《環(huán)責(zé)險“叫好不叫座”環(huán)保部將采取約束措施瞄準欠保企業(yè)》，中國環(huán)境污染責(zé)任保險網(wǎng)，http：//wwwchina-eplicom/front/articles/2105htm，（2017/11/12），[2018/02/03]。然而與其他責(zé)任保險相比，環(huán)強險的投保企業(yè)數(shù)量、保費金額等數(shù)據(jù)均處落后地位。

表面上看，投保企業(yè)、保險公司、政府部門及社會公眾對環(huán)強險的試點工作持贊成態(tài)度，但當前試點工作卻出人意料地陷入到“叫好不叫座”的僵局，其僵局具體表現(xiàn)在以下三個方面：其一，企業(yè)的參保積極性較低。2017年暑假，筆者在湖南、江蘇等地就環(huán)強險有關(guān)情況進行了調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，無論是大型企業(yè)，還是中小型企業(yè)，他們投保環(huán)強險的積極性普遍偏低。一方面，以中石油、中石化為典型代表的大型企業(yè)雖對環(huán)強險試點工作持支持態(tài)度，但企業(yè)負責(zé)人卻認為其公司完全可憑借雄厚的財力自行解決環(huán)境污染事故的賠償問題，故而中石油、中石化等大型企業(yè)不應(yīng)被納入必須投保環(huán)強險的企業(yè)范圍；另一方面，部分中小型企業(yè)由于財力薄弱，因而對環(huán)強險的試點工作抱觀望態(tài)度?？梢哉f，目前試點實踐出現(xiàn)了抗風(fēng)險能力強的企業(yè)不愿投保、抗風(fēng)險能力弱的企業(yè)無力投保的尷尬局面。盡管中央部委聯(lián)合發(fā)布了要求環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)投保環(huán)強險的《指導(dǎo)意見》，但企業(yè)為了節(jié)省開支，很少主動投保環(huán)強險。信春鷹：《中華人民共和國環(huán)境保護法釋義》，北京：法律出版社，2014年，第215頁。其二，保險公司的承保困惑較大。由于保險公司缺乏關(guān)于投保企業(yè)環(huán)境風(fēng)險管控能力、歷史污染損失等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加之其在風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)管及保險理賠等環(huán)節(jié)的技術(shù)力量較為薄弱，因此難以準確區(qū)分投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險程度。原慶丹、沈曉悅、楊姝影等：《綠色信貸與環(huán)境責(zé)任保險》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第226頁。保險公司基于規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險方面的考量，往往不愿承保環(huán)強險。其三，政府部門的扶持力度較小。環(huán)強險作為一種準公共物品，其市場自發(fā)需求較低，故而環(huán)強險的試點及推廣工作需要政府部門的積極引導(dǎo)。在環(huán)強險的試點初期，可以借鑒我國農(nóng)業(yè)保險和科技保險的實踐經(jīng)驗，由國家財政給予投保企業(yè)保費補貼與保費稅前列支成本的政策支持，以推動環(huán)強險市場的穩(wěn)步建立。待保險市場能夠自行良性運營之時，可逐步取消政府部門的有關(guān)經(jīng)濟、財政和稅收等優(yōu)惠政策。彭中遙：《環(huán)境污染強制責(zé)任保險有關(guān)問題及法治策略》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第3期，第103頁。有關(guān)部門盡管認識到環(huán)強險的重要功效，但較少通過經(jīng)濟、財政、稅收補助、優(yōu)惠政策等手段給予該險種以激勵與引導(dǎo)?？梢?，保險公司與投保企業(yè)的供需之間無法形成有效對接，加之環(huán)強險的市場培育缺乏公共資金投入，這必然會導(dǎo)致保險產(chǎn)品難以形成規(guī)模效應(yīng)，從而嚴重阻礙環(huán)強險實踐的健康發(fā)展。

上述試點僵局固然是由多重原因所致，有學(xué)者在實證調(diào)研后指出，環(huán)責(zé)險試點陷入僵局具有諸多原因。其中，投保人和保險人配合度不高是直接原因，環(huán)責(zé)險自身存在缺陷是內(nèi)部原因，環(huán)責(zé)險的實踐欠缺配套機制是外部原因，環(huán)責(zé)險的推行缺乏法律依據(jù)是根本原因。陳方淑：《理念與制度的調(diào)適：環(huán)境責(zé)任保險之社會化進路探析》，昆明：云南人民出版社，2013年，第209—218頁。但其根本原因在于環(huán)強險缺乏基本的法律規(guī)范。根據(jù)我國《保險法》（2015）第11條第2款之規(guī)定，環(huán)強險必須依據(jù)法律、行政法規(guī)而設(shè)立。換言之，我國環(huán)強險的試點工作必須依據(jù)法律、行政法規(guī)之規(guī)定予以推進。然而，當前環(huán)強險試點實踐主要依據(jù)的卻是《指導(dǎo)意見》等政策性文件（參見表1）。因缺乏明確、可操作的上位法依據(jù)，各試點?。ㄊ?、自治區(qū)）無奈選擇“平移”或“細化”《指導(dǎo)意見》以強行推動各地試點工作的開展。但政策性文件畢竟不同于法律規(guī)范，其不具備法律上的強制力，故而難以成為破解環(huán)強險試點僵局的行動推力。如何破解上述窘境，以保障環(huán)強險試點工作的順利推進，眾矛頭直指立法。 竺效：《論環(huán)境污染責(zé)任保險法律體系的構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2015年第1期，第162頁。可以說，我國未來能否構(gòu)筑起一個體系完善、內(nèi)容豐富的環(huán)強險法律制度，對于環(huán)強險市場的良性運行具有至關(guān)重要的作用。

