中歐政府環(huán)境信息公開立法宗旨之比較

袁小紅

摘 要：在歐盟政府環(huán)境信息公開取得極大成功的當下，中國政府環(huán)境信息公開雖然在不斷進步，但與歐盟相比仍有很大差距。首要的原因就是中歐政府環(huán)境信息公開的立法宗旨存在差異，中國側(cè)重于規(guī)范政府行為，而歐盟構建的是環(huán)境知情權保障型政府環(huán)境信息公開法律制度。通過對兩者的比較及分析，在吸收歐盟政府環(huán)境信息公開制度實踐成功之處的同時，加快我國轉(zhuǎn)向以保障公眾環(huán)境知情權為宗旨的制度構建。

關鍵詞：環(huán)境信息；信息公開；立法宗旨

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0130-03

歐盟從1990年的《關于自由獲取環(huán)境信息的90/313/

EEC的指令》到1998年的《奧胡斯公約》，再到2003年的《關于公眾獲取環(huán)境信息和廢除理事會90/313/EEC指令的2003/4/EC的指令》，經(jīng)歷了政府環(huán)境信息公開立法從無到有，從體系簡單到不斷完善的過程。也正是因其豐富的實踐探索，歐盟的政府環(huán)境信息公開立法備受國際推崇。中國在政府環(huán)境信息公開立法方面起步較晚，直至2007年才經(jīng)國務院頒布《政府信息公開條例》，隨后又在同年由國家環(huán)?？偩诸C布了第一部關于政府環(huán)境信息公開的專門性立法文件——《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，此外還有部分單行法中有零散規(guī)定。中歐兩方關于政府環(huán)境信息公開立法的整體建構因其立法宗旨的不同有著相當大的差異，直接影響著制度建構的各個方面，這也是二者在政府環(huán)境信息公開制度方面的本質(zhì)差別。

一、中歐政府環(huán)境信息公開立法宗旨之選擇

（一）中國政府環(huán)境信息公開立法宗旨

1.現(xiàn)行法律規(guī)范下的立法宗旨

（1）中央層面

《政府信息公開條例》作為政府環(huán)境信息公開相關立法的上位法，其中第1條就對立法目的做了規(guī)定。首先，從內(nèi)容上來看，“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”的實質(zhì)和重點在于“依法獲取”，實際上并未確認某項基本權利，公民如何獲取政府信息，實際上仍要由立法者所立的法以及政府決定。因此也就不存在認定此條有確立公民知情權之嫌。其次，從促進依法行政和發(fā)揮服務作用兩者來看，在之后的具體制度規(guī)定中可以看出《政府信息公開條例》的核心要義在于促進依法行政，條例就是依照規(guī)范政府行為的方式建構整個制度。

作為政府環(huán)境信息公開的專門性立法，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的宗旨為規(guī)范政府行為兼保障公眾知情權，當然還有促進公眾參與。但根據(jù)辦法的行文安排，規(guī)范政府行為置于保障公眾知情權之前，這就足以說明環(huán)保部門的立法意圖是規(guī)范政府行為優(yōu)先于保障公眾知情權，這也是具體制度安排之所以仍明顯地傾向于制約政府行為之所在。

（2）地方層面

據(jù)有關研究，自2002年廣州市頒布地方性規(guī)定始，至2012年6月生效的有關政府信息公開的地方政府規(guī)章共有46部。在這些地方政府規(guī)章中所規(guī)定的立法目的中，地方政府規(guī)章通常不是指明一種立法目的，而是指向幾種目的的交錯和綜合，因此，地方政府規(guī)章通常涵蓋了規(guī)范政府行為、保障公民知情權、保障行政相對人依法獲取政府信息、保障公民的知情參與權和監(jiān)督權、發(fā)揮政府信息的社會功能等立法理念。而且從其數(shù)量和行文安排來看，規(guī)范政府行為往往置于首位，也是各地方性規(guī)定中規(guī)定的最多的立法宗旨，保障公眾知情權則次之。

