陜甘寧邊區(qū)政府時期城鎮(zhèn)體系“規(guī)劃”與建設研究

馮 淼 王興平 張一凡

陜甘寧邊區(qū)是中國共產(chǎn)黨在西北建立和發(fā)展起來的革命根據(jù)地，是一個重要的歷史階段和獨具特色的發(fā)展區(qū)域——由共產(chǎn)黨獨立管轄且歷時較久，在這塊區(qū)域上共產(chǎn)黨領導全國革命走向勝利。在這一時期，除軍事作戰(zhàn)之外，共產(chǎn)黨在邊區(qū)推行了一系列政策方針，在政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育及規(guī)劃建設等方面進行了一系列實踐與嘗試，陜甘寧邊區(qū)作為抗日戰(zhàn)爭和民主政治的模范區(qū)，許多新思想在這里涌現(xiàn)，許多新經(jīng)驗在這里創(chuàng)造，進而向全國其他革命根據(jù)地推廣。在這期間的很多方針政策一直延續(xù)到建國以后，邊區(qū)可以看作新中國成立之前各項建設的實驗區(qū)，是新中國的雛形。

2012年，國家出臺《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》，將老區(qū)的規(guī)劃建設提升到一個新的層面。邊區(qū)是抗日戰(zhàn)爭時期國統(tǒng)區(qū)、邊區(qū)和淪陷區(qū)三類區(qū)域的其中之一，從瑞金蘇維埃政權建立，到革命根據(jù)地建立，再到邊區(qū)政府時期，共產(chǎn)黨政權一直存在，且一步步發(fā)展壯大，目前在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面對國統(tǒng)區(qū)和淪陷區(qū)的研究較多，關于邊區(qū)的研究主要集中在政權建設、社會變遷、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、文化教育等方面，在規(guī)劃與建設研究方面相對較少，這可能是由于當時處于戰(zhàn)亂時期，史料較為缺乏的緣故。雖然當時未頒布明確的城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設規(guī)劃，但從一系列政府文件中能找出一些與規(guī)劃建設相關的內容，這些文件指導了城鎮(zhèn)建設，起到了規(guī)劃的作用，因此，邊區(qū)時期的根據(jù)地規(guī)劃與建設同樣是值得關注的一個規(guī)劃研究新領域。

1 陜甘寧邊區(qū)概況

1.1 時間與局勢

1924至1927年是國共兩黨第一次合作時期，1927年國共合作破裂后，國民黨對共產(chǎn)黨發(fā)動了五次大圍剿，在紅軍抵御第五次圍剿失敗后，被迫開始長征，于1935年到達陜北。在大革命失敗后，陜北的蘇維埃根據(jù)地一直在不斷發(fā)展壯大。劉志丹、謝子長領導的陜甘游擊隊和陜北游擊隊先后在照金和南梁創(chuàng)立了根據(jù)地，這些根據(jù)地不斷發(fā)展，最后形成了西北革命根據(jù)地，這是當時全國唯一保存的革命根據(jù)地。紅軍長征到達陜北與當?shù)剀婈爡R合后，繼續(xù)與國民黨進行了一系列斗爭，穩(wěn)固了根據(jù)地，并于1937年10月成立陜甘寧邊區(qū)政府。隨著盧溝橋事件的發(fā)生，國共兩黨通過談判協(xié)商，開始了第二次國共合作。當時全國的局勢，黃河以東是日本占領地區(qū)，北部是蘇聯(lián)勢力滲透地區(qū)，南部大部分是國民政府控制地區(qū)，其中皖南、湘西一帶是南方游擊戰(zhàn)爭地區(qū)，以延安為核心的區(qū)域是陜甘寧邊區(qū)政府控制區(qū)域。

圖1 國共第二次合作背景分析圖

圖2 1937年中國局勢圖

圖3 邊區(qū)管轄范圍圖

1.2 概念與范圍

陜甘寧邊區(qū)既是一個行政區(qū)域，也是一個地理概念。包括陜西北部、甘肅東部和寧夏東南部三省交界地帶，北抵長城，東臨黃河，西接隴中高原，南至關中平原，面積大約10萬平方公里，其中延安為邊區(qū)中心，也是黨中央駐地。邊區(qū)政府從1937年9月成立到1950年1月撤銷，歷時12年零4個月，是國民黨承認其合法性的一個區(qū)域。

