深入推進新時代生態(tài)環(huán)境管理體制改革

文/解振華

解振華：中國氣候變化事務(wù)特別代表

2017年10月黨的十九大勝利召開。會議提出中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書記站在“事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”的高度，再次強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了“習(xí)近平生態(tài)文明思想”，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、以及怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實踐問題。這是新時代推動生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循。

建立系統(tǒng)協(xié)調(diào)、運行高效的生態(tài)環(huán)境管理體制一直是習(xí)近平總書記強調(diào)的內(nèi)容。黨的十九大報告提出，要加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。2018年3月，全國人大通過了新一輪黨和國家機構(gòu)改革方案，分別組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等部門，解決了一些長期解決不了的問題，有力推進了生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的職能整合。到目前為止，相關(guān)中央部門的“三定”規(guī)定均已獲國務(wù)院批復(fù)，地方層面也正在緊鑼密鼓地進行改革方案設(shè)計。

目前看，這一次機構(gòu)改革有助于解決眾多根深蒂固的體制弊端，為滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要奠定良好的體制基礎(chǔ)。但另一方面，在發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中政府機構(gòu)改革始終是一個核心話題，落實本次生態(tài)環(huán)境管理體制改革仍面臨一些挑戰(zhàn)，政府未來還需進一步推進自身改革建設(shè)，為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

今天，我主要圍繞四個方面，與各位分享我的一些看法和認識。

一、我國的生態(tài)環(huán)境管理體制是在適應(yīng)不同時代生態(tài)環(huán)境保護要求下不斷演進的

我國的生態(tài)環(huán)境行政管理體制，是在傳統(tǒng)的自然資源國有和集體所有制框架下，以及計劃經(jīng)濟體制和資源開發(fā)計劃管理體系下逐步建立的，并伴隨市場化改革和環(huán)境問題的不斷出現(xiàn)，歷經(jīng)多次行政體制改革，逐步形成以政府主導(dǎo)和行政管理為特征的統(tǒng)分結(jié)合管理體制。這一體制安排是在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下建立的，在實現(xiàn)主要污染物濃度和總量控制、加強資源專業(yè)化管理和保護等方面產(chǎn)生了良好的效果，但隨著我國進入社會主義新時代，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善、保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性成為戰(zhàn)略目標(biāo)，這也對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境管理體制提出新的要求。具體來看，主要體現(xiàn)在四個方面需要發(fā)生轉(zhuǎn)變。

第一，特定發(fā)展階段下形成的體制安排需要從“增長優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保護優(yōu)先”，這意味著資源和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)主管部門必須發(fā)揮更加重要的作用。改革開放以來，我國在國家戰(zhàn)略上突出了“發(fā)展是第一要務(wù)”，受此影響，政府的管理體制中經(jīng)濟管理職能非常強大。相應(yīng)的，生態(tài)環(huán)境保護的職能就相對弱小，權(quán)威性不足。特別是過度偏重GDP增長的干部考核機制，鼓勵了地方政府把生態(tài)環(huán)境保護讓位于經(jīng)濟增長。這是經(jīng)濟發(fā)展階段所決定的，但也客觀上造成了我國沒有擺脫“先污染后治理”的道路。因此，需要以“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針來統(tǒng)領(lǐng)未來的體制和職能轉(zhuǎn)變。

第二，生態(tài)環(huán)境保護職能需要從以往分散的資源環(huán)境要素管理逐步走向保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性與生態(tài)環(huán)境綜合管理。20世紀(jì)八九十年代，我國許多資源管理和污染防治職能是分散在各個行業(yè)部門，隨著資源環(huán)境問題日益嚴(yán)重和我國向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，相關(guān)職能不斷由行業(yè)主管部門向環(huán)境保護部門集中。但是，仍有諸多資源管理、生態(tài)保護、污染防治職能一直分散在水利、住建、國土、林業(yè)等部門，這雖然有利于根據(jù)資源環(huán)境屬性進行專業(yè)管理，但也與生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護、綜合管理及可持續(xù)發(fā)展理念有所沖突。

