清末邊疆危機(jī)下中央與云南當(dāng)局圍繞鹽課的博弈

謝祺

摘 要：云南鹽政經(jīng)歷了咸豐、同治年間的戰(zhàn)亂以后，生產(chǎn)、管理有待恢復(fù)。清末，云南當(dāng)局采取了比較低的征收定額，也沒有恢復(fù)舊有的對鹽政官員的定額考成制度，并在縱容基層鹽政官員中飽私囊的同時，通過漏稅的形式補(bǔ)助鹽商的販運，有效抵制了外國私鹽的侵銷。但是在近代邊疆危機(jī)造成的軍費不足的背景下，中央一直試圖全面恢復(fù)近代前的考成，強(qiáng)化對地方的監(jiān)管和增加財政收入，但是又不得不依靠地方當(dāng)局發(fā)揮變通運作財政制度的能力去應(yīng)對邊疆危機(jī)，容忍地方財權(quán)擴(kuò)大和監(jiān)管的滯后。中法戰(zhàn)爭結(jié)束后，云南邊疆軍情危機(jī)一度減輕，中央得以加強(qiáng)監(jiān)管，遏制地方財權(quán)。但邊疆危機(jī)仍在，不久中央又片面追求遏制地方財權(quán)和擴(kuò)大財政收入，使得云南鹽課定額大增、鹽價上揚(yáng)、外國入境私鹽泛濫，鹽政也趨于崩潰。清末云南鹽政的運作和演變過程，是清末邊疆危機(jī)下中央監(jiān)管權(quán)與地方官財權(quán)擴(kuò)大的博弈結(jié)果。

關(guān)鍵詞：邊疆危機(jī)；云南；鹽政；監(jiān)管；博弈 中圖分類號：K252

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—9864（2018）02—0022—13

一、前人相關(guān)研究與本文的問題意識

清代，鹽政收入對于云南財政非常重要，如雍正時期總督鄂爾泰所言：“滇省錢糧，半出鹽課。”① 在近代以前的云南，食鹽運銷采取的是官運制，即由官方負(fù)責(zé)主要的生產(chǎn)管理和運輸工作，將食鹽直接運抵指定銷售地，再發(fā)賣給銷售地零售商或消費者。這樣的制度，在嘉慶初期被廢止，其契機(jī)是食鹽滯銷，當(dāng)局遂將大量食鹽強(qiáng)行壓派給民眾，引起民眾大規(guī)模反抗。該事件在云南史上被稱為“壓鹽致變”。關(guān)于云南食鹽的官運制及其崩潰原因，前人研究多有涉及②。大體而言是因為鹽政官員腐敗，為了私利大量加煎私鹽發(fā)賣，導(dǎo)致供大于求，官鹽課額無法完成，官員遂將大量食鹽強(qiáng)行壓派給民眾購買，激起人民起義反抗。反抗被鎮(zhèn)壓后不久，當(dāng)局廢除了官運制，改成所謂的“民運民銷制”，即由民間商人自由運輸、銷售，官方只管在鹽井收稅。雖然涉及腐敗問題，但也反映了清代財政中的考成制度對于官員的巨大壓力，在額定課額難以完成的情況下造成官員將矛盾轉(zhuǎn)嫁給民眾的歷史事實。對于此后的云南鹽政，前人的研究大都提及了清末杜文秀起義之后由于戰(zhàn)亂的破壞，云南財政的窘迫，官方又恢復(fù)了鹽業(yè)的官賣制，加強(qiáng)了對鹽業(yè)的管理①。

筆者的問題意識在于，在鹽政制度重新強(qiáng)化官方管理的過程中，中央與云南當(dāng)局圍繞課額、考成等制度的恢復(fù)有著怎樣的博弈？是否重新出現(xiàn)類似于清代嘉慶以前的考成制度造成的對鹽政負(fù)面影響的情形？在清末邊疆危機(jī)，比如中法戰(zhàn)爭的歷史背景下云南地方當(dāng)局如何應(yīng)對中央和外國影響，并進(jìn)行鹽政改革？本文就此展開論述。

二、嘉慶、道光年間的課額

同治十二年（1873），云南巡撫岑毓英在回顧廢除官運制以后的云南鹽政時這樣敘述：“自嘉慶四年前督撫臣定為灶煎灶賣、民運民銷，由鹽道刊刷照票編號鈐印，呈送巡撫加蓋號印，發(fā)道轉(zhuǎn)給井員，按引征課，聽各商領(lǐng)照配鹽行銷，完納課銀，奏請試辦三年，至嘉慶八年期滿。題定章程……每年……應(yīng)征正課養(yǎng)廉井費共合銀三十七萬二千六百二十五兩二錢三分五厘。因各井出鹵衰旺靡常，有改撥缺額通融代煎之處，隨時咨部在案……按年造冊奏銷?！雹?由此可見，民運民銷制度下，官員自己不承擔(dān)運銷的任務(wù)，但是不代表官員可以放任鹽政管理，鹽課依舊有定額的考成任務(wù)。因為實施的是使用鹽引③ 作為商人繳稅、運銷憑證的辦法，對商人自然也有按時完成食鹽運銷任務(wù)及繳回鹽引的要求。征收的鹽稅收入有著定額的任務(wù)，要奏銷給戶部，包括正額、養(yǎng)廉、井費三部分，收入總額有372625兩。面對鹽井產(chǎn)量的變化無常，官員被賦予了融通鹽課額，取長補(bǔ)短的權(quán)限，產(chǎn)量多的鹽井會被代征產(chǎn)量少的鹽井的欠額，力保課額不虧。

道光《云南通志稿》記載：“每年借發(fā)黑井柴本銀二萬兩，白井、安豐井柴本銀七千兩，共柴本銀二萬七千兩，在于各井征解鹽課數(shù)內(nèi)，上年春初借發(fā)，次年夏季起，限一年還款，如逾限井員題參，倘有無著，經(jīng)放之員賠補(bǔ)?！雹?每年云南當(dāng)局向灶戶借出定額的薪本銀作為生產(chǎn)成本，待灶戶將食鹽販賣后于次年收回。從官員需要賠補(bǔ)無法收回的薪本欠額的規(guī)定來看，銷售不順利造成收不回生產(chǎn)成本的情況是存在的，直接承擔(dān)責(zé)任并要賠補(bǔ)欠額的是官員。官員在鹽引的制度框架下，仍然被賦予了監(jiān)督生產(chǎn)、運銷的職責(zé)。所謂的“民運民銷”制，只是強(qiáng)調(diào)與之前官方自身負(fù)責(zé)運輸?shù)墓龠\制的不同，嚴(yán)格來說是和四川、兩淮等地主要鹽產(chǎn)區(qū)一樣的官督商銷制。