認識到通過立法破解環(huán)強險試點僵局的迫切性與必要性，2017年6月9日，原環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《辦法（意見稿）》，2018年5月7日，生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過《辦法（草案）》，在現(xiàn)行法律缺乏有關(guān)環(huán)強險明確規(guī)定的前提下，嘗試以部門規(guī)章層級的專項立法引導(dǎo)和規(guī)范環(huán)強險的試點工作。本文認為，國家之所以選擇以專項部門規(guī)章作為環(huán)強險立法探索的突破口，可能是基于以下兩方面考量：一方面，我國環(huán)強險實踐仍處“摸著石頭過河”的探索階段，此時直接通過法律、行政法規(guī)層面的立法對其予以規(guī)定的難度較大。然而作為綠色金融體系的一次重要嘗試，環(huán)強險制度的構(gòu)建與運行又必須要有基本的法制規(guī)范為其保駕護航，否則易陷入于法無據(jù)的窘境，并步入依靠政府行政權(quán)力強推環(huán)強險的境地，從而背離該制度構(gòu)建之初衷。另一方面，較法律而言，部門規(guī)章具有應(yīng)時性、靈活性和便捷性的特點，與政策相比，部門規(guī)章具備穩(wěn)定性、權(quán)威性和約束性的優(yōu)勢，因此，將最初強推試點工作的政策性文件轉(zhuǎn)化為專項的部門規(guī)章是現(xiàn)階段應(yīng)對環(huán)強險合法性危機的可行方案。但須注意的是，以專項部門規(guī)章的形式對環(huán)強險予以法制規(guī)范僅為一種過渡性方案，其旨在積累相關(guān)立法經(jīng)驗，待時機成熟之際，仍須通過法律、行政法規(guī)層面的立法對環(huán)強險予以明確規(guī)定。唯有如此，才能持續(xù)助力環(huán)強險的實踐工作。

事實上，截止《辦法（草案）》審議通過之時，我國已有少量中央立法與地方立法涉及環(huán)強險（參見表2），但現(xiàn)有立法整體呈現(xiàn)出法律位階較低、專項條款較少、原則性規(guī)定較多、可操作性較差、核心內(nèi)容較泛、涉及領(lǐng)域較窄的特點。質(zhì)言之，我國現(xiàn)有立法規(guī)定無法破解環(huán)強險的試點僵局。

就中央立法而言，我國初顯“1+5”的環(huán)強險立法結(jié)構(gòu)。該構(gòu)造以《辦法（草案）》專項立法為引領(lǐng)，以土壤污染防治、海洋船舶油污污染防治、危險化學(xué)品內(nèi)河運輸污染防治、海洋石油勘探開發(fā)污染防治、海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)污染防治5個特殊領(lǐng)域的細化規(guī)定為補充。但由于《辦法（草案）》在立法層級上僅屬部門規(guī)章，加之該辦法尚未正式施行，故而難于發(fā)揮其“引領(lǐng)”作用。同時，在5個特殊領(lǐng)域中，僅海洋船舶油污污染防治領(lǐng)域的立法結(jié)構(gòu)及立法內(nèi)容相對完善，海洋船舶油污領(lǐng)域的立法規(guī)定主要包括：《海洋環(huán)境保護法》（2017）第66條關(guān)于建立船舶油污保險的倡導(dǎo)條款；國務(wù)院《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2018）第52—54條關(guān)于行為人取得船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得財務(wù)擔保的行為規(guī)范專條及第71—72條關(guān)于法律責(zé)任的專條；交通運輸部《船舶油污損害民事責(zé)任保險實施辦法》（2013）第1—20條的專項立法規(guī)定?；灸軡M足環(huán)強險的試點需求，而其他4個領(lǐng)域的規(guī)定過于原則抽象，如國務(wù)院《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（1983）僅于第9條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證?！庇秩鐕鴦?wù)院《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》（2018）僅于26條規(guī)定：“海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位應(yīng)當辦理有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險?！睙o法“落地”。

就地方立法而言，我國已有9部涉及環(huán)強險的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，但絕大多數(shù)條款為鼓勵性、宣示性規(guī)定，不具備基本的可操作性。例如，《湖北省土壤污染防治條例》（2016）第19條規(guī)定：“土壤污染高風(fēng)險行業(yè)企業(yè)依據(jù)國家規(guī)定實行土壤污染強制責(zé)任保險。”《巢湖流域水污染防治條例》（2014）第42條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當根據(jù)國家規(guī)定開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險方面的優(yōu)惠政策。”上述兩條款實則為“預(yù)備”立法，在中央立法缺乏關(guān)于投保環(huán)強險之明確規(guī)定的背景下，僅為兩個“睡美人”條款。未來只有通過中央立法對環(huán)強險的法律地位及性質(zhì)予以確認后，上述地方性立法條款方可轉(zhuǎn)引適用。

從理論上來說，《環(huán)境保護法》與《保險法》是與環(huán)強險關(guān)系最為密切的兩部法律?！董h(huán)境保護法》（2014）第52條明文規(guī)定：“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險?！睋?jù)此可知，《環(huán)境保護法》僅就自愿險進行了鼓勵性規(guī)定，尚未就環(huán)強險予以任何涉及。之所以如此設(shè)計，立法機關(guān)的主要顧慮在于“我國建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度需要一個循序漸進的過程，若不分青紅皂白要求全部企業(yè)投保環(huán)境污染強制責(zé)任保險，難免有濫用國家行政權(quán)力之嫌，這可能會對政府形象造成極大破壞，也易導(dǎo)致污染企業(yè)出現(xiàn)道德風(fēng)險與逆選擇”，“因此，較為穩(wěn)妥的做法是鼓勵企業(yè)投保自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險”信春鷹：《中華人民共和國環(huán)境保護法釋義》，第181—183頁。。本文認為，首先，須肯定立法機關(guān)所持的不能“不分青紅皂白”地“要求全部企業(yè)投保環(huán)境污染強制責(zé)任保險”的觀點，故而應(yīng)將投保環(huán)強險的范圍限于環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)行業(yè)。其次，須通過設(shè)計環(huán)強險的責(zé)任限額、免賠額、抗辯事由等核心規(guī)范，以避免污染企業(yè)出現(xiàn)道德風(fēng)險與逆選擇的情形。此外，須認識到立法機關(guān)為求穩(wěn)妥而將環(huán)境責(zé)任保險立法限于鼓勵性規(guī)定的做法，不僅會對環(huán)強險的推行造成嚴重阻礙，而且易引發(fā)對政府和法律信用的連帶性損害，于海純：《我國食品安全責(zé)任強制保險的法律構(gòu)造研究》，《中國法學(xué)》2015年第3期，第244—264頁。因而亟需通過上位立法明確環(huán)強險的合法性。

