關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)工作的思考

余博

【摘 要】中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。深入推動社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)供給側(cè)改革，統(tǒng)籌解決人民群眾日益增長的對社會保險的需要和社會保險不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，將是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得不面對和解決的新問題。新的問題中往往蘊(yùn)含著新的機(jī)遇，內(nèi)部控制正好為解決這一問題提供了重要的抓手。加強(qiáng)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，對全面深化改革，推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、防控廉政風(fēng)險等方面具有十分重大的意義。本文結(jié)合社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況，進(jìn)一步揭示了社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制建設(shè)過程中遇到的問題，包括思想認(rèn)識、制度體系、信息建設(shè)、組織人事、評價獎懲五個主要方面，并對問題進(jìn)行了的分析，提出加強(qiáng)內(nèi)部控制培訓(xùn)，健全制度體系，優(yōu)化信息系統(tǒng)、建立獎懲機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，建設(shè)內(nèi)控文化六大對策建議，對加強(qiáng)和改進(jìn)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)工作具有一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)：內(nèi)部控制 ：對策建議

一、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義主要體現(xiàn)在：一是內(nèi)部控制建設(shè)是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全面深化改革的客觀要求；二是內(nèi)部控制建設(shè)是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行全面依法治國的具體體現(xiàn)；三是內(nèi)部控制建設(shè)是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的制度保障；四是內(nèi)部控制建設(shè)是強(qiáng)化廉政建設(shè)有效防控風(fēng)險的重要手段；五是內(nèi)部控制建設(shè)是推進(jìn)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)科學(xué)化、規(guī)范化、信息化的內(nèi)在要求；六是內(nèi)部控制建設(shè)是提高社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水平有力抓手。

二、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施過程中的問題

1.認(rèn)識上不深入，思想上不重視

在內(nèi)部控制建設(shè)具體工作中，單位領(lǐng)導(dǎo)，尤其是單位一把手的認(rèn)識和重視程度，往往是該項工作是否能夠順利推進(jìn)，甚至是能否最終取得成功的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部不重視的原因主要有：

（1）受傳統(tǒng)觀念、錯誤認(rèn)識的影響。對內(nèi)部控制的認(rèn)識，還僅僅停留在若干年以前，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為如果單位實(shí)施內(nèi)部控制，會讓自己的權(quán)利受到制約，影響自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。更有甚者認(rèn)為，內(nèi)控建設(shè)就是革命，革領(lǐng)導(dǎo)者的命，自己沒有權(quán)利當(dāng)官就沒用了，通過各種方式拖延、影響內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施。

（2）受功利政績觀的影響。內(nèi)部控制建設(shè)屬于夯實(shí)基礎(chǔ)的工作，在短期內(nèi)不能出政績，實(shí)施起來有可能對內(nèi)部穩(wěn)定有影響。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為業(yè)務(wù)單位，核心是業(yè)務(wù)經(jīng)辦，上級對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核往往以業(yè)務(wù)指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，相比之下，內(nèi)部控制建設(shè)只能被擱置。

（3）受成本效益的影響。內(nèi)部控制起步階段，前期調(diào)查研究耗費(fèi)時間長，研究開發(fā)費(fèi)成本較大，短期內(nèi)不能收到效益，尚無成功經(jīng)驗可以參考和借鑒，領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)控建設(shè)存在顧慮。

2.制度建設(shè)滯后，不系統(tǒng)不健全

（1）新制度更新不及時。新出臺的制度往往不能根據(jù)單位職能及業(yè)務(wù)發(fā)展變化等進(jìn)行及時修正、更新和升級。

（2）制度建設(shè)不系統(tǒng)，不全面。制度規(guī)定相互沖突，國家、部省、單位之間制度重復(fù)建設(shè)，不成系統(tǒng)和體系。未能對制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，造成執(zhí)行者無據(jù)可依，有據(jù)不依等現(xiàn)象。制度不能覆蓋核心業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動和內(nèi)部決策等各項主要工作范圍。

（3）制度缺乏實(shí)際可操作性。財政部出臺的各項內(nèi)控制度主要是站在全國行政事業(yè)單位高度上的原則性規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有很好的結(jié)合本系統(tǒng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行個性化設(shè)計、系統(tǒng)分類和配套細(xì)化。同時，缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，原則性規(guī)定較多，沒有明晰標(biāo)準(zhǔn)，缺乏操作性，嚴(yán)重影響內(nèi)控的執(zhí)行。？