岑毓英奏報，在咸豐、同治年間以前，云南除了外省協(xié)餉，軍餉的主要來源就是本省鹽課項下支出約20萬兩①。那么，這樣一個重要的經(jīng)費，不可能任由商人銷售，而沒有固定的數(shù)額要求。如果官員只管收稅，稅收額必定是一個不穩(wěn)定的數(shù)額，同時官員也沒有考成，根本不會在意收入多少鹽課，軍餉來源也就不穩(wěn)定。正如《云南通志稿》載：“民運民銷原可不分口岸，惟井有豐縮，地有廣狹，而課額既定，難認(rèn)虧短。”② 在鹽井產(chǎn)量本來就有變動，市場也有易銷、難銷之分的情況下，有著定額收稅任務(wù)的官員勢必強(qiáng)化對商人的管理，確保鹽課不虧。云南在嘉慶初年推行自由運銷制，由于剛剛鎮(zhèn)壓了因壓派食鹽而引發(fā)的起義，符合安撫人心的需求，官方就暫且犧牲了財政利益。之后終歸確立了官督商銷制。在諸多前人的研究中，都將嘉慶初期的“壓鹽致變”后直至同治年間岑毓英鎮(zhèn)壓杜文秀起義后的云南鹽政，認(rèn)為一直實施自由運銷的就場征課制③。此觀點看來有待進(jìn)一步推敲。

嘉慶年間開始實施有定額課稅指標(biāo)的官督商銷制，并對官員有定額考成的鹽政體制，成為從同治末期到清朝滅亡期間中央試圖恢復(fù)舊有云南鹽政體制的一個目標(biāo)，也是中央政府試圖全面恢復(fù)對云南鹽政監(jiān)管，并與云南地方當(dāng)局博弈的一個焦點。

三、戰(zhàn)亂后鹽政的重建與考成、

鹽課定額制度的恢復(fù)

同治十二年，清軍已經(jīng)基本完成對云南的鎮(zhèn)壓。巡撫岑毓英迅速開始著手重建鹽政，他上奏稱：“井地殘破，灶戶凋零……各府廳州縣，疊遭兵燹饑疫，百姓死亡過半，所有銷出鹽斤征獲課銀，通計不及昔時之半……新開子井而廣出鹽礦者亦有之。若挹彼注茲，截長補(bǔ)短，不患鹽之不足，而患鹽之不銷……遽難規(guī)復(fù)舊額……自同治十三年正月為始，試辦三年，盡征盡解，按年奏銷。試辦期內(nèi)，免開督征經(jīng)征、考成職名。俟三年期滿，實可銷鹽若干，征課若干，再行奏請定額，開列并員考成，以臻妥協(xié)而昭核實?！雹?這份奏折得到了批準(zhǔn)。

首先，戰(zhàn)后云南滿目瘡痍，戶口比戰(zhàn)前減少很多，市場減少，同時生產(chǎn)者灶戶也減少很多，所以不可能迅速恢復(fù)戰(zhàn)前的生產(chǎn)額和銷售額，當(dāng)下鹽課收入在過去半數(shù)以下。其次，在生產(chǎn)方面，因為存在新開的鹽井，可以逐漸彌補(bǔ)產(chǎn)量不足，但岑毓英擔(dān)心鹽難以銷售。第三，岑毓英建議從同治十三年起，鹽課盡征盡解，也就是鹽課能征收多少算多少，全部上繳。雖然也進(jìn)行奏銷，但鑒于沒有定額，對官員暫不考成，等三年后鹽產(chǎn)量、銷量都有一定恢復(fù)以后，再根據(jù)屆時的情況訂立定額，實施對官員的考成。關(guān)于當(dāng)時的云南鹽課收入有多少，岑毓英在另一份奏折中估算為：“通省鹽課約可收銀二十萬兩?！雹?可見，這確實要比嘉慶年間的372000余兩少很多。同治十三年，云南、貴州戰(zhàn)事雖基本平息，但是軍餉的支出仍然是一個很大的問題。岑毓英匯報，綠營兵軍餉只能發(fā)半年，這半年的軍餉其中就有來自于鹽課的部分，其余欠餉依賴各省撥解協(xié)餉，但是遲遲拖欠不到。另外招募的雇傭兵“勇營”，在戰(zhàn)爭結(jié)束后本來應(yīng)該遣散，但是由于沒有發(fā)足軍餉無法遣散，其軍餉則完全依賴協(xié)餉，總的欠餉份額高達(dá)80%①。

在鹽課有限的情況下，鹽厘金成為了新的鹽政收入增長點。巡撫岑毓英在籌措書院的經(jīng)費時動用了鹽厘收入，闡述了對鹽厘以及厘金管理制度的改革：“惟應(yīng)需膏火（書院經(jīng)費）銀兩，鹽厘以外，無款可籌……此項經(jīng)費，在商民所增有限，而士子受惠無窮，如經(jīng)理得人，自可行之久遠(yuǎn)。但專歸鹽道管理，恐獨任成亂，日久弊生，杜漸防微，自當(dāng)慎之于始。臣現(xiàn)已將鹽厘經(jīng)費一并提歸厘金總局，責(zé)成藩司會同該局司道，督傷各委員認(rèn)真經(jīng)收，與鹽道所收鹽課互相稽查，以昭核實”②。岑毓英將鹽厘收入由鹽道衙門管理改為厘金總局管理，由布政使、鹽道共同經(jīng)辦。這不僅是為了嚴(yán)格鹽厘收支管理，也是將鹽厘管理和鹽課管理分開，便于用鹽厘收入對照鹽課收入，相互推定數(shù)額，防止鹽課或鹽厘被貪污或挪作它用。岑毓英由此將鹽道權(quán)限分割，強(qiáng)化巡撫的鹽政監(jiān)管權(quán)、知情程度。

三年的試辦期限滿后，考成制度正式恢復(fù)。此后，因考成不過關(guān)而被撤職的云南鹽政官員屢屢出現(xiàn)。比如光緒三年（1877）十月，上諭云貴總督劉長佑：“黑鹽井提舉崔煥章，催課不力、任性妄為……即行革職?！雹?再如光緒四年十二月，“石膏井提舉辛傳注，才識平庸，征課不力，著以府經(jīng)歷縣丞降補(bǔ)……白鹽井大使吳盛琛，營私玩公，百端欺偽……均著即行革職?！雹?以上說明，虧欠鹽課現(xiàn)象較為嚴(yán)重，剛剛恢復(fù)考成制度不久，各鹽井，尤其是黑、白鹽井兩大主要鹽井負(fù)責(zé)官員就被追究革職，云南的食鹽生產(chǎn)和銷售情形較為糟糕。

