基于PPP模式的西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑研究

劉洋 田昭

[摘要]在以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，PPP模式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施新的供給模式，通過政府和私人部門相互合作，在解決融資問題的同時(shí)，也引進(jìn)了高效的管理方法與技術(shù)，從而能夠有效助力政府精準(zhǔn)扶貧。鑒于此，從應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)方面，對(duì)西安產(chǎn)業(yè)扶貧引入PPP模式的必要性進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于PPP模式的西安產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)行模式，并對(duì)西安產(chǎn)業(yè)扶貧引入PPP模式存在的問題進(jìn)行分析，針對(duì)這些問題，提出了西安產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)用PPP模式的對(duì)策建議，以期創(chuàng)新西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，加快貧困戶脫貧的步伐。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；產(chǎn)業(yè)扶貧；對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)]F062.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2018）07-0113-04

Study on the Path of Industrial Poverty Alleviation in Xian Based on PPP Model

Liu YangTian Zhao

（School of modern studies， Northwestern University， Xian， Shanxi 710130）

Abstract： Under the background of supply-side structural reform，PPP mode，as a new supply mode of public infrastructure，through cooperation between the government and the private sector， while solving the financing problem， advanced efficient management methods and technology. In this way， it can effectively help xi an municipal government to reduce poverty accurately. How to introduce PPP mode effectively， helping xi an to alleviate poverty through industry is an important subject for xi an municipal government to study. In view of this， this paper starts with the advantages of game theory and PPP mode， analyzing the necessity of introducing PPP model into industrial poverty alleviation in xi an. On this basis， establishing the operation mode of industrial poverty alleviation in xi an based on PPP mode， then analyzeing the problems of introducing PPP model into industrial poverty alleviation in xi an. Finally， in response to these questions， put forward the countermeasures and Suggestions of xi an industrial poverty alleviation application PPP model， so as to innovate the industrial poverty alleviation path of xi an and speed up the pace of poverty alleviation.

Keywords： the PPP model；industry for poverty alleviation；countermeasures and suggestions

[作者簡(jiǎn)介]劉洋（1986-），女，陜西西鄉(xiāng)人，講師，碩士，研究方向：公共管理與人力資源管理；田昭（1986-），女，陜西富平人，講師，碩士，研究方向：公共管理與組織行為學(xué)。

[基金項(xiàng)目]西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧視域下西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑研究”階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：18XD13）。近些年來，西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了良好成績(jī)，但是解決貧困問題仍然是政府工作的重點(diǎn)，西安扶貧工作已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)開展以來，西安將產(chǎn)業(yè)扶貧作為重心，以區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源稟賦為基礎(chǔ)，將產(chǎn)業(yè)扶貧融入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中，積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展路徑。然而，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的進(jìn)程中，存在融資難、項(xiàng)目少的問題。鑒于此，本文嘗試將PPP融資模式運(yùn)用到西安產(chǎn)業(yè)扶貧中，助力產(chǎn)業(yè)扶貧，加快脫貧的步伐。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一種項(xiàng)目融資模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和供給效率。PPP模式不僅是一種純粹的融資手段，更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式。

二、西安產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

PPP模式已在我國(guó)大范圍推廣，部分地區(qū)已經(jīng)將其運(yùn)用于產(chǎn)業(yè)扶貧中，應(yīng)用PPP模式助力西安產(chǎn)業(yè)扶貧有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。

（一）緩解扶貧資金壓力

PPP模式的推廣就是為了解決資金的融通問題?，F(xiàn)階段，攻堅(jiān)脫貧的任務(wù)艱巨，西安政府專項(xiàng)扶貧資金雖然逐年增加，但扶貧工作仍面臨貧困人口分散、數(shù)量大的局面，扶貧資金不足是當(dāng)前西安扶貧工作的一大難題。為此通過PPP模式，引入社會(huì)資本，能明顯緩解西安市政府扶貧資金的壓力。

（二）提高扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行效率

開展PPP模式扶貧項(xiàng)目，西安市政府與私人組織共同參與到項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作中，不僅降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠引進(jìn)更高效的項(xiàng)目管理方法與技術(shù)，使政府與私人部門的利益得以保障。例如，在岳西縣光伏扶貧PPP項(xiàng)目中，作為社會(huì)資本一方的陽(yáng)光電源使用了SG3KTL-S組串逆變器等各種高科技產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了對(duì)發(fā)電站的高效管理。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧

PPP融資模式可以選擇將資產(chǎn)收益折股量化到每一名貧困戶，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧對(duì)象精準(zhǔn)幫扶、精細(xì)管理的治貧方式。與此同時(shí)，在PPP融資模式下，社會(huì)資本也可選擇租賃使用資產(chǎn)，同時(shí)吸納當(dāng)?shù)夭糠重毨丝诰蜆I(yè)，可以帶動(dòng)家庭成員整體實(shí)現(xiàn)脫貧。

（四）有利于建立扶貧長(zhǎng)效機(jī)制

采用PPP模式進(jìn)行扶貧有利于促進(jìn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的建立。PPP模式的項(xiàng)目運(yùn)行周期一般為10—30年，采用PPP模式項(xiàng)目進(jìn)行扶貧，需要政府和社會(huì)資本必須建立“長(zhǎng)效合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的長(zhǎng)效機(jī)制，從而積極推進(jìn)社會(huì)資本助力政府扶貧。

三、基于PPP模式的西安產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)行模式

在西安部分區(qū)縣，可以通過PPP模式介入產(chǎn)業(yè)扶貧，主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等，采用集約化管理范式，發(fā)展符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)業(yè)，有效盤活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，帶動(dòng)貧困人口脫貧。

產(chǎn)業(yè)扶貧的PPP融資模式是由西安市政府發(fā)起扶貧項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)，引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行投融資，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，公平分配風(fēng)險(xiǎn)，共同完成扶貧項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)以及后期運(yùn)營(yíng)管理。在項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營(yíng)期間，西安市政府部門會(huì)為項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等活動(dòng)提供便利服務(wù)，并且優(yōu)先保障貧困戶的扶貧收益。具體的PPP扶貧項(xiàng)目運(yùn)行模式如圖1所示。圖1產(chǎn)業(yè)扶貧PPP模式由圖1可知，西安產(chǎn)業(yè)扶貧PPP扶項(xiàng)目運(yùn)行模式主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）資金投入

PPP扶貧項(xiàng)目一般是由西安市政府和社會(huì)資本共同投入，根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模不同，雙方投資的比例不同。西安市政府應(yīng)成立一個(gè)投融資平臺(tái)用于資金的整合和投放，這一平臺(tái)的資金來源于西安市政府財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、部分涉農(nóng)資金以及部分銀行貸款或其他方式組成的項(xiàng)目間接融資部分。社會(huì)資本來源于企業(yè)自有資金和向銀行貸款部分。政府投融資平臺(tái)的資金和社會(huì)資本兩方共同構(gòu)成了PPP扶貧項(xiàng)目的初始投資資金。

（二）收益分配

PPP扶貧項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收益主要分為三大部分，第一部分是扶貧收益；第二部分是租金，作為西安市政府的收益一方面用于返還銀行貸款的本金和利息，另一方面用于參與該項(xiàng)目的貧困戶，實(shí)現(xiàn)貧困戶的精準(zhǔn)脫貧；第三部分經(jīng)營(yíng)收益，作為企業(yè)的投資收益，用于企業(yè)的再生產(chǎn)和留存收益。

（三）項(xiàng)目管理

扶貧項(xiàng)目的建設(shè)及后期的運(yùn)營(yíng)管理由政府和社會(huì)資本共同設(shè)立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司建立符合項(xiàng)目管理實(shí)際的公司治理體制，作為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主體，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)方之間進(jìn)行合理的分擔(dān)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)調(diào)整機(jī)制。除此之外，為了保證資金整體風(fēng)險(xiǎn)控制，還建立了擔(dān)保平臺(tái)以及引入商業(yè)保險(xiǎn)，確保整體的資金運(yùn)營(yíng)更加安全。

（四）扶貧機(jī)制

西安市政府負(fù)責(zé)對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)扶貧對(duì)象的實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