《保險法》（2015）第11條第2款規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立?！杯h(huán)強險作為一種典型的強制責(zé)任保險，其設(shè)立必須依據(jù)法律、行政法規(guī)之明文規(guī)定。然而，在法律層面，我國尚未出臺針對環(huán)強險的專項立法規(guī)定，在行政法規(guī)層面，除海洋船舶油污污染防治領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域的實踐工作完全不具備可操作性，這顯然與上述規(guī)定相沖突?？梢园l(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境基本法與保險基本法尚未就環(huán)強險予以明文規(guī)定。沒有明確的法律規(guī)定作為依據(jù)，環(huán)強險試點工作的合法性與正當性就必然會遭受質(zhì)疑。原環(huán)境保護部辦公廳有關(guān)工作人員更是一針見血地指出，“當前我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作尚無明確法律依據(jù)”筆者曾于2017年3月9日向原環(huán)境保護部申請獲取“我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點情況的有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計及調(diào)研報告”等相關(guān)信息，原環(huán)境保護部于2017年3月24日受理了筆者提出的政府信息公開申請，并作出如下答復(fù)：“經(jīng)查，環(huán)境污染強制責(zé)任保險目前處試點階段，尚無明確法律法規(guī)依據(jù)，我部會同保監(jiān)會于2013年1月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》是指導(dǎo)性政策文件，不具備強制力。企業(yè)沒有向環(huán)保部門報告其是否應(yīng)當投保等信息的法律義務(wù)，我部未曾制作也未獲取過有關(guān)我國必須投保環(huán)境污染強制責(zé)任保險的企業(yè)數(shù)量信息，你申請的信息不存在?！痹h(huán)境保護部政府信息公開告知書2017年第87號。，故而試點中所稱的“環(huán)境污染強制責(zé)任保險”并非法律意義上的強制責(zé)任保險。

通過上述試點檢視與文本梳理可知，現(xiàn)行政策性文件難以為環(huán)強險試點提供行動推力，而既有較為分散的立法模式又無法滿足環(huán)強險實踐工作的基本需求。竺效：《論我國環(huán)境污染責(zé)任保險單行法的構(gòu)建》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期，第115—122頁。易言之，我國環(huán)強險試點陷入僵局的癥結(jié)在于其缺乏基本的法律規(guī)范，因此環(huán)強險之試點僵局須由新一輪的立法來破解。事實上，新修訂《環(huán)境保護法》（2014）與《保險法》（2015）的出臺已宣告我國環(huán)強險立法新階段的開始，即短期內(nèi)無法在環(huán)境基本法與保險基本法中設(shè)置有關(guān)環(huán)強險的專門條款，而《辦法（草案）》的公布也昭示著立法者正嘗試就環(huán)強險進行專項立法，因此，探討環(huán)強險的立法模式正當其時。

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二環(huán)境污染強制責(zé)任保險立法模式之選擇

所謂立法模式，是指制定法律的基本模式，即享有立法權(quán)的立法主體，依照立法程序，采取一定的法體形式制定法律的樣式。王樹義、周迪：《論法國環(huán)境立法模式的新發(fā)展——以法國<綜合環(huán)境政策與協(xié)商法>的制定為例》，《法制與社會發(fā)展》2015年第2期，第137頁。因此，立法模式包括立法體制與法體形式兩方面內(nèi)容。所謂立法體制，是關(guān)于立法權(quán)行使的體系和制度的總稱。立法體制的核心是立法權(quán)的配置。所謂法體形式，是指在立法體系內(nèi)對某一領(lǐng)域法律表示方式的選擇。立法體制是對立法過程的程序規(guī)制，它在國家范圍內(nèi)是相對穩(wěn)定的。法體形式則關(guān)乎立法風(fēng)格和立法技術(shù)，是相對靈活的。王樹義：《俄羅斯生態(tài)法》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2001年，第94頁。本文僅就環(huán)強險的法體形式予以討論。

關(guān)于環(huán)強險的立法模式，學(xué)界大致有以下五種建議方案：其一，在環(huán)境基本法的相關(guān)章節(jié)中，就環(huán)強險的投保主體、承保范圍等內(nèi)容作出原則性規(guī)定；汪立志、李霞：《強制保險的國際比較研究》，北京：中國金融出版社，2016年，第262—270頁。其二，采用環(huán)境法典專章模式，即在環(huán)境法典中設(shè)專門章節(jié)規(guī)定環(huán)強險的法律規(guī)則；原慶丹、沈曉悅、楊姝影等：《綠色信貸與環(huán)境責(zé)任保險》，第177—179頁。其三，制定一部專門的環(huán)強險基本法，就環(huán)強險相關(guān)法律問題進行集中的單法規(guī)制；杜鵑：《我國環(huán)境污染責(zé)任保險基礎(chǔ)理論與發(fā)展策略研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第221—222頁。其四，通過對環(huán)境單行法進行修改和補充的方式，針對各重要環(huán)境要素設(shè)計其特殊的環(huán)強險制度；吳良志、熊靖：《環(huán)境侵權(quán)受害者司法保護》，北京：中國法制出版社，2017年，第105—111頁。其五，除在環(huán)境基本法中對環(huán)強險作出原則性規(guī)定外，制定一部專門的環(huán)境責(zé)任保險基本法，就環(huán)強險的重要內(nèi)容作出明確規(guī)定，同時配合其他環(huán)境單行法對環(huán)強險予以共同規(guī)制。竺效：《論環(huán)境污染責(zé)任保險法律體系的構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2015年第1期，第164—165頁。