第三，從所有者和監(jiān)管者區(qū)分不明、運動員與裁判員集于一身，向執(zhí)行與監(jiān)管相互分離和制衡的方向轉(zhuǎn)變。改革開放后前10多年，在實踐中，隨著我們不斷認清環(huán)境建設(shè)與環(huán)保監(jiān)督的相互關(guān)系，使得環(huán)境保護部門逐步從建設(shè)部門中獨立出來，但在全民所有自然資源的所有者、監(jiān)管者相分離方面，我們一直都沒有很好地解決。各級政府部門既代行土地、林地、海域、礦產(chǎn)等資產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營管理的職能，又履行資源保護和生態(tài)建設(shè)的職能。后果是既沒有很好地保障國有自然資源所有者和利用者的資產(chǎn)權(quán)益，也沒有很好地實現(xiàn)資源與生態(tài)環(huán)境保護的公共功能，生態(tài)系統(tǒng)保護效果不佳。

第四，從央地事權(quán)不清、財權(quán)匹配不合理，向責(zé)權(quán)清晰、不斷優(yōu)化事權(quán)財權(quán)配置轉(zhuǎn)變，建立相對獨立的監(jiān)測評估和監(jiān)管體制。各級政府之間事權(quán)劃分主要依據(jù)法律法規(guī)和“三定”規(guī)定，但由于法律法規(guī)等規(guī)定得不清晰，中央事權(quán)、央地共同事權(quán)和地方事權(quán)并沒有清楚地劃分。2014年，新環(huán)保法通過后，進一步明確了地方政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但多數(shù)地方仍然不具備與法律規(guī)定相應(yīng)的財力。在地方政府的體制框架內(nèi)，地方各級資源和生態(tài)環(huán)境保護部門難以形成獨立監(jiān)管的體制機制，“站得住的頂不住、頂?shù)米〉恼静蛔　钡那闆r比比皆是。因此，只有通過進一步的體制機制改革，使事權(quán)財權(quán)得到優(yōu)化配置，才能有效落實法律法規(guī)的相關(guān)責(zé)任義務(wù)。

二、新一輪生態(tài)環(huán)境管理體制改革取得的主要進展

針對新時代生態(tài)文明建設(shè)的要求，黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會以來，我國在生態(tài)文明體制改革框架下實施了生態(tài)環(huán)境管理體系改革，具體包括：一是推動了中央層面的職能整合，如將分散在有關(guān)部門的確權(quán)登記職能集中在國土資源部，實施了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；二是強化協(xié)調(diào)機制，以試點方式推動空間規(guī)劃、市縣多規(guī)合一、國家公園體制改革等；三是逐步調(diào)整中央和地方事權(quán)，如環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收取得較大進展。這一系列改革舉措極大推動了生態(tài)文明建設(shè)步伐和生態(tài)文明治理體系的構(gòu)建與完善。

黨的十九大之后，我國啟動了新一輪黨和國家機構(gòu)改革，這是我國推進國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。它按照“山水林田湖草”統(tǒng)籌治理的理念，改變了“不調(diào)整機構(gòu)、僅整合職能和建立協(xié)調(diào)機制”的階段性做法，針對體制弊端重組了資源和生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)，調(diào)整了相關(guān)職能，不僅進一步理順了生態(tài)文明領(lǐng)域的職能、機構(gòu)設(shè)置和部門關(guān)系，也讓黨的十八屆三中全會以來的生態(tài)文明制度建設(shè)得以在體制上固化。初步看，新一輪生態(tài)環(huán)境管理體制改革具有如下效果。

一是按照大部門制改革的思路，基本實現(xiàn)了污染防治、生態(tài)保護、統(tǒng)一監(jiān)管等方面的大部門制安排，為解決制度碎片化問題奠定了良好的體制基礎(chǔ)。這也是本次改革最大的亮點和特征。將分散在國土、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門的環(huán)境保護職能整合到生態(tài)環(huán)境主管部門，特別是使之前碎片化較為嚴(yán)重的水環(huán)境保護職能進一步集中；組建國家林業(yè)和草原局，統(tǒng)籌負責(zé)自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、國家公園等各類自然保護地管理職責(zé)等。生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的資源和生態(tài)環(huán)境保護職能都大大擴充了，有利于生態(tài)環(huán)境保護與資源管理職能的相對統(tǒng)一和有效發(fā)揮。

