推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究

韓琳

摘 要：針對(duì)大連市公共服務(wù)領(lǐng)域存在著體制機(jī)制難以適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不斷提高的高質(zhì)量服務(wù)需求的問(wèn)題，必須完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度，建立競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源配置機(jī)制；積極發(fā)展社會(huì)組織，構(gòu)建多元主體協(xié)同的公共服務(wù)供給機(jī)制；健全公共服務(wù)供給的資源保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；公共服務(wù)；公共管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）09-0073-02

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中明確提出了“加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)，在讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)的過(guò)程中，必須堅(jiān)持推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突出改革重點(diǎn)，完善運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)守公平底線(xiàn)，提升基本公共服務(wù)均等化。

一、大連市公共服務(wù)供給領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題

目前在公共服務(wù)領(lǐng)域存在著體制機(jī)制難以適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不斷提高的高質(zhì)量服務(wù)需求的問(wèn)題，同時(shí)，在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間還存在著巨大的不平衡性甚至不公平性。

（一）公共服務(wù)供給市場(chǎng)化程度不足，公共資源競(jìng)爭(zhēng)性配置機(jī)制尚未形成

政府是公共服務(wù)天然的供給主體，可以通過(guò)財(cái)政保障，并采用多種方式提供公共服務(wù)?！靶姓詥我恢黧w秩序”使得承擔(dān)公共服務(wù)供給主要責(zé)任的地方政府過(guò)度依賴(lài)中央政府的激勵(lì)與約束。面對(duì)政府的低效和財(cái)政支持不足的弊端，先進(jìn)國(guó)家均主張引入市場(chǎng)機(jī)制改進(jìn)政府公共產(chǎn)品供給機(jī)制，但我國(guó)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化程度明顯不足。主要表現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，只明確了中央政府與省級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付制度未做明確規(guī)定，一般性轉(zhuǎn)移支付往往規(guī)定資金用途，而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要求配套資金，這些使得地方政府不能根據(jù)實(shí)際情況使用資金，難以自主提供充足的公共服務(wù)。根據(jù)《大連統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》，全市一般公共預(yù)算支出870.3億元，其中社保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運(yùn)輸、住房保障等公共服務(wù)相關(guān)的支出合計(jì)完成633億元，占財(cái)政支出的72.7%。由于缺少對(duì)地方政府公共服務(wù)資金使用的監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估，資金的使用率普遍偏低，甚至在某些領(lǐng)域仍然存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致了地方政府公共服務(wù)的無(wú)序和混亂。

（二）社會(huì)組織發(fā)展不足，多元主體供給機(jī)制尚未形成

目前大連市的社會(huì)組織發(fā)展已經(jīng)走向了健康、規(guī)范的良性軌道，截至2017年底，全市登記備案的社會(huì)組織總數(shù)是14 072個(gè)。其中社會(huì)團(tuán)體1 459個(gè)、民辦非企業(yè)單位3 870個(gè)、基金會(huì)9個(gè)，行業(yè)協(xié)會(huì)511，備案的社區(qū)社會(huì)組織8 734個(gè)。由于社會(huì)組織具有志愿性、公益性、獨(dú)立性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，不易受利益驅(qū)動(dòng)的影響和長(zhǎng)官行政意志的支配，便于解決一些特定的社會(huì)問(wèn)題。而且社會(huì)組織自下而上的服務(wù)機(jī)制使其具有貼近基層、貼近人民群眾的優(yōu)勢(shì)，能對(duì)人民群眾的需求做出及時(shí)反應(yīng)，提供公共服務(wù)。但是社會(huì)組織內(nèi)部存在局限性，易出現(xiàn)如財(cái)務(wù)管理、組織管理、人事安排和決策監(jiān)督等問(wèn)題，無(wú)法單靠自己的力量來(lái)推動(dòng)公益事業(yè)的發(fā)展，只能作為政府的補(bǔ)充方式。

（三）公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)設(shè)施保障機(jī)制嚴(yán)重滯后