四、西安產(chǎn)業(yè)扶貧引入PPP模式存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前我國(guó)很多地方都大力推行PPP模式，截至2018年6月份，西安2018年第一批PPP項(xiàng)目共104個(gè)，總投資217298億元，涉及能源、交通、水利、農(nóng)業(yè)、市政工程、健康醫(yī)療、教育科技、文化旅游、安居改造等領(lǐng)域。從法律法規(guī)的角度，這些項(xiàng)目的實(shí)施僅僅停留在一些簡(jiǎn)單的支持文件。例如，西安市政府辦公廳的《西安市人民政府辦公廳關(guān)于加快城建PPP項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施意見》，而缺少更多的法律法規(guī)來確保PPP模式的順利進(jìn)行。例如，岳西縣的光伏扶貧項(xiàng)目也面臨著這樣的局面，一些社會(huì)資本擔(dān)心沒有相關(guān)法律法規(guī)來維護(hù)他們的利益，而選擇不進(jìn)行投資。

（二）對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足

PPP項(xiàng)目存在投資大、期限長(zhǎng)、投資回報(bào)率低的特點(diǎn)，會(huì)給扶貧項(xiàng)目的實(shí)施帶來阻礙。一方面，PPP扶貧項(xiàng)目帶有一些公益性，收益低；另一方面，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作主體龐大，參與人數(shù)較多，包括項(xiàng)目的投資者、設(shè)計(jì)者、經(jīng)營(yíng)管理者等，就會(huì)出現(xiàn)利益很難協(xié)調(diào)的問題，為整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施帶來阻礙，對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力。

（三）缺乏科學(xué)合理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

由于PPP扶貧項(xiàng)目是通過政府和社會(huì)資本合作完成，在應(yīng)用于扶貧的過程中，避免政府方面追求社會(huì)福利最大化，而社會(huì)資本方面追求投資利益最大化，避免或多或少因?yàn)槟繕?biāo)的不同而出現(xiàn)利益沖突。如果政府在扶貧項(xiàng)目建設(shè)過程中不具備高效的監(jiān)督管理能力，以及缺乏科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制，那么就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃不合理，社會(huì)資本方就可能會(huì)出現(xiàn)偷工減料的問題，在很大程度上影響PPP扶貧項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。

五、西安產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)用PPP模式的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

投資者只有在明確自身利益有所保障后，才會(huì)積極主動(dòng)投入到項(xiàng)目中，完善的法律法規(guī)能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP扶貧項(xiàng)目的積極性。

一方面，構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)。不僅僅是構(gòu)建關(guān)于PPP項(xiàng)目本身的法律系統(tǒng)，還要構(gòu)建與PPP項(xiàng)目相關(guān)的立項(xiàng)、審批、投資、運(yùn)營(yíng)、爭(zhēng)議解決制度等。這些相互影響和作用的子系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)按照合理的方式構(gòu)建，這樣才能符合PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的要求。另一方面，出臺(tái)《特許經(jīng)營(yíng)法》等法律?！短卦S經(jīng)營(yíng)法》是PPP的核心，有必要加快《特許經(jīng)營(yíng)法》的立法進(jìn)程。目前我國(guó)正在抓緊制定的PPP法律草案有兩部，分別是由發(fā)改委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》和由財(cái)政部主導(dǎo)的《政府和企業(yè)合作法》草案。

（二）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP扶貧項(xiàng)目的各參與方分擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門負(fù)責(zé)承擔(dān)法律變更的風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)等；民營(yíng)組織主要承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，有必要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以吸引更多社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資。一方面，由于PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且涉及因素眾多，具備較高的風(fēng)險(xiǎn)性，因此，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該綜合考慮雙方參與者的特點(diǎn)、立場(chǎng)和利益，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果的最優(yōu)化。另一方面，PPP扶貧項(xiàng)目需要金融機(jī)構(gòu)的大力支持，貸款以私人組織與政府簽訂的合作協(xié)議提供質(zhì)押擔(dān)保，若政府撤回協(xié)議，私人組織應(yīng)與政府溝通，要求政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，并提供相應(yīng)的額度擔(dān)保，避免出現(xiàn)貸款提前償還的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提供配套優(yōu)惠政策