四、恢復(fù)咸豐、同治以前課額的一再推遲

大量鹽政官員被處罰以后，總督劉長佑、巡撫杜瑞聯(lián)雖未被追究責(zé)任，也深感戶部對鹽政考成的壓力。杜瑞聯(lián)說：“雖試辦期滿，定額甚屬為難，現(xiàn)奉部催應(yīng)即遵照指示酌中定擬……以此四年所征課銀……每年應(yīng)攤銀二十萬三千三百五十六兩……所攤之?dāng)?shù)不分課、廉、井費，暫為年征定額?！?jié)年所收或就近撥充西南兩迤軍需，或隨時解司充餉，或發(fā)支鹽務(wù)、養(yǎng)廉、役食等項，各井每月所解多寡不一，隨到隨用，道庫并無存儲，難以分析課、廉、井費?！雹?杜瑞聯(lián)針對過去沒有考成時的鹽政收入擬定了每年的應(yīng)征數(shù)額，作為考成的目標(biāo)值，但是，這一目標(biāo)值并沒有鹽課、養(yǎng)廉銀、井費等具體的細(xì)項。其做法是以過去收到的銀兩全部迅速地支付給軍餉、鹽務(wù)辦公經(jīng)費、官員養(yǎng)廉銀，有多少支多少，隨到隨解，也沒有詳細(xì)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以就只能全部混同成一個總額，不設(shè)專門款項。結(jié)果杜瑞聯(lián)的奏議被戶部駁回⑥。如前所述，云南軍餉拖欠嚴(yán)重，致使當(dāng)局必須迅速籌解軍餉，有多少錢就支付多少，這樣一種態(tài)度既是防止軍隊叛亂、潰散，也是長期以來各省拖欠協(xié)餉造成款項多徒有虛名，養(yǎng)成了云南當(dāng)局只顧緩解眼前欠餉危機(jī)，不顧正常財政手續(xù)的習(xí)慣。杜瑞聯(lián)要求只用往年收入平均數(shù)作為定額，可以避免數(shù)額過高，用取長補(bǔ)短的辦法達(dá)到足額，同時因為只奏銷總數(shù)，不分具體款項，各種原有款項也就可以自由挪用，不被追究。這樣的做法，將會使奏銷考成制度完全只?？倲?shù)，戶部對基層財政運作的監(jiān)管能力完全喪失，杜瑞聯(lián)的奏議被駁回理所當(dāng)然。但是，這種做法也反映出巡撫試圖完全撇開戶部對財政具體項目的考成。

后來，中央政府對于云南財政的變通、挪用的態(tài)度也變得較為隨和。光緒五年六月，上諭：“云貴總督劉長佑等奏：‘遵旨體察云南情形。酌留練勇之辦法，難復(fù)綠營之舊規(guī)。厘金分局，務(wù)除積弊，銅、鹽兩稅，以次變通各節(jié)。得旨、即著隨事隨時。酌核緩急輕重。妥實辦理?！雹?針對戰(zhàn)后云南軍制混亂，原有的綠營兵建制難以復(fù)舊，主要依靠新建的勇營維持軍事實力，而勇營恰恰拖欠軍餉最嚴(yán)重。慈禧太后授權(quán)云貴總督靈活變通各種稅法，將銅、鹽、厘金（包括鹽厘）等收入充分調(diào)劑，辦好軍務(wù)，即優(yōu)先保證軍餉支付。

光緒七年正月云貴總督劉長佑等奏：“云南兩迤鹽務(wù)，迭遭匪擾，廢弛已久。請先將正額課銀二十六萬一千六百余兩，自光緒六年起，照數(shù)征足，如有缺額，即在鹽厘項下?lián)苎a(bǔ)。其養(yǎng)廉雜支銀兩，俟煎銷暢旺，察看情形，再行酌量啟征?！雹?劉長佑面對前一年難以完成的正額26萬余兩的目標(biāo)，一面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)云南戰(zhàn)后鹽政困難，一面提出將鹽厘用于填補(bǔ)鹽課正額不足，暫停征收已經(jīng)無力征收的養(yǎng)廉錢、雜支款項。對此，中央政府給予批準(zhǔn)，但是要求“養(yǎng)廉、雜支銀兩予限三年照舊應(yīng)征”③。另外，劉長佑還請求：“一切雜支較舊不及六成，請免追繳?！雹?也得到批準(zhǔn)⑤。這說明戶部理解云南財政困難，不強(qiáng)求云南當(dāng)局履行歷來的補(bǔ)欠義務(wù)，避免了云南財政不斷積累欠額的狀況。此后，云南鹽井在光緒八年、九年都遭受了水災(zāi)⑥。據(jù)此，光緒十年總督岑毓英再次申請延緩照舊征收養(yǎng)廉等項。雖然得到批準(zhǔn)，但是戶部要求自光緒十二年起予限三年，三年后要照舊征收⑦。

在中法戰(zhàn)爭期間的光緒十年，戶部曾奏稱：“臣部查該省鹽厘自何年起征？向照何章程抽收？奏令分年分井造具收支細(xì)冊報部。”⑧ 對于戶部的要求，總督岑毓英表示：“滇省元氣大傷，各井連年水災(zāi)……商賈不能暢行，懇請先盡正課征解，其養(yǎng)廉、役食等銀……元氣大復(fù)再議。”⑨ 云南當(dāng)局以鹽厘收入彌補(bǔ)正額鹽課的不足，得到批準(zhǔn)后，鹽厘的收入實際上部分就成為了正額。戶部對于云南鹽厘收支不甚了解，希望掌握其收支章程、收支明細(xì)，以此把握云南鹽政情形。但是，云貴總督岑毓英只強(qiáng)調(diào)前任總督劉長佑獲得批準(zhǔn)的暫不征養(yǎng)廉錢的權(quán)限，不肯報告鹽厘明細(xì)。即在云南戰(zhàn)后尚未恢復(fù)戰(zhàn)前鹽政收入水平，戶部只管確保云南完成鹽課正額即可，至于云南當(dāng)局如何動用鹽厘填補(bǔ)鹽課不足，具體收支明細(xì)拒不匯報。前文已述，岑毓英對于鹽厘是很重視的，親手將其監(jiān)管權(quán)限由鹽道劃歸布政使，便于稽核鹽政收支，其對于鹽厘的收支明細(xì)必然了解。岑毓英拒絕奏報鹽厘明細(xì)及管理章程，甚至不愿報告鹽厘開征時間，說明鹽厘的數(shù)量可能已經(jīng)可以彌補(bǔ)養(yǎng)廉等經(jīng)費的數(shù)額，或有其他用途，不愿將鹽厘用于填補(bǔ)養(yǎng)廉等項。

