我國野生動物保護法律制度的不足與完善

陳煜 趙佳

摘要：目前，我國制定了大量與野生動物保護有關的法律法規(guī)，散見于《憲法》、《刑法》、《森林法》、《野生動物保護法》等多部法律規(guī)定中，并在《陸生野生動物保護實施條例》、《水生野生動物保護實施條例》等行政法規(guī)及各地依據(jù)自身實際專門制定的有關野生動物保護的規(guī)定、辦法、通知等地方性法規(guī)及規(guī)章和中央部委頒布的部門規(guī)章中皆有涉及，甚至在一些程序性法規(guī)中仍能找到與野生動物保護相關的規(guī)定。但法條的繁多并不意味著野生動物保護法律體系的完備。與此相反的是，現(xiàn)有野生動物保護法律制度中還存在保護范圍有限、立法思維錯位、立法體系缺乏系統(tǒng)性，行政色彩過于濃厚等弊端。對此，應當擴大現(xiàn)行野生動物的立法保護范圍，扭轉“重利用，輕保護”的立法思維。完善現(xiàn)行法律體系，推動野生動物保護社會共治環(huán)境的形成。借以促進我國野生動物保護工作朝著更光明的未來前行。

關鍵詞：野生動物保護；法律制度；立法不足；完善建議

自黨的十八大以來，黨和政府高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護。以習近平總書記為核心的黨中央把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化。

野生動物是生態(tài)環(huán)境必不可少的一部分。保護野生動物實質上就是在保護人類自己。目前，我國制定了大量與野生動物保護有關的法律法規(guī)，散見于《憲法》、《刑法》、《森林法》、《野生動物保護法》等多部法律規(guī)定中，并在《陸生野生動物保護實施條例》、《水生野生動物保護實施條例》等行政法規(guī)及各地依據(jù)自身實際專門制定的有關野生動物保護的規(guī)定、辦法、通知等地方性法規(guī)及規(guī)章和中央部委頒布的部門規(guī)章中皆有涉及，甚至在一些程序性法規(guī)中仍能找到與野生動物保護相關的規(guī)定?？梢?，我國已初步形成了較為全面的野生動物保護法律體系。但相關法條的繁多并不意味著野生動物保護法律制度的已趨于完美無缺。與此相反的是，現(xiàn)有野生動物保護法律制度還存在諸如法條多而不精、繁而不細等問題。

野生動物保護體系建設是一項牽涉面廣、涉及要素多、包容物種廣，牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性工程。通過完善的法律制度，嚴密的監(jiān)管體系，約束和控制任何侵害野生動物權益的違法行為，在野生動物產業(yè)鏈的源頭鎖死違法消費者的購買行為。我們必須認清，野生動物所面臨的最大風險由人類被貪婪所支配的欲望。而法律恰恰是控制人類貪欲最有效的手段，法律如同籠子，欲望如同猛獸。習近平總書記強調：“堅持生態(tài)興則文明興。建設生態(tài)文明是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，功在當代、利在千秋，關系人民福祉，關乎民族未來?！倍Ｗo野生動物對于維護生態(tài)平衡起著至關重要的作用，必須給予足夠的重視。從這點來說，對野生動物保護法律制度的研究就顯得極為重要和緊迫。

一、現(xiàn)行立法的不足

（一）保護范圍有限

依據(jù)國際標準定義，野生動物是指所有非經人工飼養(yǎng)而生活于自然環(huán)境下的各種動物。而我國學界一般將野生動物界定為凡生存在天然自由狀態(tài)下，或者來源于天然自由狀態(tài)的雖已經短期馴養(yǎng)但還沒有產生進化變異的各種動物。

