江蘇特色小鎮(zhèn)PPP融資模式探討

劉淑萍

[提要] 特色小鎮(zhèn)建設中推行PPP融資模式能有效解決建設資金的持續(xù)穩(wěn)定。本文以江蘇特色小鎮(zhèn)融資現(xiàn)狀為基礎，分析PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設中的必要性與可行性，并從法律政策扶持、契約精神培育、金融支持體系構(gòu)建、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面提出推行PPP融資模式的建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP；融資模式；江蘇

本文系2017年江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目：“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級視角下江蘇建設特色小鎮(zhèn)策略研究”（項目編號：2017SJB1452）階段性研究成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年8月23日

PPP融資模式在我國發(fā)展以來，無論數(shù)量上還是規(guī)模上都取得了長足的進步，尤其在推進城市基礎設施建設方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設的逐步開展，尤其是自2016年全國推廣特色小鎮(zhèn)建設開始，PPP融資模式開始從城市的建設逐步運用到新城鎮(zhèn)的建設之中。基于此，本文擬分析PPP融資模式在江蘇省特色小鎮(zhèn)建設中的必要性與可行性，并探討其具體運用。

一、江蘇省特色小鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀

2016年2月，國務院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》中明確提出要加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展。江蘇省以此為契機，將特色小鎮(zhèn)的建設納入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，推進全省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2018年8月，江蘇省分兩批次共建省級特色小鎮(zhèn)56個，國家級特色小鎮(zhèn)22個，居全國前列。

為了進一步推進全省特色小鎮(zhèn)的培育與建設工作，2016年12月，江蘇省政府出臺《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導意見》，提出力爭3～5年時間在江蘇省分批創(chuàng)建100個左右特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的培育和創(chuàng)建已然成為江蘇省新常態(tài)下推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，力求將其打造成為推動全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展動能的重要平臺。

二、江蘇省特色小鎮(zhèn)主要融資方式

（一）常州石墨烯小鎮(zhèn)融資方式：產(chǎn)業(yè)基金+創(chuàng)投資本+金融創(chuàng)新。一方面政府主動承擔昂貴的固定資產(chǎn)采購費用，使用權(quán)釋放給企業(yè)，減輕企業(yè)負擔，加快研發(fā)與市場化的速度；另一方面政府建立“政府引導、企業(yè)主體、風險補償”的投融資服務體系，建立各級創(chuàng)投基金總規(guī)模已超20億元。

（二）南京未來網(wǎng)絡小鎮(zhèn)融資方式：政府主導+產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金向PPP融資方式過渡。創(chuàng)新投融資模式，設立20億元小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，發(fā)揮金融杠桿效應，大力扶持小鎮(zhèn)人才創(chuàng)業(yè)和高科技企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。通過近年來的建設培育，政府主導的融資模式逐漸在弱化，未來網(wǎng)絡小鎮(zhèn)在外延化發(fā)展和建設相關(guān)產(chǎn)業(yè)過程中，正順應時代的潮流采用PPP建設模式運作，如華誼電影小鎮(zhèn)。

（三）宿遷激光智造小鎮(zhèn)融資方式：PPP融資模式。中電建江蘇激光智造小鎮(zhèn)發(fā)展有限公司為小鎮(zhèn)的運營方，是由國電力建設股份有限公司、中電建建筑集團有限公司與宿遷市城區(qū)開發(fā)投資有限公司三方通過PPP模式組建的合資公司，負責小鎮(zhèn)的建設與運營管理。在小鎮(zhèn)建設過程中，政府工作重點已經(jīng)由幫助解決資金轉(zhuǎn)向于小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)導入和招攬企業(yè)項目和人才。

通過以上三個特色小鎮(zhèn)的融資方式透視江蘇省特色小鎮(zhèn)融資現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)小鎮(zhèn)均存在著投融資渠道欠缺、融資模式單一等問題，大部分小鎮(zhèn)建設仍舊依托于“政府投資、招商引資”的傳統(tǒng)融資模式，產(chǎn)業(yè)引導基金、股權(quán)眾籌、PPP模式等創(chuàng)新型融資模式尚未得到較好的運用。

