我國土地用途管制改革的法理求解

孫同鋒

摘要：我國現(xiàn)行土地用途管制在實(shí)踐運(yùn)行中呈現(xiàn)出失靈狀態(tài)，須對(duì)其作理性地檢討，并從世界觀和方法論兩大維度提出切實(shí)可行的改革和完善方案。綜觀現(xiàn)有理論和實(shí)踐，立足于“權(quán)利—權(quán)力”平衡的規(guī)范語境，從系統(tǒng)論、制度聯(lián)動(dòng)效應(yīng)等視角出發(fā)，我國現(xiàn)行土地用途管制改革宜踐行以下“一攬子”方案：在理念上應(yīng)建立多元利益訴求均衡實(shí)現(xiàn)的制度樣態(tài)體系；在邏輯前提上應(yīng)積極推動(dòng)我國土地規(guī)劃模式由“增量”向“存量”的轉(zhuǎn)型；在關(guān)鍵內(nèi)容上應(yīng)突破現(xiàn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的封閉運(yùn)行結(jié)構(gòu)；在技術(shù)路線上應(yīng)創(chuàng)新“兩個(gè)總量指標(biāo)控制”的實(shí)現(xiàn)方式，力爭實(shí)現(xiàn)土地用途管制的彈性化目標(biāo)；在配套跟進(jìn)上應(yīng)有效推進(jìn)存量建設(shè)用地再開發(fā)法律制度建設(shè)。唯有如此，方可有助于突圍這一制度運(yùn)行失靈的困境，有助于實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告所提出的“確保國家糧食安全”這一重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地用途；管制失靈；土地規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃（簡稱“土地規(guī)劃”）是指導(dǎo)土地利用和管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地用途管制、引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。改革開放以來，經(jīng)過三輪土地規(guī)劃的探索實(shí)踐，逐步形成了層次分明、制度健全的規(guī)劃體系，成為我國重要的空間規(guī)劃之一，為我國的耕地保護(hù)和快速城鎮(zhèn)化起到了重要作用。十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，面對(duì)資源環(huán)境約束趨緊、耕地和生態(tài)空間保護(hù)壓力增大等問題，國家從頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革和規(guī)劃體制改革。新形勢下，土地規(guī)劃需要在傳承中有所變革。

1土地規(guī)劃存在的主要問題

1.1五級(jí)規(guī)劃編制內(nèi)容大同小異，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制深度不夠

我國五級(jí)土地規(guī)劃分別對(duì)應(yīng)五級(jí)人民政府，層級(jí)清晰。但五級(jí)土地規(guī)劃均定位總體規(guī)劃，使得各級(jí)規(guī)劃編制內(nèi)容大同小異，全國、省級(jí)、地（市）級(jí)土地規(guī)劃重點(diǎn)是層層分解指標(biāo)，最終傳導(dǎo)給鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃并落實(shí)布局?？h、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃往往同步編制，鄉(xiāng)級(jí)匯總后形成縣級(jí)規(guī)劃，使得縣級(jí)規(guī)劃成為過程式規(guī)劃，作用較弱。各級(jí)政府編制同級(jí)土地規(guī)劃，可以較好地發(fā)揮政府的責(zé)任意識(shí)，使其重視土地規(guī)劃，但規(guī)劃層級(jí)過多，規(guī)劃內(nèi)容趨同，增加了規(guī)劃編制成本，卻并未取得明顯的效用。

1.2與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地功能有重疊，但彼此間缺乏有效銜接

土地規(guī)劃是全域覆蓋的規(guī)劃，在主要指標(biāo)的約束下，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)是對(duì)基本農(nóng)田和建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，明確基本農(nóng)田布局，安排城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、交通水利等用地。城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)是對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地進(jìn)行布局，根據(jù)預(yù)測的人口確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃均對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，差異在于土地規(guī)劃是上級(jí)指標(biāo)約束下的建設(shè)用地安排，城鄉(xiāng)規(guī)劃是地方需求導(dǎo)向下的建設(shè)用地安排，從學(xué)科發(fā)展、理論方法、技術(shù)力量、實(shí)施監(jiān)管來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地布局更為科學(xué)，土地規(guī)劃的管控更具成效。由于編制主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，兩個(gè)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和布局難以完全統(tǒng)一，時(shí)常出現(xiàn)符合一個(gè)規(guī)劃不符合另一個(gè)規(guī)劃的情形，項(xiàng)目不符合土地規(guī)劃，無法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，而不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，無法辦理“一書兩證”，既降低了建設(shè)項(xiàng)目審批效率，也影響了城市空間格局。