與國際寬泛性界定不相一致的是，我國的《野生動物保護法》對野生動物的范圍界定相對狹隘，2016年新修訂的《野生動物保護法》第二條規(guī)定：“本法規(guī)定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物。珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護，適用《中華人民共和國漁業(yè)法》等有關法律的規(guī)定?！笨梢?，我國的《野生動物保護法》對野生動物的保護并不全面，而是有選擇的將保護范圍限定于珍貴、瀕危和有科研及經濟價值的層面。這不僅透露著濃厚的功利化傾向，還有違客觀現(xiàn)實的要求。從生態(tài)環(huán)境保護的角度看，自然生態(tài)的完整性和生物的多樣性有賴于整區(qū)域生物種群保持相對平衡，而不僅僅是對部分瀕危、珍貴及有價值的生活進行傾斜性保護。此種保護方式，缺乏科學性與合理性。一般而言，哪些野生動物需要納入保護范圍，要充分考慮其種群的數(shù)量、對人的價值以及生態(tài)價值。并且其范圍具有階段性，隨著某種野生動物種群的數(shù)量的變化，其對人以及生態(tài)的影響也將變化，是否納入保護的范圍需以實際情況而定?，F(xiàn)行立法實質上是對經濟發(fā)展所作的妥協(xié)，并不利于生態(tài)環(huán)境的治理與可持續(xù)發(fā)展，亟待修正。

（二）立法思維錯位

2016年新修訂的《野生動物保護法》對將《野生動物保護法》總則第一條：“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡，制定本法?！钡囊?guī)定修改為：“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設，制定本法。”刪除了原有條款中利用野生動物的語詞。這意味著在野生動物保護領域一直固存的“重利用、輕保護”的立法思維有所改善，不再完全以利益價值作為保護力度的衡量指標。

但總則第一條的規(guī)定只能視作抽象化的立法宗旨，僅能夠成為原則性的指引，而不能充當規(guī)范化的運作程序。對野生動物的保護仍有賴于精細化的法律規(guī)定予以詳細規(guī)制。但現(xiàn)行《野生動物保護法》在具體規(guī)范性條文上仍暴露出嚴重的利用傾向。比如，《野生動物保護法》第二十八條規(guī)定：“對人工繁育技術成熟穩(wěn)定的國家重點保護野生動物，經科學論證，納入國務院野生動物保護主管部門制定的人工繁育國家重點保護野生動物名錄。對列入名錄的野生動物及其制品，可以憑人工繁育許可證，按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門核驗的年度生產數(shù)量直接取得專用標識，憑專用標識出售和利用。”這就意味著“人工繁育技術成熟穩(wěn)定的國家重點保護野生動物”一旦被列入相應名錄，將不再享有與“國家重點保護野生動物”相同的管控力度。這無疑會助長野生動物人工飼養(yǎng)與繁殖現(xiàn)象的。再者，新版《野生動物保護法》第二十七條規(guī)定：“因科學研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護或者其他特殊情況，需要出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品的，應當經省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門批準，并按照規(guī)定取得和使用專用標識，保證可追溯，但國務院對批準機關另有規(guī)定的除外。”這等于變相將動物表演合法化，并將原法“需要出售、收購、利用國家一級保護野生動物或者其產品的，必須經國務院野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準?！钡膶徟鷻嘞尴路沤o了地方。相較于原有規(guī)定，新修訂的條文反而使得對野生動物的利用變得更加簡單，這極易使得對野生動物的使用出現(xiàn)泛濫化與隨意化的現(xiàn)象。

因此，通過對野生動物保護立法具體規(guī)定的分析，我們仍能夠看出，當下野生動物保護法律制度仍存在“重利用、輕保護”的現(xiàn)象，立法思維嚴重錯位。野生動物保護的核心價值，應是維護生態(tài)平衡和生物多樣性。過于強調對野生動物的利用，本質上仍是在被人類中心主義中經濟利益優(yōu)先思維支配。而實現(xiàn)從人類利益中心主義中的生態(tài)利益優(yōu)先階段向生態(tài)利益中心主義的全新階段的轉型和突破將是未來修法的必然趨勢，也是實現(xiàn)人與動物和諧共處美好未來的必由之路。