1.3 發(fā)展與變遷

陜甘寧邊區(qū)在將近13年里經(jīng)歷了抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期兩個階段，政權關系經(jīng)歷了由“隸屬”到“獨立”的變化?？谷諔?zhàn)爭時期，國共合作背景下，國民政府承認邊區(qū)政府為國民政府行政院的直屬地方政府，邊區(qū)的合法地位得到承認，邊區(qū)政府相當于省級建制，與國民政府是名義上的隸屬關系；解放戰(zhàn)爭時期，國共合作破裂，國民政府和邊區(qū)政府相當于兩個獨立的政權。在這段時期，共產(chǎn)黨領導下的邊區(qū)政府雖未頒布系統(tǒng)明確的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和建設文件，但通過一系列施政方針的頒布與實施，利用有限的發(fā)展條件，進行了大量的城鎮(zhèn)建設工作，培育了新的集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，從而促進了人口的城鎮(zhèn)化轉移，重構了邊區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，建立了具有邊區(qū)特色的城鎮(zhèn)體系雛形，進一步總結可發(fā)現(xiàn)，邊區(qū)實際上已經(jīng)根據(jù)當時初步的規(guī)劃思想進行了實踐。由于邊區(qū)的管轄地域隨著戰(zhàn)爭的變化而不斷變化，其行政區(qū)劃也在不斷調整。本文主要研究邊區(qū)處于相對穩(wěn)定時期——抗日戰(zhàn)爭時期的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設。

2 邊區(qū)城鎮(zhèn)體系布局特征分析

圖4 邊區(qū)政府的建設成就圖

城鎮(zhèn)體系是一個國家或一個地區(qū)一系列規(guī)模不等、職能各異、相互聯(lián)系、相互制約的城鎮(zhèn)通過有序組織形成的有機整體[1]。由于戰(zhàn)爭持續(xù)進行，陜甘寧邊區(qū)的轄區(qū)范圍頻繁變化，邊區(qū)政府根據(jù)當時的實際情況，不斷對邊區(qū)的行政區(qū)劃進行調整，以適應戰(zhàn)時環(huán)境，同時形成一套極富特色的城鎮(zhèn)體系。

2.1 邊區(qū)特色城鎮(zhèn)體系等級結構

邊區(qū)政府沒有明確頒布城鎮(zhèn)等級體系相關文件，但從一系列史料中可提煉出當時的城鎮(zhèn)體系分為縣市、區(qū)市和鄉(xiāng)市三級。邊區(qū)的行政區(qū)劃體系為分區(qū)－縣－區(qū)－鄉(xiāng)－村五級，城市主要從縣－區(qū)－鄉(xiāng)中分出已經(jīng)具有或可能具有城市功能存在的部分，設為縣市、區(qū)市和鄉(xiāng)市三級體系。縣市相當于中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系的市區(qū)部分，區(qū)市相當于縣城區(qū)，鄉(xiāng)市相當于鎮(zhèn)區(qū)，其余部分均為鄉(xiāng)村地區(qū)（圖5）。整體城鎮(zhèn)體系類似于“切塊設市”的模式，但不是市縣分置制度，而是縣與縣市為同一級別，不存在隸屬關系，區(qū)市和一部分鄉(xiāng)市歸縣管轄，其余鄉(xiāng)市歸區(qū)管轄，城鄉(xiāng)分治，區(qū)市與區(qū)是同一級別，鄉(xiāng)市與區(qū)或鄉(xiāng)是同一級別，區(qū)與區(qū)市之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)市之間不具有隸屬關系，其中，縣市等級最高，區(qū)市次之，鄉(xiāng)市等級最低。延安市作為邊區(qū)直屬市，是唯一一個與縣同一級別的縣市，如《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織暫行條例》第二十一條規(guī)定，“本條例適用于等于縣之市[2]”，《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織條例》指出，“鄉(xiāng)市”為“等于鄉(xiāng)或等于區(qū)的市[2]”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會選舉條例》（民國33年邊區(qū)第二屆參議會第二次大會）第二十一條指出，“鄉(xiāng)市”為“直屬區(qū)或等于區(qū)的市[2]”，第九條指出“鄉(xiāng)參議會參議員之選舉，以行政村為單位，市（等于區(qū)或等于鄉(xiāng)的市）參議會參議員之選舉，以街道或原有行政區(qū)域為選舉單位[2]”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會選舉條例》指出，“等于縣的市，如延安市”，“等于區(qū)的市，如綏德市，慶陽市”[3]。