岑毓英申請延緩照舊征收的請求得到慈禧太后的批準(zhǔn)，戶部對此非常不滿，奏稱：“滇省久報肅清，民間不能食淡，所征鹽課何難逐漸足額。若頻年恃鹽厘撥補(bǔ)，終非長策，況井員全無考核，誰復(fù)認(rèn)真督征？部臣當(dāng)日酌中核擬予限三年原系一時權(quán)宜，未可援為常例。該督等……逾限已有年余，辦理毫無起色。如謂黑、元各井被水，灶民元氣大傷。查滇省各井水患，或沖塌鹽井，或漂沒成鹽，均由公款借給修整，期于額課無虧。此次水患，經(jīng)該督等先后奏請撫恤，并已于正課內(nèi)撥借銀八千兩，俾資修復(fù)，似不能以此為籍口。至該省防務(wù)不過邊關(guān)一隅，何得以商路不能暢行，銷路愈狹為詞。又據(jù)稱，現(xiàn)完課、厘兩項，并計較從前應(yīng)完正課款不相上下，查該省額征正、雜、溢三項共銀四十萬余兩。今每年僅報收正課銀二十三萬余兩，尚賴以鹽厘撥補(bǔ)，而每年鹽厘共收若干？除撥補(bǔ)正課外，作何支用？疊經(jīng)臣部奏咨，查詢迄今并未專案造報，殊屬含混。……俟限滿，即將正、雜、溢三項照征足額以符舊制。”①戶部首先質(zhì)疑云南在同治十二年即已經(jīng)基本和平，經(jīng)過十余年的恢復(fù)，到了光緒十年仍然收取的正額鹽課不足23萬兩，還要依靠鹽厘補(bǔ)充才湊夠這個數(shù)。前面已述及，同治十三年時云南就已經(jīng)有20萬兩鹽課的收入，從依賴鹽厘補(bǔ)充才夠23萬兩來看，云南當(dāng)局在光緒十年匯報的鹽課正額仍然只有20萬兩多一點。在水災(zāi)的損失已經(jīng)另由中央撥款彌補(bǔ)的情況下，鹽課正額十余年不變，確實可疑。為此，戶部的質(zhì)疑不無道理。另外，戶部稱，云南防務(wù)可能不太花錢，治安也好，質(zhì)疑岑毓英所稱云南銷路狹小純粹是借口。奏文尤其稱，云南“不過邊關(guān)一隅”，頗有憤慨之情，暗示云南無需多少軍費，鹽課或被貪污、挪用，可能是因為戶部官員被岑毓英的敷衍態(tài)度激怒而刻意指責(zé)。

戶部被激怒的原因主要是岑毓英匯報鹽政收支的含混和考成的不完善。在屢次受到戶部催促奏報之后，岑毓英依舊拒不奏報鹽厘收入數(shù)額，鹽厘補(bǔ)貼進(jìn)正課以外剩余部分支出也不明，鹽井最基層的負(fù)責(zé)官員井員也沒有考成。這使戶部懷疑云南各種鹽政收入實際上已經(jīng)達(dá)到戰(zhàn)前40余萬兩的水平，只是當(dāng)局將其半數(shù)挪作他用，不敢奏報。戶部暗示云南本來無需很多的軍需，雖然言過其實，但也道出了岑毓英最關(guān)心的軍費問題。在這里就必須要說明云南當(dāng)時所處的戰(zhàn)爭背景。同治十三年，法國逼迫越南阮朝簽訂第二次《西貢條約》，阮朝向法國開放紅河、海防、河內(nèi)等地，使得法國勢力接近中國邊境，同時規(guī)定越南為獨立國家，不再臣服于清朝，試圖斬斷越南與清朝的政治關(guān)聯(lián)。次年，清朝正式照會法國，拒絕承認(rèn)該條約，從此，清朝與法國圍繞越南問題，關(guān)系變得緊張，清朝有意識地維持云南邊境的軍事實力。

光緒八年五月，當(dāng)岑毓英被任命為云貴總督，并在從福建趕往昆明赴新任的途中，收到了軍機(jī)處寄發(fā)的慈禧太后的密旨：“劉長佑、杜瑞聯(lián)奏通籌相機(jī)洱患并增募練軍八營各折片。法越構(gòu)釁，滇、粵邊防緊要，疊經(jīng)諭令該督撫等妥為籌備。并前據(jù)劉長佑等派員帶兵出境，以剿辦土匪為名，相機(jī)保護(hù)。亦經(jīng)諭令該督撫等體察情形妥籌辦理。惟關(guān)外軍情隨時變易，要在詳審緩急機(jī)宜，妥籌因應(yīng)，著劉長佑、杜瑞聯(lián)就現(xiàn)在兵力密為布置，藉作聲援，免致彼族狡焉思逞。并飭令道員沈壽榕確切偵探，妥慎籌辦，不得稍涉張皇。其增募練軍八營，務(wù)當(dāng)認(rèn)真訓(xùn)練，俾成勁旅，以資調(diào)遣。曾國荃、岑毓英此時計已起程赴任。著侯抵任后，各將該省水陸邊防事宜悉心規(guī)畫，通籌全局，彼此聯(lián)絡(luò)聲勢，會商辦理。將此由五百里各密諭知之。”① 在中法戰(zhàn)爭爆發(fā)的光緒九年的前一年，法國與越南阮朝再次發(fā)生戰(zhàn)爭，中越邊境局勢驟然緊張。慈禧太后一面密令云貴總督劉長佑、巡撫杜瑞聯(lián)加緊招募軍隊，強(qiáng)化防守，另一面要求劉長佑派兵以剿匪為名進(jìn)入越南境內(nèi)，實為相機(jī)保護(hù)阮朝。而且在此之前，太后也已經(jīng)多次諭令云南督撫要多加準(zhǔn)備。緊張的備戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)一段時間，中央除了要求現(xiàn)任官員要密切注意敵方動向，積極收集情報以外，太后還向云南各大要員強(qiáng)調(diào)這些都是絕密的軍事行動，要注意保密，不能聲張。新上任的云貴總督岑毓英、兩廣總督曾國荃赴任后也要繼續(xù)辦理這些絕密的備戰(zhàn)工作，相互協(xié)調(diào)。