二是分離了自然資源所有者的建設(shè)及管理職責(zé)和監(jiān)管者的監(jiān)督及執(zhí)法職責(zé)，在一定程度上實現(xiàn)了制度設(shè)計對執(zhí)行與監(jiān)管的要求。自然資源部負責(zé)履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，負責(zé)資產(chǎn)確權(quán)與保值增值；負責(zé)覆蓋全部國土空間的空間規(guī)劃編制和用途管制等建設(shè)管理職責(zé)。同時，生態(tài)環(huán)境部負責(zé)統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)、隊伍，從而實現(xiàn)了所有者和監(jiān)管者的相對分離。這種體制安排有利于實現(xiàn)“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先”的要求，有利于加強自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管。這是我國生態(tài)環(huán)境治理體系的一次深刻變革，符合生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性保護。

三是生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一性、權(quán)威性有所增強。生態(tài)環(huán)境部下設(shè)立中央生態(tài)環(huán)境部督察辦公室，監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實情況，根據(jù)授權(quán)對各地區(qū)各有關(guān)部門貫徹落實中央生態(tài)環(huán)境保護決策部署情況進行督察問責(zé)。建立健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系，實行中央垂直管理，有利于保證數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，有利于污染治理的績效導(dǎo)向，為監(jiān)督、考核和問責(zé)奠定良好的基礎(chǔ)，為落實新環(huán)保法“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”提供體制和組織保障。黨的十九大報告在評價過去五年進展時，認為全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態(tài)環(huán)境保護的狀況明顯改變。我們預(yù)期未來該趨勢將會進一步加強。

三、充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境管理體制改革效能仍需解決的問題

改革是“一分部署，九分落實”。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境治理方面的大部門制改革效果，既圖愿景，更重實操，才能滿足我國資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域大手筆規(guī)劃保護和生態(tài)系統(tǒng)功能維系的需要。目前看，本次生態(tài)環(huán)境管理體制改革仍面臨一些挑戰(zhàn)，需要在執(zhí)行中深化和探索，就生態(tài)環(huán)境部而言，還主要涉及以下五個方面問題。

一是與自然資源部門在處理生態(tài)保護方面仍存在潛在沖突。生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，自然資源與環(huán)境保護都在這個系統(tǒng)之內(nèi)。我們在之前研究中提出，我國資源環(huán)境問題的長期解決方案是將環(huán)境、資源和生態(tài)保護整合到一個部門，但該方案調(diào)整范圍過大，綜合管理和專業(yè)化管理的矛盾比較突出，因此近期內(nèi)污染防治職能適當(dāng)集中和自然資源管理職能適當(dāng)集中的方案比較可行，但難免會遺留一些問題。

這次改革印證了之前的判斷，我們也預(yù)期處理好兩部門關(guān)系將是一個長期課題。第一，生態(tài)環(huán)境部門被定位為監(jiān)管者，監(jiān)管自然保護地的保護、監(jiān)督野生動植物保護、濕地生態(tài)環(huán)境保護、荒漠化防治等工作。但在相關(guān)資源監(jiān)測、調(diào)查和統(tǒng)計職責(zé)都進一步集中在自然資源部門的情況下，長期聚焦于污染防治工作的生態(tài)環(huán)境保護部門可能缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)和能力、數(shù)據(jù)和信息支撐來履行監(jiān)督職責(zé)。第二，從生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)的整體性來看，無論是污染防治還是生態(tài)保護都需要系統(tǒng)整治和管理，才能標(biāo)本兼治，即在生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)域流域?qū)用孢M行系統(tǒng)綜合防治，保護生態(tài)系統(tǒng)的整體性、原真性。生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門的關(guān)系要超出“所有者”與“監(jiān)管者”范疇，未來兩部門要在宏觀決策方面強化溝通，才能增強決策的科學(xué)性與合理性，共同促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本改善。