圖5 邊區(qū)時期的城鎮(zhèn)體系與現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系對比圖

對比發(fā)現(xiàn)，當時邊區(qū)政府設市的準則與國民政府是相類似的，民國19年（1930年），國民政府制定新的《市組織法》，1933年和1947年又兩度修正，將“市”分為院轄市（亦稱直轄市）和省轄市，院轄市即原有的特別市，與省同級，省轄市則與縣同級，“市”以下設區(qū)，區(qū)之下再設保、甲[4]。這種情況，可能是由于當時國共合作，邊區(qū)政府相當于國民政府行政院的省級建制，邊區(qū)政府為了配合這種行政建制，使自身的市建制在保持自己獨立性之下，盡量從屬于國民政府的行政建制，因此邊區(qū)沒有院轄市（即直轄市），只有縣市，相當于國民政府的省轄市，區(qū)市則類似于區(qū)。

2.2 “Z”字型城鎮(zhèn)體系空間結構

邊區(qū)形成了以延安市為中心，以綏德市、慶陽市和定邊市為次中心，以若干區(qū)市和鄉(xiāng)市連接幾個主次中心為一體的“Z”字形的城鎮(zhèn)空間結構。當時邊區(qū)在穩(wěn)定時期共劃分為延屬、綏德、三邊、隴東、關中五個分區(qū)，延屬分區(qū)的延安市為縣市，作為邊區(qū)的主中心。延安市從1937年10月成立直至解放戰(zhàn)爭后邊區(qū)政府遷往西安市之前的這段時期，一直是邊區(qū)政府所在地，也是陜甘寧邊區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心。綏德市、慶陽市和定邊市三個城市，本身為區(qū)市，又是分區(qū)政府駐地，承擔邊區(qū)次中心職能。馬欄市作為關中分區(qū)的政府駐地，級別為鄉(xiāng)市。此外，在大生產(chǎn)運動期間形成的南泥灣墾區(qū)，其級別相當于縣級，位于延安市郊區(qū)，承擔邊區(qū)的生產(chǎn)職能，可以看作是延安周邊的一個衛(wèi)星城，還有諸如在一些分區(qū)設置的中心區(qū)，也是具有某些特定功能（如生產(chǎn)功能）的“專區(qū)”。

圖6 邊區(qū)城鎮(zhèn)體系空間結構圖

將當時邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系與現(xiàn)在陜甘寧革命老區(qū)的城鎮(zhèn)體系作一對比，發(fā)現(xiàn)當時邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系是現(xiàn)在城鎮(zhèn)體系的雛形，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)體系在某種程度上是當時的延續(xù)和發(fā)展。從城鎮(zhèn)結構看，當時的綏德——延安城鎮(zhèn)帶與現(xiàn)在陜北的“人”字型城鎮(zhèn)發(fā)展格局中綏德、米脂、子長、安塞、延川、延安軸線基本一致。甘肅的慶陽、合水、環(huán)縣一帶與現(xiàn)在的體系結構也比較類似。2012年編制的《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》中將老區(qū)（即當時的陜甘寧邊區(qū)）的城鎮(zhèn)劃分為陜北、隴東和寧東南三個組團[5]，其中陜北組團、隴東組團與當時的延屬分區(qū)、綏德分區(qū)、隴東分區(qū)的城鎮(zhèn)結構基本是一致的（圖7）。解放戰(zhàn)爭時期，隨著戰(zhàn)爭的不斷勝利，邊區(qū)所轄范圍也不斷擴大，邊區(qū)增設西安為省轄市，榆林、寶雞、安康、南鄭市（今漢中市所轄縣）為縣市，與今天的陜西城鎮(zhèn)體系結構亦十分相似。從城鎮(zhèn)功能看，將邊區(qū)抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期所轄市與《陜西城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020）》、《甘肅城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013—2030）》中所規(guī)劃的城鎮(zhèn)相對比，在邊區(qū)五個分區(qū)政府駐地城市（延安市、綏德市、定邊市、慶陽市、馬欄市）中，除馬欄市現(xiàn)為旬邑縣所轄城鎮(zhèn)外，延安市現(xiàn)為革命圣地，是陜西省域中心城市[6]，同時也是陜甘寧革命老區(qū)的中心城市，綏德市、定邊市為特色型縣城，慶陽市為甘肅省省域副中心城市[7]，也是陜甘寧革命老區(qū)的中心城市，其他建制市除銀城市已撤銷外，發(fā)展基礎及潛力較好的建制市現(xiàn)均為縣等級，如延長市、合水市，發(fā)展基礎稍弱的建制市現(xiàn)為小城鎮(zhèn)，如西華池市、真武洞市。這充分說明，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)結構很大程度上是當時城鎮(zhèn)結構的延續(xù)和發(fā)展。