1.3土地用途管制針對(duì)性和靈活性不足，滯后于非集中建設(shè)區(qū)發(fā)展需要

我國土地用途管制的對(duì)象重點(diǎn)是耕地，對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地等管控力度不夠。規(guī)劃布局為建設(shè)用地，即可申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，導(dǎo)致部分居住、工業(yè)和公共設(shè)施類項(xiàng)目布局在山水資源保護(hù)敏感區(qū)域，破壞了城市生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，嚴(yán)格按照建設(shè)用地布局管制的方式過于理想化，特別是城市非集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目用地普遍較小、布局分散，實(shí)施的不確定性較多，一般到建設(shè)階段才能準(zhǔn)確定位，嚴(yán)格的土地用途管制使得其往往不符合土地規(guī)劃，甚至于占用基本農(nóng)田導(dǎo)致無法實(shí)施，既增加了規(guī)劃調(diào)整的成本，又影響了合理的項(xiàng)目落地。

2土地規(guī)劃如何變革

2.1構(gòu)建“國土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”三層次土地規(guī)劃編制體系

處理好與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，土地規(guī)劃應(yīng)弱化建設(shè)用地布局，強(qiáng)化土地用途管制，通過用途管制，優(yōu)化國土空間格局。研究提出建立“國土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”的層次分明、傳導(dǎo)清晰的土地規(guī)劃編制體系，國家層面編制國土規(guī)劃，省、市級(jí)層面編制空間規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)級(jí)層面編制土地利用功能區(qū)規(guī)劃。國土規(guī)劃以政策性、宏觀性為主，重在對(duì)國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等做出總體部署與統(tǒng)籌安排，確定耕地保有量、基本農(nóng)田、國土開發(fā)強(qiáng)度等主要指標(biāo)。

2.2明確不同層級(jí)規(guī)劃編制深度，加強(qiáng)強(qiáng)制性內(nèi)容傳導(dǎo)

不同層級(jí)的規(guī)劃定位、不同的比例尺決定了規(guī)劃編制深度不一樣。其中省、市級(jí)規(guī)劃均涉及劃定“三區(qū)三線”，但劃定的深度有所差異，省級(jí)空間規(guī)劃主要是明確劃定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定“三線”管理規(guī)定，在省域?qū)用孀龊媒y(tǒng)籌，確保市級(jí)空間規(guī)劃匯總后“三區(qū)三線”結(jié)構(gòu)合理性；市級(jí)空間規(guī)劃固化生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和基本農(nóng)田紅線。區(qū)級(jí)規(guī)劃劃定一級(jí)功能區(qū)，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃在一級(jí)功能區(qū)基礎(chǔ)上劃定二級(jí)功能區(qū)。耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、國土開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)用地比例等作為約束性指標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)至區(qū)級(jí)規(guī)劃；基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)用地、生態(tài)空間面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率等作為鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃約束性指標(biāo)，預(yù)期性指標(biāo)由各級(jí)規(guī)劃根據(jù)需要自行確定。

2.3創(chuàng)新區(qū)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃編制，完善土地用途管制

縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用功能區(qū)在市級(jí)空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌銜接城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、交通、旅游、環(huán)保等規(guī)劃，劃定土地利用功能區(qū)。功能區(qū)分為一級(jí)功能區(qū)和二級(jí)功能區(qū)，一級(jí)功能區(qū)8個(gè)，包括城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、重大設(shè)施建設(shè)區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)、糧食生產(chǎn)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)維育區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)。二級(jí)功能區(qū)17個(gè)，包括城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)、村莊允許建設(shè)區(qū)、村莊有條件建設(shè)區(qū)、郊野公園、農(nóng)業(yè)公園、蔬菜種植區(qū)、糧食種植區(qū)、林果種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、水域、水源保護(hù)區(qū)、山體保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)、其他生態(tài)區(qū)。

3結(jié)語

基本農(nóng)田紅線管理建議適當(dāng)放寬準(zhǔn)入門檻，解決非集中建設(shè)區(qū)準(zhǔn)入項(xiàng)目因占用基本農(nóng)田不能落地問題。生態(tài)保護(hù)紅線考慮由地（市）級(jí)人大立法管理，生態(tài)紅線內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行負(fù)面清單制度。其次是賦予地方政府更多事權(quán)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收可全部由省級(jí)政府審批，國土資源部重點(diǎn)抓好計(jì)劃、督查、執(zhí)法等。

參考文獻(xiàn)：

[1]董祚繼，吳運(yùn)娟.中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃——理論方法與實(shí)踐[M].北京：中國大地出社，2008：90-91.DongZJ，WuYJ.ModernlanduseplanninginChina：theory，methodandPractice[M].Beijing：ChinaLandPress，2008：90-91.

（作者單位：沂南縣國土資源局）