從以上中央和地方法律規(guī)范的分析中來看，在確定立法宗旨時，或是根本沒有對保障公眾知情權的規(guī)定，或是即使做了相應規(guī)定，也處于相比規(guī)范政府行為次之的地位?？偨Y(jié)來說，我國政府環(huán)境信息公開的法律規(guī)范偏重于規(guī)范政府行為。

2.原因分析

（1）憲法中知情權的缺位

憲法作為我國的根本大法，它對關乎政治、經(jīng)濟等方面的基本事項做了原則性規(guī)定，對于下位法的制定有著指導作用。首先，單從字面上來看，《中華人民共和國憲法》第33到50條關于公民基本權利的規(guī)定中，并沒有對知情權的明文規(guī)定，無法找到“知情權”的相關字樣。其次，有學者認為“在憲法確認的‘言論自由，可否導出知情權存在的憲法解釋空間呢？”雖然從一般的認知看來，知情權可能是言論自由得到充分實現(xiàn)的前提，只有獲取了充分的信息，才有享有言論自由的可能。但目前并沒有有關言論自由的立法規(guī)定，全國人大常委會也未對知情權與言論自由二者之間的必然聯(lián)系做出解釋，因此，筆者認為此種將言論自由擴張到知情權的解釋過于牽強。憲法對于公民基本權利封閉性的規(guī)定，在憲法解釋權基本被全國人大常委會擱置的情況下，它與經(jīng)濟社會發(fā)展所產(chǎn)生的不協(xié)調(diào)性已日趨明顯。在公民基本權利難以在憲法中予以改動的情況下，全國人大常委會的解釋權即被人們亟待實行。對于憲法都未予以明確的公民基本權利，下位法在制定時必然有所顧忌，未能將環(huán)境知情權置于首位考量。

（2）行政體制改革的結(jié)果

“我國的環(huán)境保護政策自20世紀70年代以來，一直采取了政府主導和推動的模式，政府環(huán)境信息公開也是如此”。政府環(huán)境信息作為政策，首先是在一系列政府文件出臺的推動下才產(chǎn)生的。從近年來的行政體制改革過程來看，1999年的憲法修正案中提出“建設社會主義法治國家”，規(guī)范政府的權力毫無疑問是建設法治國家所必須包括的重要內(nèi)容。1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》中也指出“依法行政是依法治國的重要組成部分”。之后，在2004年由國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要的通知》中提出同樣“必須全面推進依法行政，建設法治政府”，文件的第10條更是規(guī)定：“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件?！庇纱丝梢?，信息公開正是在這一系列規(guī)范政府權力的行政體制改革的推動下應運而生。信息公開由政策走向法律體系，也并不能改變當初構建它的初衷，正因如此，我國對于政府環(huán)境信息公開的法律規(guī)范的規(guī)定才將規(guī)范政府行為放置在首位。

（二）歐盟政府環(huán)境信息公開立法宗旨

1.現(xiàn)行法律規(guī)范下的立法宗旨

（1）歐盟層面

在現(xiàn)行有效的關于政府環(huán)境信息公開的《奧胡斯公約》、《2003/4/EC指令》法律規(guī)范中，二者在第1條目標中都規(guī)定保障獲得環(huán)境信息的權利，并以此構建具體制度，這是對知情權的明確規(guī)定，也是歐盟層級對于政府環(huán)境信息公開的立法宗旨選擇，即以保障公眾知情權為立法宗旨。

（2）成員國層面

正如《2003/4/EC指令》所要求的，成員國要在2007年前全部完成指令在國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，當委員會要求各成員國遞交指令轉(zhuǎn)化情況的報告時，大部分國家都未上交，經(jīng)委員會進一步督促，截至2010年7月底，所有成員國才都遞交了報告。從報告中可以看出，成員國如法國、德國、英國等都做了對于保障獲得環(huán)境信息的權利，這也是各成員國唯一的立法目的。

經(jīng)以上分析，歐盟不論是歐盟層級，抑或是在各成員國，保障公眾的環(huán)境知情權都是其立法的根本動力，也是政府環(huán)境信息公開的唯一立法目的。

