倫敦地鐵：英國PPP典范的困擾

張璐晶

倫敦地鐵是世界上最古老的地下鐵道，于1856年開始修建，1863年1月10日正式投入運(yùn)營，四通八達(dá)的地鐵與倫敦市民的生活息息相關(guān)。倫敦地鐵可以稱為英國的一張城市名片，但是近年來由于運(yùn)營虧損等原因，倫敦地鐵也飽受罷工、設(shè)備老化等困擾。

倫敦地鐵的問題出在哪里？近日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者隨北京大學(xué)PPP研究中心赴英考察走訪倫敦交通局等機(jī)構(gòu)，了解和交流英國PPP在軌道交通領(lǐng)域的實踐案例。

倫敦地鐵PPP項目因何失??？

英國PPP的典型案例之一就是倫敦地鐵。

倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司（下稱“LUL”）擁有并運(yùn)營。20世紀(jì)90年代英國政府面臨地鐵投資嚴(yán)重不足的局面，英國政府在反復(fù)權(quán)衡后，最終選擇了以政府和私人部門合作，即PPP模式對整個地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級改造。

經(jīng)過4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于2002年至2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營的方式交由3家基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司）負(fù)責(zé)，LUL仍然掌控日常運(yùn)營和票務(wù)工作，并通過固定支付和業(yè)績支付來回報基礎(chǔ)設(shè)施公司。

具體來說，這3家基礎(chǔ)設(shè)施公司其實質(zhì)分別由名為Metronet和名為Tube Line的兩大聯(lián)合體控制（注：各聯(lián)合體的成員名單見鏈接）。LUL特許經(jīng)營期為30年，考慮到地鐵的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、對運(yùn)營情況的考核標(biāo)準(zhǔn)，以及一些簽約時無法預(yù)料到的事情發(fā)生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機(jī)制：約定簽約各方每隔7.5年重新審定合約條款，并設(shè)定了專門的仲裁機(jī)制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執(zhí)行。

然而，還沒有過“七年之癢”，2008年Metronet聯(lián)合體就宣告破產(chǎn)，該P(yáng)PP項目的失敗直接導(dǎo)致英國政府損失超過41億英鎊；兩年后，另一個聯(lián)合體Tube Line也宣布破產(chǎn)。

Tube Line最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了他們手中的股票。

PPP大數(shù)據(jù)專業(yè)公司北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司CEO肖光睿告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，倫敦地鐵PPP項目失敗的原因有很多，但主要是兩個方面的問題：

其一是政府的專業(yè)化水平有限，對聯(lián)合體監(jiān)管不力。由于地鐵項目對倫敦市政治經(jīng)濟(jì)的重大意義，倫敦政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式確保項目的持續(xù)性，但是政府部門其實無法控制項目的金融風(fēng)險。另外，政府設(shè)立的審核仲裁人形同虛設(shè)，無法從聯(lián)合體獲得必需的信息和數(shù)據(jù)，因此無法監(jiān)控成本的變化和獲知聯(lián)合體的實際操作情況。

其二是項目聯(lián)合體過多，難以形成合力。地鐵項目本身的公益性屬性導(dǎo)致投資回報率并不高。而且聯(lián)合體參與企業(yè)過多，沒有形成合力，各自的利益經(jīng)常意見相左，且管理成本變動頻繁。

倫敦地鐵看好港鐵模式

2010年倫敦地鐵由政府收回管理后依然面臨著嚴(yán)峻的資金壓力。2015年和2017年都發(fā)生過大規(guī)模的地鐵工人罷工示威，極大地影響了市民的出行。

倫敦交通局首席財務(wù)官Simon Kilonback告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2018年到2019年倫敦地鐵預(yù)算為98億英鎊，資金非常緊張（包括用于新資本投資21億英鎊，資產(chǎn)更新資金5億英鎊，運(yùn)營花費(fèi)67億英鎊以及融資成本5億英鎊）。

事實上，公共交通在世界上少有盈利的案例，營運(yùn)方、政府、公眾很難找到平衡點(diǎn)，且高昂的維修成本和折舊費(fèi)也讓這項服務(wù)公眾的民生工程成為政府必須要負(fù)擔(dān)的支出。

在軌道交通領(lǐng)域，少數(shù)能夠盈利的案例是香港鐵路有限公司（下稱“港鐵”），港鐵的模式得益于港鐵與香港政府間共同發(fā)展的關(guān)系，即將地鐵沿線的土地，香港政府按照正常的土地價格定向賣給地鐵公司，用于蓋商業(yè)物業(yè)等，地鐵開通后，港鐵與政府共享由此帶來的土地增值和收入，并拿出部分收入持續(xù)投入于地鐵運(yùn)營。

對此，Simon Kilonback表示，倫敦地鐵也很看好港鐵模式，也在探索這種模式是否能在英國得到運(yùn)用。

北京大學(xué)PPP研究中心秘書長鄧冰表示，軌道交通關(guān)乎民生和城市交通便利，對于投資金額巨大的軌道交通行業(yè)來說，PPP模式有助于緩解政府投資壓力。據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，中國城市軌道交通里程將達(dá)到1萬公里，總投資約5萬億元，投資需求量大。目前PPP模式已經(jīng)被成功運(yùn)用到多個城市的地鐵項目中去。英國地鐵百年變遷的經(jīng)驗教訓(xùn)也是對中國地鐵未來長期管理的一個啟示。

鏈接：倫敦地鐵社會資本方構(gòu)成

Metronet聯(lián)合體：控制了SSL和BCV兩家公司。主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國大型咨詢公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國最大的建筑公司保富比迪。

Tube Line聯(lián)合體：控制了JNP控制的3條線路。主要成員包括美國柏克德（BECHTEL）工程公司和英國最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。

編輯：牛綺思