（三）立法體系缺乏系統(tǒng)性，行政色彩過于濃厚

現(xiàn)行野生動物保護立法的數(shù)量相當眾多，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章到地方性法規(guī)、規(guī)章等一系列法律文件規(guī)定了眾多與野生動物保護有關的法律條文，立法體系相當繁雜。但龐雜的法律條文，并沒能顯現(xiàn)有關野生動物保護立法技術的先進性，反而暴露出了立法零散化、效力低下，不夠統(tǒng)一、明確等弊端。如《野生動物保護法》第五條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、資助、志愿服務等方式參與野生動物保護活動，支持野生動物保護公益事業(yè)?！钡珔s對如何支持毫無具體規(guī)定，這導致了在實踐中此條款幾無任何實用價值，社會群體與個人往往只能依靠自身的力量對野生動物進行自發(fā)的保護，鮮有政府機關給予支助。再如《野生動物保護法》第六條雖規(guī)定“任何組織和個人都有權向有關部門和機關舉報或者控告違反本法的行為。野生動物保護主管部門和其他有關部門、機關對舉報或者控告，應當及時依法處理?！钡珔s對相關部門接受檢舉和控告的職責、程序等沒有任何詳細規(guī)定，使得實踐中常出現(xiàn)百姓“投訴無門”、機構“相互推諉”的現(xiàn)象。

事實上，作為規(guī)范野生動物保護的基本立法的《野生動物保護法》對野生動物保護的具體規(guī)定總體相當簡略，其內容主要是國家鼓勵什么，國家保護什么，各地政府應當做什么，國務院林業(yè)、漁業(yè)行政部門負責什么，省、自治區(qū)、直轄市政府什么部門主管什么，應當作什么，等等，闡述了相關部門對保護問題的職能和職責，而不是法律要求相關部門必須做什么，不作為將承擔什么樣的法律責任。這就致使在實踐中，人們大多只能依據(jù)各種中央及地方的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”和“通知”來指導自身涉及野生動物的法律行為，而這些規(guī)定又普遍面臨著效力低下、權威性不足、適用范圍有限等弊端。

立法體系的混亂與龐雜，使得野生動物保護法律制度呈現(xiàn)出缺乏連貫性與系統(tǒng)性的缺陷。且由于目前的野生動物保護法律制度太過注重行政力量的介入，而對民眾日益高漲的參與野生動物保護的熱情反饋明顯不足?，F(xiàn)行《野生動物保護法》幾乎全篇都在強調政府機關的職責，對于如何整合社會資源與個人力量沒有作出詳細的具體規(guī)定。而野生動物保護本就是一個龐大的體系工程，野生動物分布廣泛，涉及野生動物違法獵捕及買賣的行為相當隱蔽，僅靠政府機關的力量顯然是不夠的。必須得到普通民眾的廣泛介入、實現(xiàn)多方位的監(jiān)控才能達到良好的效果。

二、完善建議

（一）擴大現(xiàn)行野生動物的立法保護范圍，扭轉“重利用，輕保護”的立法思維

對野生動物的保護不能被功利化的發(fā)展視角所主導。否則必將背離生態(tài)保護的主旨。野生動物之所以應當被保護不是因為其對人有價值、有利益，也不是因為其已經到了瀕臨滅絕的地步，所以才值得保護。這種“重利用、輕保護”的立法觀點將有礙于我國的生態(tài)文明建設，不利于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。立法應當考慮生態(tài)利益和生物多樣性利益而非經濟利益。

對野生動物的范圍不應當只界定為現(xiàn)行立法所規(guī)定的兩個大類的野生動物，而應當適當擴大，不以對人類的有用性為目的，而應該更多考慮到野生動物的生物鏈的安全及物種的多樣性，從而維護整個生態(tài)系統(tǒng)的安全。除卻一些經科學論證，明顯對人類有害可以不用保護的野生動物，其他的一切野生動物都應納入立法所保護的范圍中來，才能維護整個野生動物物種之間的生物鏈的完整性及物種之間的交流與變異。因此，必須適當擴大與調整野生動物的立法保護范圍，并將“三有”野生動物的判斷標準，修改為“有重要生態(tài)、科學、社會價值”，摒棄物質化立法傾向，完善生態(tài)化的標準要求。