將PPP模式具體到扶貧領(lǐng)域，要充分重視PPP模式的扶貧優(yōu)勢(shì)效應(yīng)，要完善面向貧困地區(qū)的差別化PPP項(xiàng)目政策，在入庫(kù)審批、項(xiàng)目用地、稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、收費(fèi)運(yùn)營(yíng)等方面提供一攬子配套優(yōu)惠政策支持，尤其針對(duì)項(xiàng)目融資難的問題，要充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的作用，同時(shí)有效撬動(dòng)商業(yè)性金融，為項(xiàng)目融資提供便利，切實(shí)構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。

（四）加大專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才支持力度

PPP模式運(yùn)作中需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)。一方面，引進(jìn)PPP模式專業(yè)團(tuán)隊(duì)。目前在民間有很多研究PPP模式的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，政府在推行PPP扶貧項(xiàng)目的過程中，引入專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行提供技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)服務(wù)，確保扶貧項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控及利益分配方面也會(huì)凸顯其專業(yè)性。除此之外，通過專業(yè)的設(shè)計(jì)，可以根據(jù)西安貧困地區(qū)地方特色實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，對(duì)不同地區(qū)實(shí)施適合該地區(qū)的項(xiàng)目，使扶貧更加有針對(duì)性。

另一方面，開展PPP專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化人才培養(yǎng)。要更好地引入PPP模式，就需要培養(yǎng)具有相關(guān)知識(shí)的復(fù)合型人才，保證扶貧項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)管理。鑒于此，西安市政府可以根據(jù)PPP扶貧項(xiàng)目的實(shí)際需要，通過與國(guó)外進(jìn)行交流，或選派人才到國(guó)外學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)其先進(jìn)的技術(shù)和方法。西安有很多高校，可以充分利用本地高校的教育資源，政府與高校聯(lián)合培養(yǎng)PPP專項(xiàng)專業(yè)人才。

（五）強(qiáng)化政府監(jiān)督機(jī)制

在PPP扶貧項(xiàng)目中，政府應(yīng)明確監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，以降低融資風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)于PPP扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督應(yīng)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目從計(jì)劃到實(shí)施的全過程。

首先，由于吸引社會(huì)資本參與貧困地區(qū)PPP扶貧項(xiàng)目難度很大，在PPP項(xiàng)目的選擇上，政府可以咨詢PPP模式專業(yè)團(tuán)隊(duì)，要做好前期調(diào)研和規(guī)劃，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。在做好規(guī)劃后，政府應(yīng)通過公開公正的招標(biāo)方式選取合適的社會(huì)資本。其次，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，加強(qiáng)對(duì)PPP扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督，可以建立以專業(yè)監(jiān)管為主，社會(huì)監(jiān)督為輔的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)PPP扶貧項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督。最后，在PPP扶貧項(xiàng)目建設(shè)的過程中，對(duì)其進(jìn)行審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)，確保扶貧項(xiàng)目取得良好效果。

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（責(zé)任編輯：郭麗春梁宏偉）（上接第105頁(yè)）

內(nèi)的科技聯(lián)盟、供應(yīng)鏈聯(lián)盟、品牌聯(lián)盟等形式實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)式升級(jí)。

（三）加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展步伐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化、品牌化轉(zhuǎn)型升級(jí)

高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)入較高發(fā)展水平的重要標(biāo)志，也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的關(guān)鍵動(dòng)力。目前江西省在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展方向上第三產(chǎn)業(yè)超前發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯。因此，一方面要加快優(yōu)先發(fā)展金融、物流、商務(wù)會(huì)展、文化創(chuàng)意、科技服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過完善產(chǎn)業(yè)集群的生產(chǎn)性服務(wù)體系，為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供智力支持、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、人才培訓(xùn)等配套服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的整體轉(zhuǎn)型升級(jí)；同時(shí)，還要整合資源大力發(fā)展旅游等消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，江西旅游資源豐富，特別是紅色旅游、生態(tài)旅游，建設(shè)以革命搖籃，名山、名川、名人等為重點(diǎn)的精品旅游產(chǎn)品，通過做強(qiáng)做大旅游等消費(fèi)性服務(wù)業(yè)有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向低碳環(huán)保的生態(tài)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

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[11]劉奇.走出一條具有江西特色的鄉(xiāng)村振興之路[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-06-20.

（責(zé)任編輯：顧曉濱馬琳）【區(qū)域經(jīng)濟(jì)】