二是與綜合經(jīng)濟部門在處理應(yīng)對氣候變化和綠色低碳發(fā)展方面的職能協(xié)調(diào)。氣候變化管理職能調(diào)整到生態(tài)環(huán)境部，是一次重大體制安排，其核心目標(biāo)是實現(xiàn)大氣常規(guī)污染物減排及溫室氣體排放控制的協(xié)同效益。但另一方面，兩者的區(qū)別也較為明顯，大氣常規(guī)污染物減排更多地依靠生產(chǎn)全過程和末端治理為主，溫室氣體排放控制以能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)與消費方式轉(zhuǎn)型為主；換而言之，實現(xiàn)了低碳發(fā)展目標(biāo)，意味著大氣污染問題可以得到緩解，但反過來卻不具有必然關(guān)系。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的職能主要在綜合經(jīng)濟部門和行業(yè)主管部門的情況下，這實際上對生態(tài)環(huán)境部門的綜合協(xié)調(diào)能力提出了較高的要求，因此必須更加注重發(fā)揮應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的頂層設(shè)計作用。同時，在地方層面，也需要地方生態(tài)環(huán)境部門負起應(yīng)對氣候變化責(zé)任，將應(yīng)對氣候變化工作納入各地方生態(tài)環(huán)境行政管理部門的業(yè)務(wù)范圍，并加強相關(guān)能力建設(shè)。

三是與國家林草局在自然保護地方面的保護和監(jiān)管關(guān)系?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》提出，整合自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)，由新組建的國家林業(yè)和草原局負責(zé)。生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)組織制定各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法。這兩者實際上有較大程度的重疊。鑒于自然保護地以公益性自然資源為主，國家林業(yè)和草原局對自然保護地的管理將突出其生態(tài)環(huán)境屬性，并突出生態(tài)系統(tǒng)的保護與服務(wù)功能的完善，因此，一方面，需要國家林業(yè)和草原局肩負起系統(tǒng)保護的責(zé)任和任務(wù)，另一方面，生態(tài)環(huán)境部門圍繞自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的制定和監(jiān)督執(zhí)法也需要與國家林業(yè)和草原局協(xié)調(diào)好責(zé)任分工，共同做好保護工作。

四是與水利、漁政、航運等部門以及上下游、左右岸在流域綜合管理方面的跨部門跨行政區(qū)職能統(tǒng)籌。在原水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護等職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部之后，水環(huán)境管理體制已得到理順，流域水環(huán)境管理上將實行以生態(tài)環(huán)境部為主的雙重管理。但一方面，流域管理最終目的是要走向流域綜合管理體制，需要權(quán)衡水資源利用、水環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展等多種目標(biāo)，實現(xiàn)科學(xué)調(diào)度，協(xié)調(diào)生態(tài)用水、生活用水和生產(chǎn)用水，因此還要進一步建立健全流域治理結(jié)構(gòu)，將漁政、航運等部門以及上下游等各利益相關(guān)方納入其中，進一步解決“九龍治水”問題；另一方面，還需要進一步整合流域管理體制與河長制的關(guān)系，進一步拓展僅限于行政區(qū)劃內(nèi)的河長制安排，從流域綜合管理的角度統(tǒng)籌流域開發(fā)、保護與可持續(xù)發(fā)展。

五是建立健全環(huán)境與發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制。這也是體制改革中最難處理的內(nèi)容。中央明確生態(tài)文明建設(shè)堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，但在實踐中由于積重難返，同時缺乏清晰的轉(zhuǎn)型路徑，短期內(nèi)難以真正落地。在實踐中，從增長優(yōu)先向保護優(yōu)先過渡，要么被地方忽視，要么用力過猛，超出對過去形成問題的正確認識和判斷，與目前階段的能力、任務(wù)和轉(zhuǎn)型的要求不合拍，把握不好力度和節(jié)奏。一些地方短期內(nèi)找不到兼顧改革、發(fā)展和保護的新發(fā)展方式，企業(yè)也難以適應(yīng)這種政策的快速轉(zhuǎn)型。

四、深入推進新時代生態(tài)環(huán)境管理體制改革

時代變革的背景下推動政府機構(gòu)改革是必然選擇。各國政府一直都在推動自身變革，來努力適應(yīng)社會經(jīng)濟變化和回應(yīng)公眾訴求。我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革不會一蹴而就，也不可能一勞永逸。在完成政府生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)的合并分拆重組后，下一步要圍繞轉(zhuǎn)變職能、提高效能、強化機制創(chuàng)新和能力建設(shè)，全面建成適應(yīng)建設(shè)美麗中國要求的生態(tài)環(huán)境管理體系新格局。