在我國(guó)，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)之間存在明顯較大差距。根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和公共投資的研究，發(fā)現(xiàn)人均財(cái)政投入在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣級(jí)市、城市之間的比值是1：2：3.8：10.7：16.1，城市人均財(cái)政投入是村的16倍余。在大連市，根據(jù)市財(cái)政局2017年決算數(shù)據(jù)，社保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運(yùn)輸、住房保障等公共服務(wù)相關(guān)的支出合計(jì)完成679.3億元，增長(zhǎng)7.3%，占財(cái)政支出的73.8%。由于地方政府對(duì)公眾需求缺乏應(yīng)有的重視，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給與民眾現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)：一方面是基本公共服務(wù)供給不足，不能滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的需求；另一方面是基本公共服務(wù)供給的錯(cuò)位與無(wú)效，提供了民眾并不需要的服務(wù)，而民眾急需的服務(wù)卻不能也不愿提供。

（四）社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制欠缺

公共服務(wù)能力提升的瓶頸在于人才。但在大連市明顯存在著公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)不足問(wèn)題?，F(xiàn)存的社區(qū)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)面臨缺乏教育培訓(xùn)，基本待遇水平低，缺乏激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題。來(lái)自大連市民政局的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，大連市社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量達(dá)到2.5萬(wàn)左右，其中具有社會(huì)工作者職業(yè)水平證書(shū)的人才2 712人，2017年上升為3 192人，僅占社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量的12.8%。

目前駐大連市的省屬高校中僅有兩所大學(xué)開(kāi)設(shè)了社會(huì)工作本科專(zhuān)業(yè)，年均畢業(yè)生不足百人。根據(jù)高校調(diào)研我們也發(fā)現(xiàn)，超過(guò)70%的社會(huì)工作本科專(zhuān)業(yè)受訪(fǎng)大學(xué)生認(rèn)為從事本專(zhuān)業(yè)薪資水平低，畢業(yè)后會(huì)選擇轉(zhuǎn)行。同時(shí)根據(jù)社區(qū)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，超過(guò)90%的受訪(fǎng)社區(qū)社工自認(rèn)為工資水平處于中等以下水平。

二、對(duì)策建議

（一）完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)職能，實(shí)施負(fù)面清單管理模式，建立競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源配置機(jī)制

隨著政府公共服務(wù)范圍的日益擴(kuò)大，公共服務(wù)提供主體也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)。中共十八屆五中全會(huì)的建議指出，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的，政府不再直接承辦，能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。”這為深化公共資源改革特別是政府財(cái)政資源的配置方式的改革指明了方向，關(guān)鍵就在于探索如何更好地改革資源配置的具體路徑和制度安排。

首先，政府應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)制度在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用效能，讓更多有意愿且有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)以及政府和社會(huì)資本合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公共資源配置得更加公平，提升供給效率，提高人民群眾的獲得感和滿(mǎn)意度。其次，盡早出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的負(fù)面清單。通過(guò)負(fù)面清單明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中暫時(shí)不宜由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，其他則對(duì)社會(huì)力量全面放開(kāi)，改以往的“市場(chǎng)準(zhǔn)入”為“市場(chǎng)禁入”，使政府部門(mén)的工作更加集中于事中和事后的監(jiān)督，通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、簡(jiǎn)化準(zhǔn)入手續(xù)，縮小政府權(quán)力的運(yùn)行范圍，最大限度地減少政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)。還要采用科學(xué)的績(jī)效考核手段，加強(qiáng)政府績(jī)效考核，努力提高政府行政效能，并探索建立第三方考核評(píng)估機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)效能和水平。此外，還應(yīng)參考借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情特點(diǎn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，綜合使用多種政策框架內(nèi)提高公共資源綜合效益。

（二）積極發(fā)展社會(huì)組織，構(gòu)建多元主體協(xié)同的公共服務(wù)的供給機(jī)制

黨的十九大報(bào)告中指出，要“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边@對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展方向具有戰(zhàn)略性和前瞻性意義。