至戰(zhàn)爭爆發(fā)前的光緒九年九月，慈禧太后不僅命令各省將原本解赴北京的軍餉全部解給前線的云南、廣西，部分省份如湖南、四川還要另外追加協(xié)餉，尤其強(qiáng)調(diào)：“令各該省無論何款，先行撥解……著各該督撫按照該部指撥銀數(shù)，迅速設(shè)法籌解。此系特?fù)苤?，該督撫?wù)當(dāng)顧全大局，先其所急，毋稍延緩，以濟(jì)要需?！雹?可見，在光緒十年以前數(shù)年，不論前任總督劉長佑、巡撫杜瑞聯(lián)，還是現(xiàn)任總督岑毓英，都已經(jīng)在太后的指示下絕密地擴(kuò)充軍備，甚至直接派兵潛入越南境內(nèi)，云南的軍事花費自然比同治末期要大?！案髟撌o論何款，先行撥解”這一論調(diào)，足見慈禧太后因軍情緊急和為了籌措軍費給予了地方官員更多的財政權(quán)限，讓其可以充分挪用經(jīng)費支持軍費。這樣的思想可能在此之前就已經(jīng)灌輸給云南督撫。至少可以說明，太后數(shù)年來長期支持云南督撫秘密擴(kuò)軍。而劉長佑、杜瑞聯(lián)、岑毓英等官員長期含混鹽政收入奏報給戶部，甚至直接拒絕透露實際的鹽厘數(shù)額、支出明細(xì)，其理由也就明了，即為保密。太后通過軍機(jī)處與督撫聯(lián)系，戶部可能并不知曉某些最絕密的軍事行動。

在慈禧太后的支持下，云南督撫得以抵制戶部的監(jiān)管和完全恢復(fù)舊有的、嚴(yán)密的奏銷考成制度。在備戰(zhàn)、作戰(zhàn)期間，岑毓英因此可以完全不理會戶部的詰問，不匯報鹽政收支細(xì)則。但是，戶部的質(zhì)疑并非無理，在中法戰(zhàn)爭結(jié)束后，這幾年的鹽政運作到底如何，岑毓英終歸還要有所交代。

五、鹽政收入的增加與鹽厘不計為課額

光緒十三年七月，太后“諭內(nèi)閣……已革云南黑井提舉蕭培基，前因積欠鹽課等項銀兩，經(jīng)岑毓英奏參勒追，迄今尚欠銀九萬余兩之多，實屬玩延。蕭培基著即監(jiān)追，并咨行該革員原籍，家產(chǎn)一律查封備抵。該管鹽道鐘念祖，在任八年，于所屬虧欠巨款……鐘念祖著暫行革職。并著浙江巡撫飭令即回云南。清理前項積欠?！雹?由此可見，云南鹽政在這幾年內(nèi)，出現(xiàn)了巨額的虧欠，黑鹽井提舉蕭培基負(fù)有直接責(zé)任。一方面，在太后的指示下，虧欠算是蕭培基、鐘念祖的責(zé)任，暫且避免了由后任官員或總督岑毓英來承擔(dān)直接責(zé)任。但是，岑毓英必須肩負(fù)起追賠責(zé)任，經(jīng)過半年時間的調(diào)查和追賠，尚且剩下9萬兩虧欠。另一方面，岑毓英也就銷售不利、管理體制問題作交待。

面對延遲恢復(fù)舊正額的試辦期滿，岑毓英奏稱：“茲屆限滿，自當(dāng)遵照辦理。惟查滇省鹽務(wù)……不惟戶口凋零，迥非昔比……況年來……故已革提舉蕭培基任內(nèi)，積欠正課及緩征柴本等項竟至十二萬兩之多，至今尚未清繳。黑井為亂后最旺之區(qū)，現(xiàn)已如此，即歷年所認(rèn)先復(fù)正課之銀二十六萬余兩，每年猶待鹽厘撥補(bǔ)銀約二萬兩，何能再征廉役等項？且原額正、雜并計，雖數(shù)在三十余萬兩，而此外即別無他征。核之現(xiàn)在歷年奏銷，每年約實征銀二十四萬兩有零，內(nèi)應(yīng)支給廉役經(jīng)費等項銀六萬余千兩，實解到司約銀一十八萬兩。如以解司之銀歸為正課，約合已及七成，以支給廉役經(jīng)費等銀歸為公廉井費約合已及五成六分，外復(fù)加抽厘金，稽數(shù)亦在數(shù)萬兩之巨，統(tǒng)計約及三十萬兩。課厘之名目雖殊，而征收之在公則一?！雹?在論述征課困難時，岑毓英繼續(xù)老調(diào)重彈。咸豐、同治戰(zhàn)后戶口減少尚未復(fù)舊以外，岑毓英終于匯報了鹽厘收入約有數(shù)萬兩，足夠撥出每年約2萬兩補(bǔ)足鹽課正額的不足，實質(zhì)上已經(jīng)滿足了26萬兩正額的目標(biāo)，希望中央不要計較收入的名目。岑毓英的奏議觀點實際上再次回到了杜瑞聯(lián)的觀點，請求中央只接受總數(shù)，不計較具體收入來源。最終，其再次要求延展期限的請求得到批準(zhǔn)②。后來又經(jīng)過光緒十六年、十九年兩次云貴總督申請期限延展，延展至光緒二十二年③。

岑毓英得到批準(zhǔn)的鹽政實施方案如下：“擬請就現(xiàn)在實征銀二十四萬兩，以十六萬七千四百兩零作為正課，暫復(fù)六成四分舊額，專解司庫，撥充兵餉，以七萬余千兩作為公廉井費，亦暫復(fù)六成四分舊額，留存道庫，照例開支養(yǎng)廉公費、役食等項之用。如有結(jié)余，即歸留存項下貯庫，聽候撥用。各井員即以現(xiàn)定額數(shù)計算，分別議敘開參，如征有盈余，仍當(dāng)涓滴歸公，按數(shù)核計成分，隨案聲明，分人正、雜造報，斷不敢以款額既定，稍涉松懈，任其侵漁。其鹽厘一項，計光緒九年撥補(bǔ)過課銀一萬九千余百兩；十年有閏，撥補(bǔ)過課銀二萬四千余百兩；十一年撥補(bǔ)過課銀一萬七千余百兩；十二年循章造報，自仍須由厘撥補(bǔ)課款?！雹?現(xiàn)在實際能夠征收的鹽課共24萬兩，扣除掉作為養(yǎng)廉錢、役食等辦公經(jīng)費必須支出的部分，剩下的16萬余兩作為正課定額，作為軍費。不論是正額還是養(yǎng)廉錢等雜征，都只有舊額，也就是咸同戰(zhàn)前定額的64%，岑氏暫且也只保證征收這么多。岑毓英對于基層鹽政官員的考成問題，也被迫停止過去的含混做法，同意根據(jù)上述定額具體規(guī)定所有鹽政官員的考成目標(biāo)額，對鹽厘撥補(bǔ)數(shù)額也作了匯報?？梢钥闯觯谥蟹☉?zhàn)爭結(jié)束后，岑毓英不再借助軍需名義搪塞戶部，配合戶部完全恢復(fù)所有官員的奏銷、考成制度。中央政府也在獲得制度執(zhí)行保證以后，同意暫時減少稅收定額。