2.原因分析

歐盟在政府環(huán)境信息公開方面之所以如此看重公眾知情權的保障，這與其上位法規(guī)定以及區(qū)域合作相關。

（1）基礎條約中有大量環(huán)境知情權的依據(jù)

建立歐洲共同體或歐盟的基礎條約又被稱為是歐盟憲法，在歐盟起著國家憲法性的指導作用，在歐共體的基礎條約中就可以找到不少環(huán)境知情權的依據(jù)。如歐共體六國在布魯塞爾簽訂的《關于建立歐洲共同體單一理事會和單一委員會的協(xié)定》（簡稱《合并協(xié)定》）第18條就規(guī)定了每年發(fā)布有關歐共體行動的總報告的義務。1992年12國政府在馬斯特里赫特簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》附有一個關于知情權的宣言，而《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》第239條規(guī)定：“經(jīng)成員國共同協(xié)議而附錄于條約的各項議定書，應成為本條約不可分割的部分”，即使在之后經(jīng)《單一歐洲法》、《歐洲聯(lián)盟條約》修改為《建立歐洲共同體條約》，該條也沒有改變，因此該知情權宣言當然屬于基礎條約的內(nèi)容。正是基礎條約中有環(huán)境知情權的基礎，才為之后的環(huán)境信息公開立法以環(huán)境知情權為核心構建提供可能。

（2）風險預防的考量

歐盟作為一種區(qū)域內(nèi)國家聯(lián)合的形式，區(qū)別于國家，也與區(qū)域性組織有著本質(zhì)差異。歐盟產(chǎn)生的基礎是歐洲經(jīng)濟一體化，使歐洲各個國家實現(xiàn)貿(mào)易聯(lián)合，相互促進。這種多個國家經(jīng)濟聯(lián)合的形式，就必然強調(diào)開放與合作?！澳撤N意義上，現(xiàn)代社會同時意味著風險社會、科學社會、媒體社會以及信息社會，基于對風險的恐懼而產(chǎn)生的焦慮的共同性成為社群團結(jié)合作的壓力和動力。”在這種無壁壘開放所引起的對于未知風險的恐懼的情況下，各成員國之間反而會愈加加強合作。環(huán)境信息公開作為各成員國合作的一種方式，正是各成員國預防環(huán)境風險的必要手段，如此才能在環(huán)境問題出現(xiàn)時快速達成共識，促進各成員國之間環(huán)境保護領域，乃至政治、經(jīng)濟領域的共同合作。

（三）二者之比較

經(jīng)過以上分析，中歐兩方在政府環(huán)境信息公開立法目的選擇上對環(huán)境知情權有如此差別的根本性原因就在于上位法規(guī)定及組織形式不同。

首先，在上位法規(guī)定方面，我國憲法對于環(huán)境知情權的缺位即注定了在進行政府環(huán)境信息公開立法時會有失偏頗。相反，歐盟正是有此基礎，才能構建完整的以保障環(huán)境知情權為核心的制度體系。

其次，在組織形式方面，我國作為以行政管理為主的單一國家，制約行政權力明顯是重中之重，防止其在環(huán)境信息方面裁量權過大。歐盟則作為過渡階段的一種組織類型，在各成員國合作時，防范未知風險，加強信息交流才是其關注的重點。

二、中歐政府環(huán)境信息公開立法宗旨差異性具體表現(xiàn)

（一）主體

1.權利主體

根據(jù)歐盟《奧胡斯公約》、《2003/4/EC指令》的規(guī)定，有權獲得環(huán)境信息的人為任何自然人或法人，且不受利益限制，不因公民身份國籍或居所而受任何歧視，法人則不因注冊地或有效活動中心所在地而受任何歧視。我國規(guī)定有權獲得環(huán)境信息的主體為“公民、法人和其他組織”，可以看出，我國是排除對外國人、無國籍人的適用的。其次《政府信息公開條例》將申請限定在“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”范圍之內(nèi)?？偟膩碚f，我國有權獲得環(huán)境信息的主體為與自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要相關，非外國人、無國籍人的公民、法人、組織。