圖7 陜甘寧革命老區(qū)規(guī)劃范圍圖

2.3 與城鎮(zhèn)體系緊密互動的產(chǎn)業(yè)空間體系

邊區(qū)的工業(yè)布局既順應城鎮(zhèn)布局又突出戰(zhàn)時特征，如圖8所示，圍繞延安周圍形成了最密集的工業(yè)聚集區(qū)，同時在定邊、慶陽和綏德三個次中心城市周邊布局了相對聚集的工業(yè)。這種布局模式充分適應了當時的環(huán)境需要，比如兵工廠和一些化工廠的布局既要考慮隱秘性，不能設在城市內部，又要靠近城市，便于運輸與聯(lián)系，因此一般聚集于城市周邊的山區(qū)溝谷地帶。造紙廠主要分布在延安周邊，延安是邊區(qū)的政治文化中心，邊區(qū)重要的政治、軍事文化方面的報紙都在這里印刷和售賣，對紙張需求很大，因此造紙廠靠近延安市布局[9]。商業(yè)布局與城鎮(zhèn)體系亦密切結合，一般設市的區(qū)域商業(yè)較為活躍，部分地區(qū)則是由于商業(yè)發(fā)展逐漸演變?yōu)槌鞘?，等級越高的城市商業(yè)越發(fā)達。農(nóng)業(yè)布局雖然與自然環(huán)境相關性較強，與城鎮(zhèn)體系相關性較弱，但當時郊區(qū)型農(nóng)業(yè)布局的特點已經(jīng)在延安市郊區(qū)顯現(xiàn)，隨著官兵、機關干部和學生等非農(nóng)人口的增加，邊區(qū)成功引進了大量的蔬菜、瓜果等農(nóng)作物，主要種在延安市附近和邊區(qū)的機關、學校和部隊[8]，這既符合杜能農(nóng)業(yè)區(qū)位論的近郊農(nóng)業(yè)布局模式，又是農(nóng)業(yè)區(qū)域差異的重要體現(xiàn)[9]?？傮w來說，邊區(qū)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間分布與城鎮(zhèn)空間結構密切相關，城鎮(zhèn)體系的空間結構影響了產(chǎn)業(yè)的布局，同時，產(chǎn)業(yè)的布局也促進了城鎮(zhèn)體系的進一步發(fā)展。

3 邊區(qū)城鎮(zhèn)體系布局影響因素分析

邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系布局是受各方面因素的綜合影響形成的，這些因素概括起來主要有自然環(huán)境、歷史基礎、行政建制、經(jīng)濟條件和戰(zhàn)時環(huán)境五方面。

3.1 自然環(huán)境

任何城鎮(zhèn)布局形態(tài)的形成都與自然環(huán)境有一定關系，陜甘寧邊區(qū)地處黃土高原地區(qū)，北部與毛烏素沙漠相連，南部延伸到山嶺連綿的渭北高原，東部有黃河天險，西面是六盤山山脈和甘寧高原，溝壑縱橫，山川相接，河脈相連，城鎮(zhèn)布局充分適應地形，主要城鎮(zhèn)分布在黃土丘陵溝壑區(qū)域內，風沙草灘區(qū)和梁狀低山丘陵區(qū)則較少有城鎮(zhèn)聚集。在黃土丘陵溝壑區(qū)域內有黃河、無定河、延河、洛河、涇河等水系分布，沿水系周邊形成較寬的川地，適合開荒、種地，這些川地逐漸發(fā)展為城鎮(zhèn)，形成沿水系的密集城鎮(zhèn)帶（圖9）。從礦產(chǎn)資源分布來看，邊區(qū)的鹽池主要分布在三邊分區(qū)的定邊和鹽池，雖然該區(qū)域處于風沙草灘區(qū)，但有鹽池分布，亦有少數(shù)城鎮(zhèn)分布，此外，石油等礦產(chǎn)資源豐富的區(qū)域也都有城鎮(zhèn)聚集。