（4）制度頂層設(shè)計存在缺陷。一是現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的主要做法，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合行政事業(yè)單位特點(diǎn)，做了部分的嫁接和修改形成的。而企業(yè)內(nèi)控源于美國，我國在借鑒國際經(jīng)驗的同時，帶來了水土不服。二是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)目前的管理體制受到“三定方案”的制約，在機(jī)構(gòu)設(shè)置，人事管理、業(yè)績考核、制度建設(shè)、獎懲機(jī)制等方面的具體規(guī)定與內(nèi)部控制建設(shè)需要存在一定矛盾，不能協(xié)同聯(lián)動，相互配合，使內(nèi)部控制無法達(dá)到“橫向到邊，縱向到底”全面有效管控內(nèi)部風(fēng)險的目標(biāo)，影響了內(nèi)控制度的執(zhí)行和實(shí)施效果。

3.信息系統(tǒng)乏力，內(nèi)控缺乏載體

內(nèi)部控制建設(shè)對信息化的要求較高，主要體現(xiàn)在：

（1）要求建立健全內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。要求內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能應(yīng)完整反映本單位制度規(guī)定的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制流程，至少應(yīng)包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等主要業(yè)務(wù)事項。

（2）系統(tǒng)設(shè)置不相容崗位賬戶并體現(xiàn)其職權(quán)分工。應(yīng)針對所覆蓋的業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制的不相容崗位與職責(zé)在系統(tǒng)中分別設(shè)立獨(dú)立的賬戶名稱和密碼、明確的操作權(quán)限等級。目前，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整體信息化程度不高，信息系統(tǒng)呈現(xiàn)碎片化，多樣化，不能滿足內(nèi)部控制建設(shè)對信息化的要求，信息化水平難以支撐內(nèi)控建設(shè)。

4.人事機(jī)構(gòu)不協(xié)同，體制機(jī)制阻力大

（1）未能規(guī)定內(nèi)部控制專職機(jī)構(gòu)。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)控的制度設(shè)計、機(jī)構(gòu)設(shè)置、三定方案等沒有形成良好地協(xié)同，組織機(jī)構(gòu)部門定員定編，沒有充分考慮內(nèi)控建設(shè)的要求，機(jī)構(gòu)設(shè)置不能隨內(nèi)控管理的需要進(jìn)行調(diào)整，無法保證有專門機(jī)構(gòu)專職承擔(dān)風(fēng)險防控工作，往往采取由財務(wù)部門牽頭，其他業(yè)務(wù)部門配合的管理模式，造成部門職能不專，將內(nèi)控等同于其他臨時協(xié)同工作，部門之間工作內(nèi)容、職責(zé)交叉，部門之間配合不利，相互掣肘，嚴(yán)重影響內(nèi)控的管控力度。

（2）風(fēng)控專業(yè)人才的缺失。目前社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從事風(fēng)險防控人員素質(zhì)較低。內(nèi)部控制建設(shè)工作最終是要由人來完成的，不論是內(nèi)部控制制度的設(shè)計，還是內(nèi)部控制制度落實(shí)執(zhí)行，起決定性作用的最終還是人。而人的“有限理性”使人的行為具有不確定性和不可預(yù)知性。因此風(fēng)控專業(yè)人員素質(zhì)的缺陷，尤其是道德品質(zhì)等方面的缺陷，會放大內(nèi)部控制設(shè)計不足的漏洞，導(dǎo)致違法管理制度的機(jī)會增加，致使內(nèi)部控制的約束力和有效性面臨潛在的威脅和挑戰(zhàn)。

（3）內(nèi)控財務(wù)內(nèi)審職責(zé)邊界不清。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、財務(wù)、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門之間的職責(zé)邊界劃分不清晰，造成職能交叉、重疊。

5.缺乏評價獎懲機(jī)制，工作推進(jìn)積極性不高

（1）缺乏個人績效評價體系，內(nèi)控獎懲沒有可信依據(jù)。崗位分工不明確，個人工作貢獻(xiàn)無法量化，個人的工作量與個人回報往往不成正比的問題。在個人評優(yōu)、評先等方面，沒有尺度標(biāo)準(zhǔn)。往往采用領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定或民主推薦等形式來確定，沒有使人感到公平和公正，缺乏一個相對全面和客觀的個人工作績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)重挫傷了干部職工推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的積極性。

（2）缺乏科學(xué)的獎懲制度，干部職工沒有內(nèi)控積極性。目前的物質(zhì)獎勵往往不能讓人有刺激感，而精神榮譽(yù)的力量在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會顯得越來越蒼白無力。對于當(dāng)前社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)的人浮于事的現(xiàn)象，慵懶散的工作作風(fēng)，往往沒有太好的制約和管理措施。個人和組織的工作業(yè)績?nèi)圆荒苡行У嘏c個人利益掛鉤，嚴(yán)重影響開展內(nèi)部控制建設(shè)工作的積極性。？