很明顯，歐盟的權利主體范圍如此之廣就是因為要確保環(huán)境知情權落實到每個人，排除未知風險的發(fā)生。而我國對權利主體做一系列利害關系限制，即使我國政府環(huán)境信息公開主要是為了規(guī)范政府行為，做此限制也只會擴張行政機關的自我裁量權，更不利于約束行政機關的行為。

2.義務主體

歐盟規(guī)定政府環(huán)境信息公開的義務主體為“公共當局”，不僅包括專門的環(huán)境監(jiān)督管理機構，也包括其他只要其依法定職權擁有相關環(huán)境信息的機構及其他承擔公共環(huán)境行政職能的非政府組織等，指令還規(guī)定成員國可規(guī)定“公共當局”不包括行使司法或立法職能的機構或組織。而政府環(huán)境信息公開的義務主體指且僅指環(huán)保部門，包括國家環(huán)境保護總局和縣級以上地方人民政府環(huán)保部門。

造成此種差異的原因也還在于環(huán)境知情權的確定問題。歐盟因廣泛的環(huán)境知情權，必然要求所有享有信息的主體擔責。而我國因規(guī)范政府行為，最多也只能將義務落實到政府身上，但現(xiàn)實是，因《辦法》是由國家環(huán)?？偩种贫ǖ牟块T規(guī)章，不可能為政府或其他部門設定義務，只能對環(huán)保部門設定。

（二）客體

歐盟指令中“環(huán)境信息”呈現(xiàn)的形式范圍極廣。我國新《環(huán)境保護法》比之《政府信息公開條例》細化規(guī)定了政府環(huán)境信息，主要包括環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件，以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用等信息，此外還專門強調(diào)了環(huán)保部門公開建設項目環(huán)境影響報告書全文的義務。

歐盟和我國都沒有對環(huán)境信息做內(nèi)涵界定，但就像歐盟各成員國在轉(zhuǎn)化時也會避免如此廣泛的環(huán)境信息的使用，環(huán)保部門基于政績的考量也會怠于公開環(huán)境信息。據(jù)研究，全國31個省、自治區(qū)、直轄市環(huán)保廳（局）的網(wǎng)站對于水體質(zhì)量信息的公開情況的公開率僅有55%，而設區(qū)的市級環(huán)保部門的網(wǎng)站則大多不對水體質(zhì)量自動監(jiān)測信息提供查詢服務。除環(huán)境保護部、四川省環(huán)境保護廳外，其他省（自治區(qū)、直轄市）尚未公開土壤環(huán)境質(zhì)量的信息。此外，中歐關于環(huán)境信息的除外規(guī)定大致相同，但我國對于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私不能確定時報有關部門確定，對于有關部門的確定直接影響結(jié)果的公正性。這在極大程度上會損害相對人的權益，這也是未明確保障公眾環(huán)境知情權的嚴重弊端。

（三）救濟

有權利，必有救濟。歐盟所規(guī)定的救濟包括司法或行政救濟，其中，司法救濟還包含了公益訴訟，我國的救濟手段包括行政復議和行政訴訟。這里也明顯體現(xiàn)了環(huán)境知情權得到保障與否直接會產(chǎn)生的影響，即能否進行公益訴訟。

三、結(jié)論

我國側(cè)重規(guī)范政府行為的立法宗旨選擇直接影響具體制度在建構時的價值取向，與歐盟以環(huán)境知情權為核心的制度建構大有不同，而具體的制度規(guī)定對執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)又有著不可忽視的重要作用。從歐盟所取得的成功來看，在我國構建知情權保障型的政府信息公開法律制度勢不可擋。在具體制度的設計也應相應完善，如擴大權利主體范圍，概括公開范圍列舉例外情形，在公益訴訟條件相應成熟的當下大力推行環(huán)境行政公益訴訟等。

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