三、推進特色小鎮(zhèn)PPP融資模式必要性與可行性

（一）必要性

1、減輕政府財政壓力。近年來，隨著地方政府性債務的收緊，鎮(zhèn)級政府的融資能力明顯受到制約，加上鎮(zhèn)級自有資產(chǎn)由于規(guī)模較小而缺乏擔保能力，各地融資能力普遍偏低，主要依托于金融機構(gòu)信用貸款，融資渠道單一、資本成本較高、資金壓力較大。PPP融資模式能夠有效綜合財政資金和社會資本，拓寬資金來源，填補資金缺口，降低政府負擔。

2、充分調(diào)動社會資本投資積極性。通過比對浙江、北京等地特色小鎮(zhèn)的建設經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展中能有效發(fā)揮穩(wěn)定民間投資的作用，充分調(diào)動社會資本投資的積極性。PPP模式下，社會資本通過長期持有、特許經(jīng)營等方式獲取基礎設施、公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各領(lǐng)域的進入權(quán)限，獲得相對較高的預期收益，既拓寬了社會資本的投資領(lǐng)域和發(fā)展空間，又能給社會資本帶來更多潛在的投資機會和收益。

3、降低和分散投資風險。特色小鎮(zhèn)固有的建設周期長、投入資金大、運營成本較高、參與建設方較多等因素導致特色小鎮(zhèn)存在著較大的戰(zhàn)略風險、投資與運營風險。PPP模式下，特色小鎮(zhèn)建設各參與方遵守風險收益對等原則，明確責權(quán)利，形成長期互利目標，構(gòu)建良性合作機制，從而降低和分散各種風險。

（二）可行性

1、政策扶持力度加大。2016年10月《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》提出將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)建設中。2017年1月《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》提出特色小鎮(zhèn)建設過程中可根據(jù)項目情況，采用政府和社會資本合作（PPP）模式，推動項目落地。2017年8月14日，江蘇省設立特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金，總規(guī)模1，000億元，其中5家商業(yè)銀行與22個小鎮(zhèn)簽署了556億元的融資項目。這一系列融資政策的出臺，為PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設中的運用提供了有利的政策支持。

2、項目運作基礎充分。PPP融資模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，有效減輕財政資金壓力，減小社會資本的投資風險。根據(jù)財政部PPP項目信息庫數(shù)據(jù)，截止至2017年年末，財政部PPP項目庫入庫項目達14，424個，總投資額18.2萬億元。其中落地項目主要集中于市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設與環(huán)境保護等傳統(tǒng)領(lǐng)域，PPP融資模式在城市基礎設施領(lǐng)域的推廣運用為特色小鎮(zhèn)建設推進PPP融資模式提供了豐富的經(jīng)驗和良好的運作條件。例如作為全國特色小鎮(zhèn)建設排頭兵的浙江省，近年來在云棲小鎮(zhèn)、南湖基金小鎮(zhèn)、海寧皮革時尚小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)的建設中積極利用PPP融資模式的優(yōu)勢，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

3、投資收益穩(wěn)定。特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)為基礎，通過政府的號召與宣傳及企業(yè)各項先進管理理念的運用，產(chǎn)業(yè)集群效應明顯，確保了穩(wěn)定的投資回報和特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)PPP融資模式下，明確的特許經(jīng)營權(quán)和穩(wěn)定的財政中長期預算，均保障了項目投資價值的穩(wěn)定性。同時，政府在土地、稅收、信貸等方面提供政策優(yōu)惠，有效控制了成本，也滿足了投資回報的要求。因此，特色小鎮(zhèn)PPP模式運作下實現(xiàn)的經(jīng)濟價值可以滿足社會資本的投資收益預期。

四、江蘇省推進特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，加大政策扶持。特色小鎮(zhèn)建設需要權(quán)衡各方資源的責權(quán)利，市場在資源配置中的作用舉足輕重，借助PPP融資模式厘清政府與市場之間的關(guān)系，政府應做好規(guī)劃、引導、服務等工作。PPP融資模式的順利運作需要有清晰、完善的法律法規(guī)作保障，才能充分有效地推動特色小鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展。同時，各地特色小鎮(zhèn)應因地制宜完善適應本地PPP模式的地方性法規(guī)，構(gòu)建爭議解決機制和契約性安排，如地方性條例、項目指南、示范性合同等，確保政府與社會資本合作的長期穩(wěn)定性。對于推行PPP融資模式的特色小鎮(zhèn)，政府可以通過減免稅等稅收優(yōu)惠方式，降低社會資本的投資成本。同時，主管部門要明確PPP融資模式建設特色小鎮(zhèn)項目的審批程序，做好新舊程序銜接工作，簡化審批流程，提高辦事效率。