本文認為，首先，通過修改《環(huán)境保護法》對環(huán)強險進行原則性規(guī)定是一種立法成本較低的方案，但鑒于《環(huán)境保護法》2014年才修改，近期修改環(huán)境基本法的概率極低，因而此種方案在短時間內(nèi)難以實施。同時，考慮到我國沒有設(shè)立環(huán)境法典，故而通過環(huán)境法典設(shè)專章就環(huán)強險進行集中規(guī)制的方案也不具有可操作性。

其次，制定一部專門的法律就環(huán)強險予以單法規(guī)制看似是一種“一勞永逸”的方案，但實際上難以做到，主要理由有三：第一，環(huán)強險的投保范圍涉及石油與天然氣開采、危險廢物處置、重金屬冶煉等多個環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域，考慮到各領(lǐng)域的風(fēng)險程度、保險費率、責(zé)任限額等內(nèi)容均存差異，故而僅以一部專項法律對環(huán)強險復(fù)雜多變的各項內(nèi)容作出全面規(guī)定的方式是不可行的。第二，即便可行，這種方式也不符合我國環(huán)境立法的慣例。由于環(huán)境問題具有潛伏性、復(fù)雜性與多樣性，AC Leiter Environmental Insurance：Does it Defy the Rules？Harvard Environmental Law Review，2001（25），pp309-321同時考慮到立法的嚴肅性、穩(wěn)定性與權(quán)威性，我國環(huán)境立法一貫采取極為謹慎的態(tài)度，堅持“宜粗不宜細”的原則，李愛年、鄧雅靜：《生態(tài)保護補償制度的價值取向和立法選擇》，《時代法學(xué)》2014年第6期，第14—19頁。即法律以原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定居多，細化、可操作的規(guī)定一般由環(huán)境單行法來設(shè)計。第三，每部法律的制定都需經(jīng)歷一個循序漸進的過程，而我國的環(huán)境立法大致需經(jīng)歷從部門規(guī)章至行政法規(guī)再至法律的過程。在《辦法（草案）》仍未正式出臺情況下，在《環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施條例》《環(huán)境污染責(zé)任保險法》尚未列入立法規(guī)劃的背景下，直接制定《環(huán)境污染強制責(zé)任保險法》的做法顯然不妥。

此外，環(huán)強險立法固然可以采用對環(huán)境單行法進行修改和補充的方式進行，但此種方案存在如下問題：第一，環(huán)強險理應(yīng)適用于大氣、水體、土壤等重要的環(huán)境要素，故而所涉應(yīng)當修改或補充的環(huán)境單行法較多，這顯然需要耗費漫長的時間，可謂“遠水不解近渴” 王樹義：《關(guān)于制定<中華人民共和國土壤污染防治法>的幾點思考》，《法學(xué)評論》2008年第3期，第73—78頁。。第二，僅以增設(shè)環(huán)強險為由就提議修改或補充多部環(huán)境單行法，實則難以啟動立法程序。第三，環(huán)強險試點陷入僵局的根本原因在于基本法律依據(jù)或主要法律制度的缺失，而修改或補充環(huán)境單行法的方式不僅立法成本較高，而且效果有限，可謂“治標不治本”。