（一）利用機構(gòu)改革契機，加快推進職能轉(zhuǎn)變、明確職責(zé)，完善面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境保護管理體制

通過本輪黨和國家機構(gòu)改革，形成了生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域新的政府組織機構(gòu)框架，未來需要在該框架下進一步調(diào)整、細化、明確部門職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建職責(zé)明確的政府治理體系，防止出現(xiàn)職責(zé)重復(fù)、多頭管理、推諉扯皮等情況。

一是進一步理順政府部門間的職責(zé)關(guān)系。在生態(tài)保護領(lǐng)域，要抓緊研究生態(tài)保護監(jiān)管的內(nèi)涵、途徑和方式，進一步強化統(tǒng)一監(jiān)管，為生態(tài)環(huán)境部履行生態(tài)保護監(jiān)管職責(zé)、明確分工奠定基礎(chǔ)；在應(yīng)對氣候變化方面，建議強化國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的頂層設(shè)計，完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，按照綠色低碳發(fā)展長期目標(biāo)和規(guī)劃要求，明確各部門的分工與合作，發(fā)揮好協(xié)同效應(yīng)；在自然保護地方面，進一步明確國家公園的法律定位和標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，在不斷完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好保護與發(fā)展的關(guān)系，避免盲目的“先畫圈、再保護”的現(xiàn)象及可能產(chǎn)生的“后遺癥”，發(fā)揮好對保護工作的監(jiān)管作用，協(xié)調(diào)好有關(guān)部門的分工，理順相互關(guān)系；在解決流域性、區(qū)域性資源環(huán)境問題方面，要構(gòu)建符合現(xiàn)階段特點和治理要求的體制機制，尊重自然規(guī)律、科學(xué)規(guī)律和各利益相關(guān)方訴求，在保護優(yōu)先的前提下處理好區(qū)域、流域內(nèi)資源配置、合理利用與沖突解決。以起草長江保護法為契機，構(gòu)建流域保護與可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)體系，考慮到中央已明確部署的河長制、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)等相關(guān)改革任務(wù)，為加強流域統(tǒng)籌，建議由生態(tài)環(huán)境部門會同有關(guān)部門負責(zé)構(gòu)建包括河長制在內(nèi)的現(xiàn)代流域綜合管理體系，實現(xiàn)流域、區(qū)域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的組織實施工作。在上述工作基礎(chǔ)上，對決策、執(zhí)行、監(jiān)督監(jiān)管等事項進行一定程度分離，分清主次責(zé)任，同時還要加快研究界定和劃分生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的央地事權(quán)財權(quán)，構(gòu)建事權(quán)與財力相匹配的央地權(quán)責(zé)體系，完善“保護優(yōu)先”的財政轉(zhuǎn)移支付、政府購買服務(wù)和生態(tài)補償?shù)认嚓P(guān)制度。

二是加快推進部門內(nèi)相關(guān)職能的整合轉(zhuǎn)變。機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是管理體制改革的一體兩面，前者是載體，后者是主要目的。應(yīng)進一步推動制度整合和職能轉(zhuǎn)變，以不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，整合排放許可證、環(huán)境影響評價、總量控制、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境稅等制度，進一步明確其相互關(guān)系，突出排放許可證的核心制度定位；科學(xué)合理有序地建立防治常規(guī)污染與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同機制，重視轉(zhuǎn)隸后地方應(yīng)對氣候變化工作的職責(zé)鞏固與能力提高；應(yīng)加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，以維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性為目標(biāo)，推進國家公園體制改革，明確保護對象并處理好與原住民以及土地權(quán)屬關(guān)系，除了關(guān)注國家公園的設(shè)立、審批等項工作，還要全方位考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護與各類生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能的提高。

（二）強化機制建設(shè)和創(chuàng)新，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)職能的有機統(tǒng)一，增強體制運行效能