其后，云南鹽政漸有起色，課稅收入增加。光緒十九年云貴總督王文韶奏稱，光緒十八年收入正課、雜款共33萬余兩，其中46000余兩為養(yǎng)廉錢、雜款，但是仍然達(dá)不到戶部的要求，仍用鹽厘2萬兩補(bǔ)足①。在戶部要求正額261000兩，其余被稱為“溢課”的雜征10萬兩的要求下，鹽商必須繳納鹽厘金才能使鹽政當(dāng)局滿足戶部要求②。王文韶指出：“年抽鹽厘銀八萬兩，合之現(xiàn)征雜款實已共年征銀四十余萬兩，日后征足雜款，鹽厘一項即應(yīng)停止，方免灶、商重納之累。今日厘課并征，實已暗復(fù)正、雜而有溢矣。”③ 在此，云貴總督終于坦白鹽厘總數(shù)是多少，加上鹽厘，云南鹽政收入實際上比過去的原額更多。但是，戶部依舊強(qiáng)令云貴總督必須逐步恢復(fù)溢課征收，實在補(bǔ)不上才能用厘金彌補(bǔ)，即厘金本身不算作一種課額。王文韶要求等以后正、雜等收入達(dá)到原額，就停止征收厘金，因為厘金加重灶戶和商人的負(fù)擔(dān)，實際上阻礙運銷和正額、雜征的增長，又不算在正額、雜征之內(nèi)，造成官員正課不足的責(zé)任。王文韶的建議得到批準(zhǔn)④。

王文韶的奏議獲批，代表著當(dāng)正額、雜征可以收滿鹽厘8萬兩以后就不征收了，而目前征不滿的數(shù)額只有2萬余兩，即收入實際會減少。戶部何以批準(zhǔn)這樣的奏議？

六、“加秤”：同治末期以來鹽政真相

及其廢止后鹽政的崩潰

在此之后不久，光緒二十一年五月，戶部飭令：“每鹽一斤加價二文?！雹?由此，戶部實際上向云南省下達(dá)了新的鹽課指標(biāo)。原來戶部是醞釀了新的正額鹽課加增計劃，用于取代鹽厘。對此，王文韶表示反對，但是他不能直接拒絕漲價，而是說明了云南鹽政的另一個實情。長期以來，云南各個鹽井在賣鹽給商人時，多有“加秤”的做法，即交給商人的鹽的實際重量超出名義上的重量。結(jié)果如王文韶所述：“加一斤之秤即漏一斤之課，減一分應(yīng)售之價?！雹?這樣做最初是彌補(bǔ)耗鹽，道光六年時定下的章程中沒有耗鹽，運鹽過程中會出現(xiàn)折耗，所以“歷久弊生，各井率籍折耗之名，（每一百斤）加秤二十八斤，厥后群相效尤加秤愈多，漏課愈巨，竟有加秤五十斤者?！駭M從寬準(zhǔn)加耗鹽二十八斤?！瓘那熬畣T希冀充斥臨井，網(wǎng)溢銷之公利以歸中飽之私囊，遂即暗減價值，后之接辦者因不能不私銷漏課之鹽彌補(bǔ)不敷之價，此正課所以難增也。”⑦

過去的章程里沒有耗鹽，會造成商販因為運輸消耗而帶來的損失，就由井員自行加耗鹽，以此為借口不斷增加耗鹽數(shù)量，最多竟有100斤正鹽的半數(shù)50斤之多，但是上報的課額依舊是100斤。漏掉的大量耗鹽，除了確實彌補(bǔ)消耗以外，其實仍然是賣給了商人，鹽課卻被井員貪污。而且，鄰近的各個鹽井的井員之間實際上存在競爭關(guān)系，銷量此消彼長，為了自己的銷量，井員都希望擠壓鄰近鹽井銷量以擴(kuò)大自己的銷量，在此動機(jī)下不斷擴(kuò)大耗鹽數(shù)量。漏課造成了鹽課的虧欠，為了避免虧欠被發(fā)覺，井員又另外私自銷鹽，賺錢彌補(bǔ)虧課，造成市場上食鹽越來越多而正課雖然不虧卻沒有增長。對此問題的解決辦法，王文韶一面表示將強(qiáng)制使用機(jī)器局制造的新式秤準(zhǔn)確測量，加強(qiáng)監(jiān)管，另一面也要求正式許可一定程度的耗鹽合法化，即每百斤授予28斤的額度。此外，王文韶對于原來的部分私加耗鹽也表示理解和支持：“黑井之開化邊岸、云龍之騰越邊岸均為防閑交私、緬私充入內(nèi)地之緊要關(guān)鍵，非價輕秤大不足以敵其私銷之侵灌。黑井邊鹽應(yīng)仍照舊用加三八（斤），云龍照舊用一零五（斤）。”①

可見，王文韶本來對部分地區(qū)加耗巨大是知情并且支持的。為了抵制東南亞流入云南的私鹽進(jìn)一步流入內(nèi)地，政府過去就允許給開化、云龍大量加耗，并要求此后繼續(xù)如此加耗，即減價敵私。當(dāng)時，隨著中法戰(zhàn)爭結(jié)束，法國在越南的殖民統(tǒng)治也逐漸安定，與中國云南的貿(mào)易逐漸增大，越南人將低價海鹽賣到云南，沖擊了云南官鹽的銷售。王文韶奏議：“自緬越不靖以來，雖食鹽不準(zhǔn)入關(guān)，……交（越南）、緬鹽價賤于滇鹽數(shù)倍……請旨飭下總理各國事務(wù)衙門照會駐京法使，轉(zhuǎn)飭駐越法官遵照原議，嚴(yán)禁販運食鹽過界。”② 奏文得到批準(zhǔn)③。清朝曾經(jīng)就食鹽越界販賣的事情與法國交涉，議定禁止食鹽越界。但是從王文韶的奏議來看，法方?jīng)]有遵守協(xié)定，清政府遂要求總理衙門通過外交途徑嘗試要求法國駐越南殖民當(dāng)局禁止越界賣鹽的行為。然而，從后來私鹽不斷發(fā)展的情況來看，交涉沒有任何作用。