通過上述分析可知，前四種立法模式均不可取。筆者認為，一個體系完善、內(nèi)容豐富的環(huán)強險制度，不僅需要有一部環(huán)境責(zé)任保險基本法就環(huán)強險的定義、適用范圍、監(jiān)督管理機構(gòu)等內(nèi)容作出原則規(guī)定，而且需要有多部環(huán)境單行法就環(huán)強險的保險費率、責(zé)任限額等問題作出細化規(guī)定。因此，本文認同第五種立法模式之建議，并將其歸納為基本法所謂“基本法”，又稱“牽頭法”或“龍頭法”，是指環(huán)責(zé)險領(lǐng)域最主要或最重要的法律。環(huán)責(zé)險領(lǐng)域的基本法理應(yīng)具有下述基本功能：其一，調(diào)整環(huán)責(zé)險領(lǐng)域中最主要或最重要的社會關(guān)系，并為其他社會關(guān)系的調(diào)整提供最基本的法律規(guī)范或法律制度；其二，為環(huán)責(zé)險實踐工作規(guī)定統(tǒng)一的法律原則和法律制度；其三，為環(huán)責(zé)險領(lǐng)域中，法律效力較低的其他規(guī)范性法律文件的制定提供上位法依據(jù)；其四，作為環(huán)責(zé)險實踐活動最基本的法律依據(jù)。與單行法單行法是與基本法相對應(yīng)的稱謂?；痉ㄒ?guī)定的是比較綜合的法律問題，而單行法是對基本法中規(guī)定的某個特別法律事項進行的特別規(guī)定。晉海：《基本法模式：我國環(huán)境立法的理性選擇》，《江淮論壇》2007年第5期，第62頁。并行的模式。具體而言，由《環(huán)境污染責(zé)任保險法》作為該領(lǐng)域的基本法，就何謂環(huán)強險領(lǐng)域基本法這一議題，學(xué)界尚未達成共識。如有學(xué)者提出，應(yīng)以《環(huán)境污染強制責(zé)任保險法》作為該領(lǐng)域的基本法。杜鵑：《我國環(huán)境污染責(zé)任保險基礎(chǔ)理論與發(fā)展策略研究》，第221—222頁。又有學(xué)者認為，應(yīng)以《環(huán)境污染責(zé)任保險法》作為該領(lǐng)域的基本法。竺效：《論環(huán)境污染責(zé)任保險法律體系的構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2015年第1期，第160—166頁。本文認為，我國環(huán)強險以何種立法形式、何種立法名稱、何時推進立法，須綜合考慮立法的必要性、法律的可操作性、既有的立法條件、法律實施后可能引發(fā)的社會效應(yīng)等因素。從筆者搜集的資料來看，目前尚無國家或地區(qū)專門對環(huán)強險單獨立法。同時，結(jié)合立法成本、立法必要性和可行性等因素，筆者認為，以《環(huán)境污染責(zé)任保險法》作為環(huán)強險的基本法更為合理且更具可操作性。并在該法中納入環(huán)強險的有關(guān)內(nèi)容?！董h(huán)境污染責(zé)任保險法》的目標不在于對環(huán)強險作全面、細化規(guī)定，而在于就環(huán)強險的定義、適用范圍、監(jiān)管機構(gòu)、投保與承保、風(fēng)險評估與排查、賠償、罰則等基礎(chǔ)性與程序性內(nèi)容作重點規(guī)定，以建立環(huán)強險的投保、運行和理賠機制，指導(dǎo)各部環(huán)強險單行法的制定和適用。在《環(huán)境污染責(zé)任保險法》業(yè)已施行的基礎(chǔ)上，再根據(jù)實際情況制定諸如《沿海內(nèi)河航運船舶環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施條例》《場所環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施條例》等專門類別的環(huán)強險單行法，此類立法需根據(jù)實際需求適時補充，若特定領(lǐng)域?qū)Νh(huán)強險提出了特定規(guī)則要求，而《環(huán)境保護法》《保險法》《環(huán)境污染責(zé)任保險法》等法律無法滿足其需求，而且這類規(guī)則空白地帶較廣，則須考慮制定專門性的環(huán)強險單行法。竺效：《環(huán)境責(zé)任保險的立法研究》，北京：法律出版社，2014年，第182頁。以滿足環(huán)強險在特殊領(lǐng)域的實踐需要。

綜上，鑒于打破環(huán)強險試點僵局的緊迫性和我國環(huán)境立法的慣例，環(huán)強險的立法工作可采取從部門規(guī)章向行政法規(guī)、法律過渡的形式，分“三個步驟”穩(wěn)步推進。申言之，將盡快施行部門規(guī)章層面的《辦法（草案）》作為短期目標，對于短期目標來說，無論采取哪種立法形式，都會與《環(huán)境保護法》第52條、《保險法》第11條之規(guī)定相沖突。對于這一問題，最有效的解決方案是修改環(huán)境基本法和保險基本法，即一方面通過修改《環(huán)境保護法》明確環(huán)強險的合法地位，另一方面通過修改《保險法》對有權(quán)實施強制保險的特殊主體和理由作出更多許可。就目前情況而言，可將環(huán)強險的其他立法形式視為未來制定行政法規(guī)、法律的前提性工作。將國務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布《環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施條例》作為中期目標，將全國人大常委會以法律的形式制定《環(huán)境污染責(zé)任保險法》并納入環(huán)強險作為長期目標。在完成短期——中期——長期立法目標的路線圖之后，再以《環(huán)境污染責(zé)任保險法》為基石，制定特殊領(lǐng)域、專門類別的環(huán)強險單行法，同時對現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)進行修改和完善，從而形成一個結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)容豐富的環(huán)強險法律體系。

三環(huán)境污染強制責(zé)任保險立法內(nèi)容之設(shè)計

在明確立法模式后，實現(xiàn)環(huán)強險價值的核心命題已從賦予該險種合法性與正當性，轉(zhuǎn)換為如何構(gòu)建環(huán)強險的投保、運行和理賠機制，以及如何設(shè)計合理的保險合同條款，以發(fā)揮環(huán)強險的環(huán)境、經(jīng)濟及社會綜合效益。因此，下文擬就環(huán)強險的投保范圍、承保范圍、承保機構(gòu)、監(jiān)管體制、責(zé)任限額、免賠額、第三人直接請求權(quán)等重要內(nèi)容進行初步立法設(shè)計。

（一）投保范圍

準確厘定投保范圍是環(huán)強險試點得以有效進行的前提條件。目前，《指導(dǎo)意見》將環(huán)強險的投保范圍規(guī)定為涉重金屬企業(yè)、按地方有關(guān)規(guī)定已被納入投保范圍的企業(yè)及其他環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)。原環(huán)境保護部、中國保險監(jiān)督管理委員會《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》第2條。同時，《辦法（意見稿）》第5條明確規(guī)定了八類須強制投保的企業(yè)范圍。本文建議，未來立法可參照上述規(guī)定，以附錄或目錄事實上，環(huán)境高風(fēng)險目錄制度在我國已有多年的實踐經(jīng)驗，如《水污染防治法》第41條規(guī)定的“嚴重污染水環(huán)境的工藝目錄”和“嚴重污染水環(huán)境的設(shè)備目錄”；又如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第28條規(guī)定的“嚴重污染環(huán)境的工業(yè)固體廢物的落后生產(chǎn)工藝、落后設(shè)備的名錄”和第51條規(guī)定的“國家危險廢物名錄”。的形式列明須投保環(huán)強險的企業(yè)范圍。其次，在遵守中央立法規(guī)定的前提下，應(yīng)允許有立法權(quán)限的地方人大及其常委會、地方政府可分別通過地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的形式，就環(huán)強險的投保范圍作出更為細化的規(guī)定。此外，各省生態(tài)環(huán)境保護主管部門可根據(jù)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險度、區(qū)域環(huán)境敏感度等指標，定期發(fā)布和更新當?shù)丨h(huán)強險的投保企業(yè)范圍。原環(huán)境保護部、中國保險監(jiān)督管理委員會《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》第2條。