三、加強(qiáng)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

1.加強(qiáng)內(nèi)控培訓(xùn)，形成思想共識

通過加強(qiáng)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)內(nèi)控的相關(guān)法律法規(guī)，不斷提高干部職工，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)控建設(shè)必要性的認(rèn)識，只有認(rèn)識到位了，才能切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，才能從思想和行動上重視內(nèi)部控制，進(jìn)而推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作。要以國家全面深化改革、機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革、財稅體制改革等為戰(zhàn)略契機(jī)，從體制機(jī)制上，做好內(nèi)部控制建設(shè)頂層設(shè)計，打破各種羈絆，為社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制提供良好的內(nèi)外部環(huán)境。具體措施：

（1）全面提升內(nèi)部控制法律地位。現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》由財政部頒布，法律層次較低，不足以引起管理層的高度重視。內(nèi)部控制制度作為全面依法治國大環(huán)境下的內(nèi)部規(guī)矩，應(yīng)該將其地位提升到更高的法律層面，才能引起廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的充分重視。

（2）將內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)，納入領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的必考科目。將內(nèi)部控制系列法律法規(guī)作為社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一把手、總會計師或財務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)控管理部門和財務(wù)部門主要負(fù)責(zé)人的必修課程，在干部選拔任用時，進(jìn)行內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)知識的培訓(xùn)考試，對不達(dá)標(biāo)人員推遲或不予任用。

（3）將內(nèi)部控制實(shí)施成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系。將內(nèi)控是否有效實(shí)施的內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部和人員年終目標(biāo)考核之中，并且賦予一定權(quán)重的分值。同時，將單位內(nèi)控實(shí)際實(shí)施檢查評估結(jié)果作為本單位年度目標(biāo)責(zé)任考核的重要指標(biāo)，使其在單位綜合評價體系中占有一定權(quán)重。

2.結(jié)合職能三定，健全制度體系

從單位層面和業(yè)務(wù)層面，根據(jù)最新三定方案，對現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，科學(xué)分類，并重新搭建制度體系框架。制度體系建設(shè)，應(yīng)與內(nèi)控規(guī)范要求、單位工作實(shí)際相互匹配，在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進(jìn)，做好長期規(guī)劃。對單位內(nèi)部管理實(shí)現(xiàn)制度全方位，無死角的全覆蓋。制度的建立應(yīng)與內(nèi)控流程的梳理、風(fēng)險控制、信息化、智能化深度融合，統(tǒng)一于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略改革。注意保持制度的穩(wěn)定性，深入淺出，簡潔明晰？，突出可操作性。制度建設(shè)分為4個階段：一是調(diào)研摸底階段。聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境等進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，深入了解該機(jī)構(gòu)的行業(yè)特點(diǎn)和個性特征，同時注意制度制定與系統(tǒng)運(yùn)行的同步相互匹配。二是制度設(shè)計階段。根據(jù)內(nèi)部控制法律法規(guī)，結(jié)合“三定”方案、單位職能、戰(zhàn)略規(guī)劃等，制定初步內(nèi)部控制實(shí)施方案和制度體系框架，并進(jìn)行論證。三是模擬試運(yùn)行階段。根據(jù)制度規(guī)定在單位進(jìn)行線上與線下同步運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)運(yùn)行中的問題，并及時進(jìn)行修改完善。四是優(yōu)化推廣階段。根據(jù)試運(yùn)行的結(jié)果，對運(yùn)行平穩(wěn)的制度抓緊在單位正式推廣使用，并做好后期系統(tǒng)優(yōu)化升級和經(jīng)驗總結(jié)。

3.優(yōu)化信息系統(tǒng)，夯實(shí)內(nèi)控基礎(chǔ)

傳統(tǒng)內(nèi)控手段需要耗費(fèi)的時間和成本可能比較大，不同程度上會影響辦事效率。而一旦信息化通道全面打通，將會把財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、內(nèi)控、風(fēng)險等進(jìn)行深度融合。通過信息化紐帶，進(jìn)行集成和系統(tǒng)整合，借助系統(tǒng)控制，進(jìn)行數(shù)據(jù)抓取、數(shù)據(jù)分析，提供決策依據(jù)，大大提高工作的透明度和決策的效率。一是可借鑒大型央企、上市公司內(nèi)控信息化管理經(jīng)驗？，研發(fā)符合社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行業(yè)特點(diǎn)的內(nèi)控信息系統(tǒng)。二是充分利用現(xiàn)代化信息手段，尤其是大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息手段，探索區(qū)塊鏈技術(shù)在社會保險內(nèi)部控制領(lǐng)域的應(yīng)用，全面優(yōu)化信息系統(tǒng)，推進(jìn)信息化建設(shè)。三是借助于用友等國內(nèi)外知名財務(wù)軟件公司，第三方內(nèi)控建設(shè)專業(yè)咨詢公司和騰訊、阿里等互聯(lián)網(wǎng)公司，各自在財務(wù)軟件、內(nèi)控咨詢、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的優(yōu)勢，與社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度合作，進(jìn)行信息化頂層設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)制定，研發(fā)內(nèi)控信息系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)與社會保險公共服務(wù)平臺的共榮共建。