不僅如此，由于野生動物的種群總是在不斷變化的，立法必須符合生態(tài)環(huán)境保護的客觀要求，作出及時的修訂。而我國目前的《重點野生動物保護名錄》發(fā)布于1989年，且長期未得到修正，名錄中的部分野生動物已不符合需要重點保護的現(xiàn)實卻仍未去除，而一些本不屬于瀕危物種的野生動物在人類活動影響下，已經趨于滅絕，卻仍未納入到重點保護名單中。從這點來說，建立完善及時的野生動物生態(tài)種群監(jiān)控機制就顯得極為重要。這對于推動專業(yè)化、針對性，具備充分實效的野生動物保護法律制度的建設起著關鍵性的作用。在人類的干涉下，野生動物的生態(tài)平衡時常會在短時間內就被打破，如果不對其自然的種群投入足夠的資金、技術與人力進行實時監(jiān)控，我們就很難知道哪類物種真正需要得到保護?；谝吧鷦游锓N群變化的不確定性。在未來，信息資料的實時收集與立法的相應及時修訂，或將成為破除野生動物保護解決難題的根本出路。

（二）完善現(xiàn)行法律體系，推動野生動物保護社會共治環(huán)境的形成

現(xiàn)行野生動物保護法律體系的粗糙化已嚴重阻礙了野生動物保護的運行實效。立法必須從粗放化轉向精細化，從側重經濟型立法向生態(tài)型立法轉變，從單一的強調行政性力量規(guī)制的立法模式向全民共治參與野生動物保護的規(guī)范立法轉變，從數(shù)量龐雜型立法向質量高效型立法轉變。

首先，應當完善現(xiàn)行《野生動物保護法》，對相應的法律條文作出明確化規(guī)定。比如，對相關舉報人的檢舉和控告程序作出明確性規(guī)定，并建立起相應配套的保密機制，借以保護檢舉人的安全，鼓勵社會大眾對危害野生動物生存權益的違法犯罪行為作堅決的斗爭。其次應當規(guī)范受檢舉機關接受控告的職責與流程，分門別類的細致規(guī)定各部門的權責范圍，而不是僅以相關部門模糊代之。再次，應當減少相應的原則性與指示性條款，增設部分專業(yè)化、精細化條文，借以提高野生動物保護法律制度的可操作性。一部詳細的具有較高法律效力層次專門化法律出臺，將有助于扭轉當下野生動物保護法律制度粗放化與混亂化立法現(xiàn)狀。

最后，立法應當鼓勵社會大眾參與到野生動物的保護當中。比如，在《野生動物保護法》中明確規(guī)定各社會群體及個人在實施野生動物保護行為時，各地方政府或部門必須予以協(xié)助（可以是資金支持或人力支援）。對于保護野生動物作出巨大付出與貢獻的團體或個人，給予嘉獎（可以是名譽證書或獎勵金），對于在保護野生動物過程中造成自身物質損失或身體損傷的個人，給予相應的物質補償。總而言之，野生動物保護的復雜性與嚴峻性，使我們不能希圖僅依靠單方面的行政性力量便可以很好地解決問題，因此必須建構全面的野生動物保護社會共治環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的保護需要全民參與，生態(tài)利益也應當由全民共享?！坝帽娙酥Γ瑒t無不勝也。”片面的立法視角必將被新時代的發(fā)展需求所淘汰。正如環(huán)境保護部黨組書記、部長李干杰在2017年召開的“踐行綠色發(fā)展理念，建設美麗中國”記者招待會上所言一樣：“未來生態(tài)環(huán)境保護有一系列新思想、新要求、新目標和新部署?！鄙鷳B(tài)保護的理念與思想總是在隨著時代的發(fā)展不斷前行，因此相關性立法也必須做到與時俱進，否則將無法適應新的實踐要求。野生動物保護現(xiàn)實、現(xiàn)狀的不停改變將不斷推動野生動物保護相關立法的完善。而完備且高效的野生動物保護法律制度的構建，也必將促進我國的野生動物保護工作朝著更光明的未來前行。

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[8]李干杰：《未來生態(tài)環(huán)境保護將有一系列新思想、新要求、新目標和新部署》，《人民日報》2017年10月23日.

作者簡介：

陳煜（1992年—），男，安徽涇縣人，西南大學法學院，碩士研究生，研究方向：民法學、三農問題；

趙佳（1997年—），女，吉林白城人，西南大學法學院，法學本科生，研究方向：民法學、三農問題。