在嚴(yán)格監(jiān)管秤的測量、減少漏課以后，實際上比過去增加了鹽課收入，王文韶稱之為“節(jié)秤提價”。雖然，王文韶前面將加秤這一做法的緣由歸結(jié)為基層井員官員營私自肥，給予了批判，但是他也對官員報以同情，因為一些官員的辦公經(jīng)費、鹽井行政的成本本來也是不夠的。他說道：“各井既均節(jié)秤提價，則鹽斤涓滴悉應(yīng)核計報解提舉，即無漏課之盈余，若不設(shè)法調(diào)劑，將至辦公拮據(jù)，亦無以養(yǎng)其廉。……請照原詳黑、白、石膏三井提舉，除向準(zhǔn)之原加坐支及另銷彌補(bǔ)灶工硐費鹽斤等款外，每銷鹽一百斤，準(zhǔn)于賣價內(nèi)隨課抽收公費銀一錢以示優(yōu)恤。此系于養(yǎng)廉例支外復(fù)給此項公費銀一錢，與下條委員亦準(zhǔn)抽公費銀一錢，系合薪水、夫馬、書兵、辛工、口糧在內(nèi)者不同，然均不得在于加征課厘內(nèi)再行請款，亦不得另立名目抽收分毫?！雹?王文韶雖然設(shè)法進(jìn)行“節(jié)秤提價”，制止井員加秤、漏課的行為，但是這樣執(zhí)行以后，部分鹽井的官員辦公經(jīng)費、養(yǎng)廉必然不足，須對鹽政經(jīng)費分配進(jìn)行調(diào)整。比如在黑鹽井、白鹽井、石膏井，在鹽課數(shù)額之外抽收經(jīng)費銀一錢，直接補(bǔ)貼辦公經(jīng)費，不計入鹽課上繳鹽道。此項加收費用應(yīng)用于鹽課提舉及其以下所有官員，不算在其他各種原來的經(jīng)費里面，但是執(zhí)行以后，不準(zhǔn)以經(jīng)費不足為借口再行巧立名目收費。以上建議都被批準(zhǔn)⑤。至此，戶部提價的政策得到實施。

同治末年以來，云南鹽政系統(tǒng)出現(xiàn)了辦公經(jīng)費不足的情況，加上出售給商人時沒有帶耗鹽的缺憾，使得鹽務(wù)官員自行設(shè)法彌補(bǔ)經(jīng)費之不足。鹽務(wù)官員便加秤給商人，少上繳收來的鹽課，一面補(bǔ)上經(jīng)費，一面也乘機(jī)中飽私囊，導(dǎo)致20余年來云南食鹽實際產(chǎn)量不斷上升而鹽課增長緩慢。

一直以來，總督岑毓英、劉長佑對中央政府奉行拖延策略，即使有確實的鹽業(yè)恢復(fù)緩慢的原因，恐怕也是有不愿暴露上述弊端的心理。在同治末年到中法戰(zhàn)爭結(jié)束前，云南軍費開支較多，中央政府一再容忍云南拖延辦納足額鹽課、雜征。而且，云南當(dāng)局對鹽務(wù)考成制度的完全恢復(fù)也一再拖延。究其主要原因，正課涉及到軍餉，雜征、養(yǎng)廉銀則是鹽政運營成本和官員私利，戶部對其重視程度不同，在鹽課有限的情況下，只能優(yōu)先保證正課。對此，云南當(dāng)局很是為難，甚至在光緒最初幾年試圖把正額、雜征混為一談，以減少戶部對正額追求的壓力。迫于戶部壓力，岑毓英、劉長佑最終只能先保證正額收以向戶部交待，大幅壓縮雜征，用鹽厘彌補(bǔ)，希望以此算作雜征。結(jié)果雖然暫時令戶部滿意，但是延遲收足雜征的期限有限，且基層鹽政的經(jīng)費和官員個人收入依然不足。云貴總督就放任其自行加秤彌補(bǔ)不足。加秤的結(jié)果是漏課，直接整治會使經(jīng)費問題重新出現(xiàn)，所以戶部的加價之意為整治鹽政，使得合理的一部分加秤得以合法化，生產(chǎn)成本補(bǔ)貼配額的調(diào)整也乘此機(jī)會實現(xiàn)。其根源在于戶部指定的正額確保數(shù)額過高，不便公開違抗的地方政府就自行變通。這便產(chǎn)生營私舞弊的惡習(xí)，并間接制約鹽課增長。針對戶部提出漲價增課的要求，云貴總督乘機(jī)坦誠實情并要求整改，中央在滿足了加價的要求以后，對此前加秤的官員也不予追究。節(jié)秤提價政策實施后，“光緒二十二年，議準(zhǔn)滇鹽節(jié)秤提價已著成效，展限一年，規(guī)復(fù)雜、溢兩項舊額”①?？梢娦Ч容^好。戶部對于恢復(fù)雜征、溢課兩項收入信心較足，也說明其仍然希望增加鹽政收入。

但此后若干年，越南、緬甸入境的私鹽問題越來越嚴(yán)重，原先王文韶保留的云龍井等臨邊鹽井的加秤也不足以抵御私鹽。宣統(tǒng)二年（1910）十一月，云貴總督李經(jīng)羲開始對節(jié)秤提價政策進(jìn)行反思，針對私鹽問題提出如下奏議：“黑井所轄之黑、永、元三井……共征課、厘、雜款銀三十七八萬兩，定額既少，征款亦輕，故井地少囤積之鹽，提舉無虧額之慮。其中奧竅尤在井地發(fā)出鹽，秤每百斤約合平秤一百五六十斤不等。商人系按平秤因就所得長出秤頭，津貼運腳、消耗，兼供牛馬料食綽綽有贏余。有時以井地之價在銷場出售尚賺厚利，故能銷行致遠(yuǎn)，雖極窮僻壤亦得食賤。不獨臨私無侵入之患，且可溢流出境……井情遂覺暢旺。光緒二十一年，部催定額辦理節(jié)秤，遵照承平舊章?！藭r未先試辦……定為節(jié)秤溢額，責(zé)成提舉按年征解，只準(zhǔn)加多不準(zhǔn)減少……賣價自必增高。內(nèi)岸驟致奇昂，即外私從此發(fā)生，交、緬之鹽遂以侵入。其年銷數(shù)已不及額，各提舉歲終核計，恐干賠累，不得不照額虛報，銷數(shù)既經(jīng)虛報……下年所賣實系上年之舊鹽，舊屯新滯，無法收拾，鹽綱之?dāng)嵤加诖?。光緒二十六年后，節(jié)加團(tuán)、路、練兵經(jīng)費等款……井價愈高銷行愈難，交、緬各私愈得以肆行?！雹?/p>