（二）承保范圍

所謂承保范圍，是指保險機構(gòu)應(yīng)承保環(huán)強險的責(zé)任范圍。根據(jù)《辦法（意見稿）》第6條《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》第6條：“環(huán)境污染強制責(zé)任保險的保險責(zé)任，包括：（1）第三者人身損害。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境，導(dǎo)致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應(yīng)當承擔的賠償責(zé)任。（2）第三者財產(chǎn)損害。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境，直接造成第三者財產(chǎn)損毀或價值減少而應(yīng)當承擔的賠償責(zé)任。（3）生態(tài)環(huán)境損害。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)發(fā)生較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害而應(yīng)當承擔的賠償責(zé)任，包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用。（4）應(yīng)急處置與清污費用。環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)、第三者或者政府有關(guān)部門、公益組織等機構(gòu)，為避免或者減少第三者人身損害、財產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害而支出的必要、合理的應(yīng)急處置費用、污染物清理費用?！敝?guī)定，環(huán)強險的承保范圍包括第三者人身傷害與財產(chǎn)損失、應(yīng)急處置與清污費用、生態(tài)環(huán)境損害。需要注意的是，《指導(dǎo)意見》所規(guī)定的責(zé)任范圍中并未納入生態(tài)環(huán)境本身的損害。原環(huán)境保護部、中國保險監(jiān)督管理委員會：《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》第3條第1款。因此，《辦法（意見稿）》一旦得以施行，保險公司的承保風(fēng)險將顯著增加。生態(tài)環(huán)境損害是否應(yīng)納入環(huán)強險的責(zé)任范圍，主要取決于保險公司是否能準確評估環(huán)境損害程度及損害發(fā)生概率。馬寧：《環(huán)境責(zé)任保險與環(huán)境風(fēng)險控制的法律體系建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2018年第1期，第106—125頁。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已于2018年在全國試行，生態(tài)環(huán)境主管部門也正在著手制定相應(yīng)的技術(shù)評估標準、技術(shù)總綱及專項技術(shù)規(guī)范。張林鴻、葛曹宏陽：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律困境與制度跟進——以全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案展開》，《華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第1期，第78—79頁。因此，從技術(shù)層面來看，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任具有可保性與可賠性。本文認為，環(huán)強險的責(zé)任范圍應(yīng)包括第三者的人身及財產(chǎn)損害、純財務(wù)損失與相應(yīng)的精神損害，并可將預(yù)防、清理及修復(fù)環(huán)境所支出的費用解釋為財產(chǎn)損害的具體表現(xiàn)形式。未來立法應(yīng)明確將人身及財產(chǎn)損害納入環(huán)強險的責(zé)任范圍，并將生態(tài)環(huán)境損害、精神損害交由保險市場自由決定。竺效：《環(huán)境責(zé)任保險的立法研究》，第155頁。當然，承保機構(gòu)可根據(jù)環(huán)境風(fēng)險程度的不同，劃分更為精準的保險責(zé)任范圍，由承保機構(gòu)、投保企業(yè)就環(huán)強險的合同予以約定，并根據(jù)環(huán)境風(fēng)險程度收取或繳納相應(yīng)保費。

（三）承保機構(gòu)

承保機構(gòu)是環(huán)強險實踐運行的市場載體。就全球?qū)嵺`情況來看，環(huán)強險的承保機構(gòu)主要有三種模式：一是專門機構(gòu)模式，即設(shè)立專門的環(huán)境保險公司來承保環(huán)強險；二是聯(lián)保集團模式，即由現(xiàn)有的多個保險公司共同組建環(huán)強險的聯(lián)保集團；三是普通承保機構(gòu)模式，即由現(xiàn)有的保險公司自愿承保環(huán)強險。彭中遙：《環(huán)境污染強制責(zé)任保險有關(guān)問題及法治策略》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第3期，第103頁。考慮到我國地域遼闊、各地風(fēng)險管控水平參差不齊的實際情況，因此可以對環(huán)強險采取就地承保、風(fēng)險分散的策略，周珂、劉紅林：《論我國環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2003年第5期，第13—17頁。對不同的環(huán)境風(fēng)險類型采用不同的承保模式。具體而言，涉及突發(fā)性環(huán)境污染行為的環(huán)強險應(yīng)視為商業(yè)保險，由各地現(xiàn)有的保險公司組成聯(lián)保集團予以承保；涉及漸進性環(huán)境污染行為的環(huán)強險應(yīng)視為政策性保險，由政府部門設(shè)立專門的政策性保險機構(gòu)進行承保。之所以如此設(shè)計，主要考慮的是突發(fā)性環(huán)境污染事故的賠償數(shù)額相對較小，通過若干個保險公司聯(lián)合承保的形式能有效承擔相應(yīng)的環(huán)境污染責(zé)任；鑒于漸進性的環(huán)境污染事故所涉風(fēng)險較大，此時保險公司往往不愿承保，故須由政府設(shè)立專門的政策性保險公司，為環(huán)強險的有效運行提供政策及資金保障。