3.2 歷史基礎

圖8 邊區(qū)工業(yè)布局圖

圖9 邊區(qū)自然環(huán)境分析圖

邊區(qū)時期城鎮(zhèn)體系的形成是有一定歷史基礎的，在秦朝時期，沿涇河出現(xiàn)一些小的城鎮(zhèn)，秦在陜北地區(qū)設置上郡，下轄膚施、陽周、雕陰、高奴、定陽等屬縣，為最早出現(xiàn)的由郡縣治所構成的城鎮(zhèn)[10]，到宋代，城鎮(zhèn)增加了很多，鄜延路下轄延安府與鄜、丹、坊3州，及保安、綏德、定邊3軍[10]，形成幾十座不同等級的城鎮(zhèn)，原來的小城鎮(zhèn)如甘肅的平?jīng)?、慶陽等行政中心進一步發(fā)展壯大。到清代，城鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展，在陜北地區(qū)設延榆綏道，治所設在榆林城，下領延安、綏德兩個副中心城市及神木、甘泉、米脂等十幾個縣治城市[10]，總體城鎮(zhèn)體系的輪廓也大體穩(wěn)定，與邊區(qū)時期形成的城鎮(zhèn)體系較為相似。

3.3 行政建制

邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系受行政建制影響較大，有學者根據(jù)現(xiàn)有資料對邊區(qū)解放戰(zhàn)爭之前的縣市、區(qū)市和鄉(xiāng)市的數(shù)量進行了統(tǒng)計，結果顯示，邊區(qū)共有1個縣市，6個區(qū)市，7個鄉(xiāng)市，具體如表2-1所示[9]。延屬、綏德、三邊、隴東、關中五個分區(qū)的政府駐地都被設置成不同級別的城市，延屬分區(qū)的政府駐地為延安市，作為邊區(qū)的首府，等級最高，為縣市，綏德、三邊、隴東分區(qū)的政府駐地分別為綏德市、定邊市和慶陽市，級別稍低，為區(qū)市，馬欄市為鄉(xiāng)市。城市陰影區(qū)在城鎮(zhèn)等級體系中初步體現(xiàn)，邊區(qū)最高層級的城市延安位于延屬分區(qū)，而延屬分區(qū)的城鎮(zhèn)體系中無中間層級的區(qū)市，其周圍區(qū)域僅分布部分鄉(xiāng)市，這可能是由于延安市作為政治經(jīng)濟中心，腹地影響范圍面積較大，抑制了區(qū)市的發(fā)展，區(qū)市成為了中心區(qū)的陰影區(qū)，因此延安與更低等級的鄉(xiāng)市形成互相依存、互為補充的關系[9]。（圖10）

圖10 秦、宋、清三朝邊區(qū)城鎮(zhèn)體系布局圖

3.4 經(jīng)濟條件圖

經(jīng)濟的發(fā)展促進了城鎮(zhèn)的發(fā)育，1940年國民黨頑固派開始對邊區(qū)采取嚴密封鎖的政策，邊區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展十分困難，當時設市除了考慮政治軍事等因素外，部分地區(qū)設市的目的也是為了便于進一步發(fā)展經(jīng)濟。延安、慶陽經(jīng)濟發(fā)展基礎較好，設市之后成為邊區(qū)或分區(qū)的經(jīng)濟中心。對外貿(mào)易發(fā)達的地區(qū)也逐漸發(fā)展為城市，如定邊一帶是鹽產(chǎn)區(qū)，當時邊區(qū)主要依靠出口食鹽維持對外貿(mào)易，因此定邊發(fā)展為三邊分區(qū)的中心城市，慶陽作為隴東分區(qū)的中心城市，食鹽貿(mào)易也較發(fā)達。鄉(xiāng)市主要由鄉(xiāng)村集市發(fā)育而來，大多數(shù)規(guī)模較大的、市場較為活躍且持續(xù)時間較久的集市逐漸發(fā)展為鄉(xiāng)市，如真武洞、西華池、馬欄市等。