（二）加強培育地方政府的契約精神。契約精神是特色小鎮(zhèn)PPP模式順利運營的重要因素，政府及相關(guān)主管部門應強化合同意識，提高契約精神，理順政企關(guān)系。在PPP融資模式推進過程中，政府應轉(zhuǎn)變工作理念，樹立平等觀念，建立平等合作。在政府與社會資本主體的合作中強調(diào)平等、自由、誠信等觀念，注重制度和政策創(chuàng)新以及工作方式創(chuàng)新，為企業(yè)營造一個良好的政務生態(tài)環(huán)境，吸引社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設。另外，由于項目合作過程中，政府與社會資本主體均可能出現(xiàn)違約現(xiàn)象，如社會資本的中途退出、政府越權(quán)干預項目等，所以在特色小鎮(zhèn)PPP融資模式推進過程中，應加強對履約行為的管理，建立市場化的約束機制，保證項目的順利進行。

（三）構(gòu)建適合特色小鎮(zhèn)PPP發(fā)展的金融支持體系。特色小鎮(zhèn)建設推進PPP模式的過程中應創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)融結(jié)合，拓寬融資渠道。一方面繼續(xù)發(fā)揮“以獎代補”的作用，正如近日江蘇財政根據(jù)《江蘇省省級特色小鎮(zhèn)獎補資金管理辦法》對省級特色小鎮(zhèn)獎補4，200萬元一樣，為充分發(fā)揮社會資本在運營管理中的技術(shù)專長和管理優(yōu)勢，根據(jù)特色小鎮(zhèn)PPP項目的運營考核結(jié)果實行分檔獎勵；另一方面積極利用省內(nèi)開發(fā)性金融平臺拓寬項目融資渠道。通過開發(fā)性金融平臺和政策，建立多元化的項目融資渠道，為特色小鎮(zhèn)項目提供投資、貸款、租賃、證券等綜合服務，并根據(jù)項目建設內(nèi)容匹配適應的融資方式；最后，繼續(xù)用好政府產(chǎn)業(yè)引導基金，探索產(chǎn)融結(jié)合。用好政府產(chǎn)業(yè)引導基金能夠為特色小鎮(zhèn)發(fā)展引入創(chuàng)新項目，通過較少的財政資金的“種子”作用，撬動金融和社會資本，實現(xiàn)杠桿效應，提高基金對項目投入的規(guī)模和力度。

（四）加強培育專業(yè)對口儲備人才。特色小鎮(zhèn)PPP模式運作復雜，其中常見的產(chǎn)權(quán)歸屬、PPP項目規(guī)范化管理與運行模式等問題涉及到法律、金融、政治及項目管理等多方面的知識，應加大對PPP模式和特色小鎮(zhèn)建設的治理支持力度，著力解決人才、技術(shù)缺乏等突出問題。政府部門應結(jié)合小鎮(zhèn)自身優(yōu)勢和相關(guān)優(yōu)惠政策，以便吸引更多的專業(yè)技術(shù)、管理人才參與到小鎮(zhèn)的建設陣營中。同時，可以做好“333工程”和“千人計劃”等管理型、技術(shù)型領(lǐng)軍人才的引進，并且加快特色小鎮(zhèn)的基礎設施和生活配套設施的建設，為高端人才營造一個便捷、舒適的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

五、結(jié)論

本文以三個省級特色小鎮(zhèn)為例，梳理總結(jié)江蘇省特色小鎮(zhèn)融資現(xiàn)狀，分析PPP融資模式在江蘇省特色小鎮(zhèn)建設中的必要性與可行性，并從法律政策扶持、契約精神培育、金融支持體系構(gòu)建、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面提出推行PPP融資模式的建議。本文認為江蘇省在推進特色小鎮(zhèn)PPP融資模式過程中需要加強法律法規(guī)建設，加大政策扶持力度；培育地方政府的契約精神和合同意識，建立合作機制；創(chuàng)新金融支持體系，探索產(chǎn)融結(jié)合；加強培育專業(yè)對口儲備人才。

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