（四）監(jiān)管體制

目前，我國尚未形成有效的環(huán)強險監(jiān)管體制，故而有必要通過立法對其進行規(guī)制。筆者認為，應(yīng)當結(jié)合國務(wù)院機構(gòu)改革方案2018年《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》規(guī)定：“組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護部”，“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會的職責(zé)整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會?！毙氯A社：《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，中國政府網(wǎng)，http：//wwwgovcn/xinwen/2018-03/17/content_5275116htm，（2018/03/17），[2018/04/24]。來建立健全環(huán)強險的監(jiān)管體制。具體而言，建議根據(jù)保險主體的不同，分別規(guī)定投保企業(yè)、保險機構(gòu)的監(jiān)管機構(gòu)，即由新組建的生態(tài)環(huán)境部依法監(jiān)管環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)參保環(huán)強險的情況，由新組建的中國銀行保險監(jiān)督管理委員會依法監(jiān)管保險機構(gòu)承保環(huán)強險的情況。同時，相關(guān)行政主管部門需在其法定職權(quán)范圍內(nèi)配合做好環(huán)強險的試點實踐工作。如工業(yè)和信息化主管部門負責(zé)環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)能耗數(shù)據(jù)的監(jiān)測與共享工作，交通運輸主管部門負責(zé)船舶油污領(lǐng)域的信息收集工作，財政主管部門負責(zé)環(huán)強險相關(guān)資金的監(jiān)管工作。彭中遙：《環(huán)境污染強制責(zé)任保險的法律制度危機及應(yīng)對》，《當代經(jīng)濟管理》2018年第8期，第94頁。此外，考慮到環(huán)強險實踐涉及多個行政主管部門的客觀情況，因而有必要建立相關(guān)部門間的議事協(xié)調(diào)機制，并增強各部門間的溝通力度與配合程度，努力變單部門牽頭為多部門合作，變要素管理為協(xié)調(diào)監(jiān)管，促使各部門在環(huán)強險的實踐工作中達成共識、形成合力。

（五）保險費率

合理、科學(xué)的保險費率體系是維系環(huán)強險市場供需平衡的關(guān)鍵基點。由于環(huán)強險具有較強的政策性目標，其業(yè)務(wù)經(jīng)營的目標往往不在于盈利，而在于保值和適當增值，而且其年度結(jié)余資金理應(yīng)全部提存為特別準備金，以備保險公司在經(jīng)費短缺之時彌補使用。竺效：《環(huán)境責(zé)任保險的立法研究》，第165頁。因此，環(huán)強險保險費率計算與保險業(yè)務(wù)經(jīng)營應(yīng)遵循“無虧無盈”原則?！盁o虧無盈”原則在我國機動車交通事故責(zé)任強制保險的實踐中已有探索。如《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》第6條第1款規(guī)定：“機動車交通事故責(zé)任強制保險實行統(tǒng)一的保險條款和基礎(chǔ)保險費率。保監(jiān)會按照機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率。”本文認為，該經(jīng)驗值得借鑒推廣并適用于環(huán)強險領(lǐng)域。此外，環(huán)強險應(yīng)根據(jù)投保企業(yè)環(huán)境風(fēng)險變化狀況實行浮動費率。原環(huán)境保護部、中國保險監(jiān)督管理委員會《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》第8條。具體而言，保險公司應(yīng)當綜合考慮投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險、歷史發(fā)生污染事故及其造成的損失等方面的綜合數(shù)據(jù)，兼顧投保企業(yè)的經(jīng)濟承受能力，科學(xué)厘定其環(huán)強險的基準費率。在此基礎(chǔ)上，保險公司應(yīng)根據(jù)投保企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估結(jié)果，綜合考慮投保企業(yè)的環(huán)境守法狀況具體包括投保企業(yè)的環(huán)境影響評價文件審批、建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收、排污許可證核發(fā)、環(huán)保設(shè)置運行、清潔生產(chǎn)審核、事故應(yīng)急管理等環(huán)境法律制度執(zhí)行情況等環(huán)境守法狀況。以及行業(yè)特點、工藝、規(guī)模、所處區(qū)域環(huán)境敏感性等情況，合理厘定投保企業(yè)的保險費率。

（六）責(zé)任限額與免賠額

所謂責(zé)任限額，是指保險合同項下保險公司承擔賠償?shù)淖罡呓痤~，對于超出部分的賠償金須由投保企業(yè)自行承擔。賈愛玲：《環(huán)境責(zé)任保險制度研究》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010年，第242頁。為避免投保企業(yè)出現(xiàn)逆選擇和道德風(fēng)險等情形，有必要通過立法設(shè)計環(huán)強險的責(zé)任限額，強化投保企業(yè)的注意義務(wù)，維系保險公司的正常經(jīng)營，并減少環(huán)境污染事故的發(fā)生。本文建議，環(huán)強險實踐應(yīng)實行累計責(zé)任限額制所謂累計責(zé)任限額制，是指在保單有效期內(nèi)，投保企業(yè)因污染環(huán)境所致的賠償責(zé)任不止一次時，保險公司對所有人身傷亡、財產(chǎn)損失所承擔的賠償責(zé)任以保單約定的最高累計責(zé)任限額為限。當累計給付的保險賠償金已達保險期間的最高累計責(zé)任限額時，保單效力自動終止。鄒海林：《責(zé)任保險論》，第184頁。的方式，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險程度實行不同的責(zé)任限額，環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)則應(yīng)當依據(jù)責(zé)任限額的具體檔次例如，《南京市開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施辦法》第12條規(guī)定：“建立合理的保費分類、分級價格體系。其中，環(huán)境風(fēng)險級別分為較大環(huán)境風(fēng)險、重大環(huán)境風(fēng)險兩類，保險金額設(shè)置分為100萬元、200萬元、500萬元、800萬元、1000萬元、2000萬元、4000萬元七檔。具體保費額等級，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險級別和企事業(yè)單位規(guī)模、行業(yè)特點、周圍環(huán)境敏感程度等因素確定?！北疚恼J為，該地方立法條款內(nèi)容值得在未來環(huán)強險的中央立法中予以采納。來投保環(huán)強險。當然，各地可根據(jù)實際情況，依據(jù)環(huán)強險有關(guān)法律、行政法規(guī)之規(guī)定，通過地方立法制定出更為細化有效的環(huán)強險責(zé)任限額。