3.5 戰(zhàn)時環(huán)境

戰(zhàn)時環(huán)境是邊區(qū)城鎮(zhèn)布局的重要影響因素，當時日軍的主要布防體系在東部沿黃河一線，國民黨軍隊的主要布防體系在南部和西北部，邊區(qū)軍隊必須在東部沿黃河一線抵御日本軍，在南部和西北部抵御國民黨軍隊。當時八路軍后方留守處分為東地區(qū)和西地區(qū)兩個留守處，東地區(qū)轄神木、府谷、靖邊、安定、志丹、膚施、甘泉、富縣、洛川等縣，西地區(qū)轄定邊、鹽池、環(huán)縣、慶陽、合水、正寧、旬邑、淳化等縣[11]，因此沿黃河一線城鎮(zhèn)分布密度較大。其次為環(huán)縣、慶陽一線。關中分區(qū)由于深入國民黨統(tǒng)治區(qū)，動亂較多，行政區(qū)劃調整頻繁，因此僅有馬欄市一個鄉(xiāng)市，延安作為邊區(qū)首府，四周群山環(huán)繞，所處位置較為隱蔽，既靠近區(qū)域中心位置，又向抗日最前線傾斜，是“軍事要地”，這段時期，無論邊區(qū)的轄區(qū)范圍如何變動，延安始終是邊區(qū)首府，且是唯一的首府，這有軍事和政治上的原因。

4 邊區(qū)時期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃特點

陜甘寧邊區(qū)政府時期是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭始終貫穿的時期，時局動蕩，邊區(qū)作為抗戰(zhàn)大后方，各項規(guī)劃與建設始終圍繞生存和作戰(zhàn)兩大主題展開，通過對各類史料的挖掘，提取出了一些當時特殊環(huán)境下獨特的規(guī)劃特點。

4.1 “政”與“軍”發(fā)揮規(guī)劃引導作用

在邊區(qū)時期，城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃與建設主要是為軍事斗爭和人民生存兩大任務服務，是一種“政”與“軍”相結合的規(guī)劃建設思路，基于“政”+“軍”的引導與安排，指導了城鎮(zhèn)建設，發(fā)揮了規(guī)劃作用。從“政”的角度看，對邊區(qū)進行規(guī)劃與建設的主體是政府機構，邊區(qū)政府通過一系列文件的頒布，對邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系進行了規(guī)劃與建設，同時包括了總體發(fā)展、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、基礎設施等各個方面。從“軍”的角度看，當時為了適應戰(zhàn)時環(huán)境需要，城鎮(zhèn)布局體系充分適應了軍事布防體系，而軍事布防體系規(guī)劃也指導了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。（圖11）

表1 抗日戰(zhàn)爭時期邊區(qū)城鎮(zhèn)體系簡表

圖11 邊區(qū)軍事布防環(huán)境圖

4.2 以點帶面的規(guī)劃

邊區(qū)政府在對城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃安排中，通常以單個城鎮(zhèn)為單元考慮布點，城鎮(zhèn)的設立往往基于政治、經(jīng)濟或軍事等功能的需要，通過安排各個城鎮(zhèn)節(jié)點從而形成整體城鎮(zhèn)布局體系，較少考慮城市之間及城市與城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系與協(xié)調，也較少從區(qū)域宏觀角度考慮城鎮(zhèn)整體布局結構，因此是一種以點帶面的規(guī)劃，城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系較弱，較難構建城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡系統(tǒng)。