生態(tài)環(huán)境大部門制只能解決環(huán)境內(nèi)部各個要素的協(xié)調(diào)，而無法處理環(huán)境與自然資源管理、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。國外的許多實踐證明，高規(guī)格協(xié)調(diào)機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境保護有著不可估量的重要作用。在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展面臨多重挑戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)形勢嚴(yán)峻、生態(tài)系統(tǒng)保護實施綜合治理的情況下，有關(guān)部門在制定政策措施時需要避免僅從自身職能出發(fā)制定影響全局的政策措施。應(yīng)在體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，推動機制創(chuàng)新，通過強化利益相關(guān)方參與，構(gòu)建高效的協(xié)調(diào)議事機制、統(tǒng)籌決策機制，并做出程序性規(guī)定，提高體制改革的成果與效率。

一是建立健全生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)議事機制和程序。適時成立中央生態(tài)文明建設(shè)委員會，集中領(lǐng)導(dǎo)保護、發(fā)展、安全等方面的協(xié)調(diào)工作，就跨部門、跨領(lǐng)域改革任務(wù)做好頂層設(shè)計和督察實施，制定中國綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略及其路線圖、時間表和優(yōu)先序。

二是推動完善生態(tài)環(huán)境保護科學(xué)決策和民主決策。完善決策機制，在重大行政決策前做好部門協(xié)調(diào)、專家咨詢和公眾參與等工作，形成有法律法規(guī)明確規(guī)定的可操作性規(guī)則。強化信息披露和責(zé)任追究，建立重大決策及不良后果的終身責(zé)任追究制度。

（三）加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場推動、企業(yè)實施、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系

從長遠發(fā)展看，強化自然資源統(tǒng)一管理和生態(tài)環(huán)境保護的獨立監(jiān)管是實現(xiàn)善治的重要保障。當(dāng)前，需要進一步發(fā)揮市場在資源配置中的作用，逐步形成社會治理體制機制，并與政府部門形成相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局，使政府的自然資源保護統(tǒng)一管理和生態(tài)環(huán)境保護的獨立監(jiān)管真正發(fā)揮效能。

一是進一步健全環(huán)境保護的市場體系，激發(fā)企業(yè)活力。建議在完善總量控制和排放許可證制度的基礎(chǔ)上，綜合考慮價格、財稅、投融資、補償、排放許可交易等經(jīng)濟手段，因時因地采取有效措施，降低生態(tài)環(huán)境保護成本，切實提高治理效果；進一步推進全國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)，優(yōu)先出臺各項管理制度和標(biāo)準(zhǔn)、形成統(tǒng)一的信息平臺、結(jié)合電力體制改革、加強治理體系與能力建設(shè)，盡早實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)與承諾；把握綠色金融的正確方向，總結(jié)環(huán)保相關(guān)PPP項目和環(huán)境保險試點的經(jīng)驗教訓(xùn)，有序推進綠色和氣候投融資的改革發(fā)展進程；采取有效措施，降低當(dāng)前因內(nèi)外部政策變化所造成的一些環(huán)保、新能源和電子廢棄物處置企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二是完善社會組織與公眾參與生態(tài)環(huán)境保護決策和監(jiān)督的機制。進一步完善生態(tài)環(huán)境保護信息的公開制度，建立政府與社會各界的溝通協(xié)商機制，構(gòu)建公眾有序參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制定、行政許可、管理監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的制度和程序，進行充分協(xié)商，尤其是發(fā)揮居委會、街道辦事處等基層組織與公眾溝通的作用。完善環(huán)境保護的公益訴訟制度，完善社團登記和管理制度，培育和扶持各種基層環(huán)境保護社區(qū)組織和民間組織。

（四）全面加強自然資源和生態(tài)環(huán)境部門的能力建設(shè)

針對存在的能力不足問題，應(yīng)在生態(tài)文明建設(shè)重要程度日益提高的情況下，全面加強自然資源和生態(tài)環(huán)境部門的能力建設(shè)，特別是加強對地方政府部門的指導(dǎo)及其能力提高，以完成日益繁重的管理任務(wù)。作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的主體，各級自然資源與生態(tài)環(huán)境部門必須自律，加強對執(zhí)法人員的教育管理。增強各類非政府環(huán)保組織參與資源與生態(tài)環(huán)境管理的能力。