所謂免賠額，是指保險公司與投保企業(yè)在保險合同中約定的免賠金額，保險公司僅就超出免賠額的部分承擔賠償責(zé)任，而投保企業(yè)須自行承擔已約定好的免賠金額。賈愛玲：《環(huán)境責(zé)任保險制度研究》，第249頁。設(shè)立免賠額之目的在于有效化解環(huán)強險可能誘發(fā)的道德風(fēng)險，避免企業(yè)在投保環(huán)強險后故意制造環(huán)境污染事故行為的發(fā)生。未來立法應(yīng)當根據(jù)環(huán)強險試點實踐經(jīng)驗和環(huán)境侵權(quán)損害的特點，依據(jù)企業(yè)行為是否具有潛在的環(huán)境危害性，針對不同類型的環(huán)境危害行為結(jié)合各類生態(tài)環(huán)境要素的特點，明確環(huán)強險免賠額的計算方法及標準。

（七）第三人直接請求權(quán)

環(huán)強險具有保護環(huán)境之社會公益性目的，故而應(yīng)當允許環(huán)境污染受害人（第三人）有權(quán)直接請求保險公司給予賠償，竺效：《環(huán)境責(zé)任保險的立法研究》，第163頁。便于環(huán)境污染受害人（第三人）能夠及時獲得賠償，以迅速采取必要的環(huán)境侵權(quán)損害防范、清理與修復(fù)措施。事實上，第三人對保險公司擁有直接請求權(quán)的立法已不在少數(shù)。如《日本機動車損害賠償保障法》第16條第1款規(guī)定：“在依法發(fā)生機動車保有者損害賠償責(zé)任時，受害人根據(jù)政令規(guī)定，可以在保險金額的限度內(nèi)向保險公司請求支付損害賠償額?！庇秩缥覈侗ｋU法》第65條規(guī)定：“保險人對責(zé)任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規(guī)定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金。責(zé)任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應(yīng)負的賠償責(zé)任確定的，根據(jù)被保險人的請求，保險人應(yīng)當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權(quán)就其應(yīng)獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金。”上述經(jīng)驗值得借鑒推廣并適用于環(huán)強險領(lǐng)域。因此，本文建議未來立法規(guī)定：“環(huán)境污染強制責(zé)任保險的保險人對被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律規(guī)定或者合同約定，直接向該第三者賠償保險金。被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應(yīng)付的賠償責(zé)任確定的，根據(jù)被保險人的請求，保險人應(yīng)當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權(quán)就其應(yīng)獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金。被保險人給第三者造成損害，被保險人未向該第三者賠償?shù)?，保險人不得向被保險人賠償保險金?！?/p>

當然，未來立法還須就環(huán)強險的定義、保險合同、合同解除、通知義務(wù)、保險期間、投保方式、風(fēng)險評估、投保后風(fēng)險排查、責(zé)任觸發(fā)機制、除外責(zé)任、保險事故勘查、事故核定、事故鑒定、糾紛處理、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容進行設(shè)計，鑒于國內(nèi)學(xué)者對此已有一定積累，竺效：《論我國環(huán)境污染責(zé)任保險單行法的構(gòu)建》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期；第115—122頁；馬寧：《環(huán)境責(zé)任保險與環(huán)境風(fēng)險控制的法律體系建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2018年第1期，第106—125頁；彭中遙：《環(huán)境污染強制責(zé)任保險的法律制度危機及應(yīng)對》，《當代經(jīng)濟管理》2018年第8期，第89—97頁。本文不作展開。

至此，本文在試點實踐檢視與法律文本梳理的基礎(chǔ)上，對環(huán)強險的立法問題進行了初步探討。受限于研究深度與本文篇幅，上述探討可能較為粗淺，所提立法策略僅能謹慎地稱之為“試解”。但粗淺的探討足以表明，我國環(huán)強險試點陷入僵局的癥結(jié)在于其缺乏基本的法律規(guī)范。為破解環(huán)強險之試點僵局，須嚴格貫徹“三步走”的立法目標路線圖，即盡快施行部門規(guī)章層面的《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法》，適時制定行政法規(guī)層面的《環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施條例》，最終出臺法律層面的《環(huán)境污染責(zé)任保險法》，同時在上述法律法規(guī)中明確環(huán)強險制度的具體內(nèi)容，以推動環(huán)強險市場的穩(wěn)步、有序和健康運行。

Legislative Choice of Compulsory Liability Insurancefor Environmental Pollution in China

PENG Zhong-yao

Abstract： Compulsory liability insurance for environmental pollution has the comprehensive benefits of environment， economy and society， and contributes to the realization of green development goals. Since 2013， the pilot work of environmental pollution compulsory liability insurance has started in China. Due to lack of basic laws and regulations， the pilot work came to a deadlock “with praise but no support”. The key to solving deadlock of the pilot work of environmental pollution compulsory liability insurance is legislation. In the legislative model， the parallel law of the Basic Law and the Single Act should be adopted to make the Basic Law of the Environmental Pollution Liability Insurance and the Law on Environmental Pollution Compulsory Liability Insurance in a Special Field； In the legislative content， it is necessary to clear the core norms of the coverage of the compulsory liability insurance for environmental pollution， such as the scope of the insurance， the scope of coverage， the regulatory system， the insurance rate， the limit of liability， the deductibles and the direct claim of the thirt party， so as to provide a legal guide for the practical work of environmental pollution compulsory liability insurance.

Keywords： environmental pollution compulsory liability insurance； pilot deadlock； legislative mode； legislation contents

【責(zé)任編輯龔桂明陳西玲】