第一要培育多元主體供給機(jī)制。公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的緊密結(jié)合，通過(guò)多元主體的共同參與，打破過(guò)去政府唱“獨(dú)角戲”的局面，來(lái)保障公共服務(wù)的有效供給。同時(shí)，政府要對(duì)自己承擔(dān)的公共服務(wù)職能進(jìn)行全面梳理和評(píng)估，適時(shí)適當(dāng)?shù)貜囊徊糠诌m合社會(huì)化的公共服務(wù)中退出，“抓大放小，應(yīng)退盡退”。第二是創(chuàng)新政社協(xié)作機(jī)制。推動(dòng)公共服務(wù)供給方式的多樣化，繼續(xù)推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，并逐步繼續(xù)加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作（PPP）。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展志愿和慈善服務(wù)，包括推進(jìn)志愿服務(wù)立法，建立健全志愿服務(wù)記錄制度，探索建立志愿服務(wù)時(shí)間銀行儲(chǔ)蓄、志愿者保險(xiǎn)制度等，加快志愿服務(wù)制度化、規(guī)范化發(fā)展。此外還要積極發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”，以網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施作后盾，搶抓互聯(lián)網(wǎng)機(jī)遇，轉(zhuǎn)變政府管理職能，利用信息技術(shù)，為人民群眾提供更方便快捷的公共服務(wù)。第三，完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制。一方面完善公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)立法規(guī)制，應(yīng)盡早制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)以及政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)法律法規(guī)，以保證公共服務(wù)信息的公開(kāi)透明。防止權(quán)力尋租，貪污腐敗，官商勾結(jié)。另一方面通過(guò)立法規(guī)制對(duì)于參與公共服務(wù)供給的社會(huì)組織，要對(duì)其資質(zhì)進(jìn)行明確的要求和考察，如健全的組織結(jié)構(gòu)，獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理制度，固定的辦公場(chǎng)所等。

（三）健全公共服務(wù)供給的資源保障機(jī)制

一要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與城市目前公共服務(wù)發(fā)展水平相比，與廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的期待相比，農(nóng)村地區(qū)有些公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分薄弱，區(qū)域間差距仍然較大，仍然是全面建成小康社會(huì)和新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化的突出短板。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施必須得到應(yīng)有的提升。如設(shè)置便于居民使用的文化、體育健身、休閑、保健等公共服務(wù)設(shè)施，繼續(xù)建立和完善社區(qū)的老年之家、圖書(shū)室、多功能活動(dòng)室、培訓(xùn)室等社區(qū)公共場(chǎng)所，并在開(kāi)放時(shí)間和服務(wù)范圍上更加人性化。二要加強(qiáng)公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，制定和完善《公共服務(wù)人才規(guī)劃》，結(jié)合公共服務(wù)人才隊(duì)伍發(fā)展現(xiàn)狀，確定目標(biāo)，堅(jiān)持原則，以人才培養(yǎng)為基礎(chǔ)，以人才使用為重點(diǎn)，努力建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù)人才隊(duì)伍，提供人才和智力支持。同時(shí)完善政策配套，努力形成以人才庫(kù)建設(shè)、社會(huì)組織登記管理建設(shè)、社會(huì)服務(wù)行業(yè)規(guī)則建設(shè)、崗位設(shè)置管理、人才考核評(píng)價(jià)、社會(huì)監(jiān)督激勵(lì)為重點(diǎn)的完整配套的政策制度體系。三要加強(qiáng)電子公共服務(wù)體系建設(shè)。首先通過(guò)推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)推進(jìn)公共服務(wù)電子化；其次通過(guò)電子信息技術(shù)建設(shè)“智慧型”服務(wù)體系；最后力爭(zhēng)突破電子公共服務(wù)的被動(dòng)回應(yīng)性特征，推進(jìn)積極主動(dòng)的個(gè)性化公共服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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