4.3 依托于行政等級結構的規(guī)劃

邊區(qū)的行政機構為專員公署－縣政府－區(qū)公署－鄉(xiāng)政府四個等級，在此基礎上，依照城鎮(zhèn)的人口、區(qū)位、經(jīng)濟、自然及政治環(huán)境等因素將同級別的行政機構進一步分為甲乙丙三等，并對每個等級所轄區(qū)域和人口、面積規(guī)模都做了界定。在《陜甘寧邊區(qū)政府通令——關于各級行政區(qū)劃等級及人員編制名額（1942年1月）》[12]中，規(guī)定如甲等級別的縣所轄人口須在八萬以上，并對部分區(qū)和鄉(xiāng)也進行了面積上的限定，詳見表2。這說明當時對城鎮(zhèn)范圍、規(guī)模的劃定是完全按照行政等級來劃分的，城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃從屬于各級行政等級劃分之下，其規(guī)劃的出發(fā)點是便于行政管理，這種行政等級控制下的規(guī)劃手段缺乏科學的規(guī)劃依據(jù)，是一種粗線條、愿景式的規(guī)劃。

4.4 為短期建設服務的規(guī)劃

邊區(qū)時期的特殊性決定了其規(guī)劃主要是為短期建設而服務的，主要目的還是服務于戰(zhàn)時需要，集規(guī)劃建設于一體，即需即建。如道路建設方面，邊區(qū)道路主要有汽車路、大車路和馱運道三種，由于當時邊區(qū)的汽車數(shù)量很少，為了運鹽需要馱運道的建設，因此當時在道路修筑上主要建設了以延安為中心的大車路和馱運道相互聯(lián)系的運網(wǎng)系統(tǒng)[9]?！瓣兏蕦庍厖^(qū)政府命令（第三號）——關于邊區(qū)行政組織的編制”中提到，“建設廳下設工礦科、農(nóng)牧科、貿(mào)易科、交通科四個科室”[13]，從科室設置來看當時的建設廳主要是為邊區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟服務的，其最主要的作用是推動經(jīng)濟發(fā)展。再如南泥灣墾區(qū)是為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而專門設立的區(qū)域，還有中心區(qū)的設置等，都是集中精力為短期建設服務。

4.5 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

邊區(qū)是當時發(fā)展相對落后的地區(qū)，地瘠民貧，時局動蕩，當時邊區(qū)所轄區(qū)域，除延安市有一定歷史基礎且為邊區(qū)惟一的政治經(jīng)濟中心外，其余地區(qū)地廣人稀，處于相對較為原生態(tài)的狀態(tài)，無論在城鎮(zhèn)規(guī)模還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展上都只能算作鄉(xiāng)村地區(qū)，可以說那個時期邊區(qū)尚無現(xiàn)代意義上的真正的城市，邊區(qū)的規(guī)劃是一種在大尺度地域面積與稀少人口相結合且經(jīng)濟極不發(fā)達區(qū)域下的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

表2 陜甘寧邊區(qū)各級行政區(qū)劃細分等級劃分表

5 結語

作為中國歷史上特殊的時期與地域，陜甘寧邊區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設的整體構想具有應對戰(zhàn)時需求的典型特征，同時，自然環(huán)境、歷史基礎、行政建制、經(jīng)濟條件和戰(zhàn)時環(huán)境也影響了城鎮(zhèn)體系的布局。這一時期的規(guī)劃具有“政”+“軍”引導、以點帶面布局、依托行政等級和為短期建設服務等特點。邊區(qū)時期的軍事斗爭和人民生存兩大主導任務使得城鎮(zhèn)體系規(guī)劃居于次要地位，在邊區(qū)特殊的地理位置和貧窮落后的環(huán)境下，這種大尺度地域面積與稀少人口相結合且經(jīng)濟極不發(fā)達區(qū)域的規(guī)劃可以說是一種粗線條的規(guī)劃。

邊區(qū)的規(guī)劃建設工作一方面鞏固了抗日戰(zhàn)爭時期乃至解放戰(zhàn)爭時期的根據(jù)地基礎，有力地支持了作戰(zhàn)行動；另一方面也對后續(xù)接管城市建設工作進行了大膽試驗與探索，具有一定的先行引導作用，通過各種“類規(guī)劃”的安排與引導，對現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的形成具有一定的影響作用，邊區(qū)所處的地域環(huán)境至今依然是具有歷史特色和環(huán)境特色的區(qū)域，在新型城鎮(zhèn)化背景下，該地區(qū)的規(guī)劃既要參照現(xiàn)代規(guī)劃手法，也要考慮邊區(qū)歷史特色的延續(xù)。