到了光緒三十四年，云南鹽政已經(jīng)“虧帑二十余萬（兩）無從彌補(bǔ)”③?？汲蔁o法通過而被追責(zé)的官員越來越多。比如光緒二十九年七月“以虧欠鹽課，革云南開化府知府蹇念咸職。并勒追?！雹?宣統(tǒng)三年閏六月“以虧款逃匿，革丁憂署云南白鹽井提舉楊尚懿職，并緝追。”① 結(jié)果，李經(jīng)羲奏請全面減價，并削減鹽課數(shù)額。戶部同意②。宣統(tǒng)二年十二月，“議準(zhǔn)補(bǔ)救滇鹽辦法，于邊地減價以杜外私，內(nèi)地減額以免虧欠?！雹?李經(jīng)羲回顧光緒年間云南鹽價，在加秤被節(jié)秤代替以前鹽價水準(zhǔn)是較低的，可以抵制私鹽。雖然從前面王文韶的奏議來看，已經(jīng)存在外國流入私鹽的問題，但是當(dāng)時尚在滇鹽可以抵擋的程度。依托低價，云南鹽課各種名目的收入總體平穩(wěn)上升。錯誤估計形勢的戶部和王文韶都樂觀地提價、節(jié)秤、提高課額，此后又有各種經(jīng)費攤派在鹽課上，造成滇鹽價格不斷增加，不過幾年功夫云南就欠了二十幾萬兩鹽課。李經(jīng)羲被迫提出減價、減額的要求。戶部也認(rèn)清形勢，將追求高收入的政策轉(zhuǎn)為優(yōu)先抵制私鹽，暫時放棄原有鹽課定額。但是，政策轉(zhuǎn)變不久清朝就滅亡了。

七、結(jié)論：同治以后云南鹽政興衰的原因

光緒年間戶部始終用嘉慶年間的額課標(biāo)準(zhǔn)要求云南當(dāng)局，云南當(dāng)局利用各種理由加以抵制。從岑毓英開始，杜瑞聯(lián)、劉長佑等督撫都借故延遲恢復(fù)課額，使得云南鹽政得以從咸豐、同治年間的戰(zhàn)亂中恢復(fù)過來。課額增收雖然緩慢，但是不斷增加，最終在王文韶?fù)?dān)任總督時一度恢復(fù)了嘉慶年間的課額。王文韶之前的各督撫以針對鹽政制度中沒有帶耗這一弊端，允許加耗彌補(bǔ)運輸消耗，保護(hù)商販利益。同時，王氏面對鹽政辦公經(jīng)費不足的問題進(jìn)一步放任超量加耗，使得井員私征經(jīng)費。在保證了鹽政正常運作的前提下，也使得商販得以低于原定價格買鹽，間接補(bǔ)貼了商販的腳價、牛馬消耗等運輸成本，對外國流入的私鹽也保持一定競爭力。而且，這在軍餉供給方面也做出了貢獻(xiàn)，由鹽政間接支持了咸同戰(zhàn)亂后兵勇編遣和中法戰(zhàn)爭前后的軍費籌集。戶部、慈禧太后等代表的中央政府方面雖然一直催促云南當(dāng)局恢復(fù)嘉慶年間的課額，并且不承認(rèn)鹽厘補(bǔ)貼雜征算作課額，也曾處罰欠課官員，但總的來講，對督撫變通鹽政辦法的態(tài)度還是比較容忍的。這當(dāng)然是因為太平天國以來，地方督撫權(quán)力增強(qiáng)和中央政府財力下降，但財權(quán)也是來自于邊疆危機(jī)下，云南配合中央（太后）的需求，最主要就是軍費籌集。

岑毓英一直用鹽厘籌集軍費，鹽課正額本身也主要用于軍費。中法戰(zhàn)爭前幾年，岑毓英搪塞戶部的增課要求和匯報鹽厘收支明細(xì)的要求時，軍費籌集這一一貫理由被戶部視為眼中釘，他以至于枉顧事實說出“云南防務(wù)不過邊關(guān)一隅”這樣的話。但是應(yīng)中央要求籌集軍費這一點，也是鹽政的隱患。在中法戰(zhàn)爭結(jié)束后，軍費籌集不再是借口，云南方面老老實實匯報了鹽厘數(shù)額。云南方面也必須首先保證作為軍費預(yù)備的鹽課正額的征收，在總的鹽政收入有限的情況下被迫大幅壓縮雜征，優(yōu)先保證正課，使得辦公經(jīng)費、養(yǎng)廉錢不足。后來鹽價空前提高的重要因素，也來自于攤派在鹽課上面的各種名目的軍餉加價，由此使得滇鹽失去市場競爭力，鹽課不增反虧。光緒后期，鹽政興衰的轉(zhuǎn)折點是王文韶的節(jié)秤提價之舉。這表面上是王文韶和戶部對于鹽政增收過于樂觀，但是鹽課收入既然一直作為軍費備用款，在清末軍事行動頻仍、擴(kuò)充軍備成為主要趨勢的情形下，大幅增加鹽課數(shù)額很難避免。當(dāng)然，這對于軍費籌集來說也是飲鴆止渴，鹽課虧欠以后軍費來源也就減少。

清末云南鹽政的運作和演變過程，是清末邊疆危機(jī)下中央監(jiān)管權(quán)與地方官財權(quán)擴(kuò)大的博弈。經(jīng)歷了咸豐同治年間的戰(zhàn)亂以后，云南鹽業(yè)的生產(chǎn)、管理有待恢復(fù)，地方當(dāng)局采取了比較低的征收定額，也沒有采用舊有的對鹽政官員的定額考成制度。但是，在近代邊疆危機(jī)的背景下，中央一直試圖全面恢復(fù)近代前的鹽務(wù)考成，強(qiáng)化對地方的監(jiān)管和增加財政收入，因而不得不依靠地方當(dāng)局發(fā)揮變通財政運作的能力去應(yīng)對邊疆危機(jī)，容忍地方財權(quán)擴(kuò)大和監(jiān)管滯后。中法戰(zhàn)爭后，云南邊疆軍情危機(jī)一度減輕，中央得以加強(qiáng)監(jiān)管，遏制地方財權(quán)。但邊疆危機(jī)仍在，不久中央又片面追求遏制地方財權(quán)和擴(kuò)大財政收入，使得云南鹽課定額大增、鹽價上揚(yáng)、外國入境私鹽泛濫，鹽政也趨于崩潰。從中央強(qiáng)化對官員的考成監(jiān)督和片面追求課額擴(kuò)大最終導(dǎo)致鹽政崩潰的結(jié)果來看，云南鹽政與嘉慶以前的情形基本一致。

（責(zé)任編輯：鄧 軍）