4.制定考核標(biāo)準(zhǔn)，建立獎懲機(jī)制

（1）制定業(yè)績考核評價標(biāo)準(zhǔn)。一是單位層面。根據(jù)單位職能和處室具體職責(zé)分工，結(jié)合內(nèi)部控制年度目標(biāo)任務(wù)，劃定時間表，進(jìn)行任務(wù)層層分解，量化到每一個具體處室。二是個人層面。將年度目標(biāo)任務(wù)，根據(jù)各處室的具體職責(zé)，再量化細(xì)分到每一個具體的崗位，明確每個崗位的權(quán)力和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)對等，公開、透明。

（2）根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核評價。依據(jù)年初制定內(nèi)部控制年度目標(biāo)任務(wù)分解表及考核評價相關(guān)指標(biāo)，結(jié)合實(shí)際執(zhí)行落實(shí)情況進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任考核（可以參考平衡計分卡等考核形式）?？梢砸氲谌綄I(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，全面進(jìn)行內(nèi)控實(shí)施質(zhì)量評價和風(fēng)險評估，客觀評價單位、處室和個人年度目標(biāo)任務(wù)完成績效情況。同時，對考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出整改的合理化建議。

（3）建立獎懲制度，激發(fā)創(chuàng)新活力。一是將內(nèi)部控制執(zhí)行情況考核結(jié)果作為個人年度評優(yōu)、職務(wù)晉升等事項的參考因素，并賦予一定的分值。二是對年度內(nèi)部控制建設(shè)成績突出的個人進(jìn)行物質(zhì)獎勵和精神鼓勵。三是對拒不執(zhí)行或推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)效果不佳的處室和個人，按照規(guī)定酌情給予一定的處罰。

5.強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保全面落實(shí)

一是內(nèi)部控制管理部門定期資自查。內(nèi)部控制專職管理部門最熟悉情況，通過定期或不定期等形式開展深入自查，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，推動內(nèi)部控制建設(shè)的順利實(shí)施。二是建立健全內(nèi)部審計。充分發(fā)揮內(nèi)審部門職能優(yōu)勢，形成內(nèi)部控制和內(nèi)部審計相互配合，相互補(bǔ)充，相互牽制。三是引入第三方社會專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項檢查監(jiān)督。社會專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)，又相對獨(dú)立，可以客觀和全面地反映實(shí)際情況，有效彌補(bǔ)內(nèi)部控制檢查和內(nèi)審監(jiān)督的缺陷。四是主動接受上級部門的監(jiān)督檢查。五是積極配合其他外部審計檢查。通過內(nèi)外、縱橫協(xié)作和配合，形成五位一體的內(nèi)部控制監(jiān)督檢查機(jī)制。

6.建設(shè)內(nèi)控文化，挖掘社保精神

（1）大力加強(qiáng)內(nèi)控文化建設(shè)。大力加強(qiáng)社保文化建設(shè)，突出內(nèi)控文化建設(shè)，從文化方面筑起社保人員歸屬感，強(qiáng)化對內(nèi)部控制的共識感，增強(qiáng)社保凝聚力和戰(zhàn)斗力。在全系統(tǒng)建設(shè)社保文化，塑造新時代、新社保、新文化。以文化建設(shè)為社會保險內(nèi)控建設(shè)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。將內(nèi)部控制建設(shè)、社保文化建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、信息化建設(shè)等有機(jī)結(jié)合起來，形成強(qiáng)大合力。

（2）大力挖掘社保核心精神。通過挖掘社保核心精神，探尋社保靈魂，從精神上樹立社保人員共同的價值追求。大力挖掘社會保險經(jīng)辦發(fā)展過程中的感人故事和重大事件，講好社保故事，尋找社保靈魂，全力踐行全心全意為參保人員服務(wù)和“記錄一生，服務(wù)一生，保障一生”的莊嚴(yán)承諾，從精神層面形成社保人員共同的價值追求。

如果說內(nèi)部控制制度是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，那么社保文化和社保精神則是統(tǒng)一干部職工思想、價值觀念的黏合劑。通過三者的有效結(jié)合，能夠從根本上解決機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行管理中的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題。？

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