鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)業(yè)基礎設施PPP模式研究

張夢玲 劉玨君

[摘 要] 2017年在黨的十九大的報告中習近平就“三農(nóng)”問題提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，與此同時，各地公共私營合作制（PPP模式）農(nóng)業(yè)基礎設施項目加速落地帶來了巨大的“乘數(shù)效應”。而如何將PPP模式應用于農(nóng)業(yè)基礎設施之外，并且通過政府引導、各方合作融資、養(yǎng)殖戶自籌等來化解利益沖突，實現(xiàn)利益均衡，從而帶來經(jīng)濟效益和環(huán)境效應具有很強的現(xiàn)實意義。本文以政府與市場關(guān)系為視角，通過對四川省首例PPP模式推進畜禽糞污綜合利用試點的實地調(diào)研進行案例分析，剖析政府、私人資本與農(nóng)村發(fā)展各自在市場中的關(guān)系，探討糞污綜合利用的特色做法，以提出具有建設性的改進建議，為農(nóng)村養(yǎng)殖糞污綜合治理提供新的路徑。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興；PPP模式；糞污綜合治理

[中圖分類號] F323.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）31-118-2

1 畜禽養(yǎng)殖污染及治理研究概況

隨著農(nóng)村的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染已成為農(nóng)村重要的污染來源，嚴重污染環(huán)境。而我國的地方政府大多數(shù)處于嚴重的財政赤字狀態(tài)，因此，與傳統(tǒng)模式相比，公共私營合作制（Public-Private-Partnership，PPP模式）在我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中起著重要的作用。如何采取有效的綜合防治措施，推進畜禽糞污資源化利用技術(shù)的運用，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境友好是目前急需要解決的重要問題。研究該現(xiàn)象的影響及治理措施引起了學者的關(guān)注。通過對近年來國內(nèi)相關(guān)學者們研究的關(guān)注，現(xiàn)將相關(guān)研究情況梳理如下。

1.1 關(guān)于畜禽糞污影響研究

洪書海[1]認為農(nóng)村普遍存在畜禽飼養(yǎng)場與農(nóng)戶居住地相連，并且動物衛(wèi)生存在隱患，極易引發(fā)疫病散播流行和污染隱患；王小芬[2]認為豬場排放的廢棄物污染著周邊環(huán)境，必須對其進行無害化處理。

1.2 關(guān)于畜禽糞污治理研究

劉子瑜[3]構(gòu)建了家庭農(nóng)場豬糞污農(nóng)業(yè)綜合利用適應性評價體系，并以該評價體系從經(jīng)濟、社會和生態(tài)3個角度對我國不同地區(qū)家庭農(nóng)場“豬糞污-果林”模式的適應性進行評價；李政琨等[4]提出采用沼氣智能管理處理畜禽糞污。

1.3 PPP模式在畜禽養(yǎng)殖污染治理的運用

通過對國內(nèi)相關(guān)主題研究的梳理發(fā)現(xiàn)，由于研究主題的限制，對個體養(yǎng)殖戶關(guān)注較少，且所見案例只是從建設、運行管理及資金籌措上進行簡單闡述。正因此，本文基于“多元化治理理論”即政府、合作伙伴和養(yǎng)殖戶入手，以四川省蒲江縣PPP模式推進畜禽糞污資源化利用為例，采用PPP模式大力推進畜禽糞污資源化利用的試點，整合政府、養(yǎng)殖戶、種植戶三方力量，來解決個體養(yǎng)殖戶在糞污治理過程中生產(chǎn)效率低、產(chǎn)品質(zhì)量差、耗費成本高等問題，并嘗試提出破解治理困境的對策，以達到四川省大面積農(nóng)村糞污治理的目標[5-6]。

2 案例分析——蒲江縣實施背景及做法

蒲江縣糞污綜合治理模式是四川省首個試點，以此為研究案例在經(jīng)驗總結(jié)和問題分析上具有重要價值。

2.1 案例介紹

蒲江縣位于成都平原西南緣，是全國生豬調(diào)出大縣，常年存欄生豬45萬余頭，年產(chǎn)糞污約120萬m3。蒲江縣養(yǎng)殖戶規(guī)模小、數(shù)量多，以散戶和專業(yè)戶養(yǎng)殖為主，糞污收集成本高，因此污染物只能就近排放，對生態(tài)環(huán)境造成不良影響，或者環(huán)保部門關(guān)停并轉(zhuǎn)養(yǎng)殖戶無力處理的養(yǎng)殖場，從而影響當?shù)鼐蜆I(yè)情況。

2014年，四川省農(nóng)業(yè)廳和財政廳確定蒲江縣為首批PPP試點縣（區(qū)）之一。同年，蒲江縣選取6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點工作，以沼渣沼液等畜禽糞污綜合利用產(chǎn)品經(jīng)銷權(quán)為基礎，以政府采購依法公開選擇合作伙伴，以沼肥異地還田利用為主要形式來處理糞污，走出一條農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)循環(huán)、培肥地力的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

2.2 特色做法

該研究在農(nóng)業(yè)部“一控兩減三基本”的基礎上完成，蒲江縣的具體實施情況分“兩步走”：①蒲江縣公開遴選轉(zhuǎn)運合作社26家，種養(yǎng)運三方分擔費用，將污染源變成肥田寶；②以土壤為中心，從北京市中關(guān)村引來嘉博文公司，把肥、藥、機、循環(huán)、檢測和監(jiān)測等綠色關(guān)鍵技術(shù)有機結(jié)合，建立起‘5+1綜合服務體系。主要包括選擇合作方、購置車輛、建設畜禽沼液貯存池、建設管理和監(jiān)督體系。

3 多中心治理理論分析

多中心治理理論由埃莉諾·奧斯特羅姆提出，該理論認為“人們無需要求一個唯一的權(quán)力中心來控制其余部分。只要將所有權(quán)力中心限制在一個可實施的憲法范圍內(nèi)操作，那么就能保持一個多中心的秩序?！奔丛谑袌?、國家間，公共產(chǎn)品多元化供給，各主體之間相互配合，以達到公共產(chǎn)品配置最佳狀態(tài)。因此，采取PPP模式來進行農(nóng)村糞污治理，有利于推動當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善和提高政府部門的廉潔高效。

蒲江縣糞污治理通過引進合作伙伴，簽訂相應的特許經(jīng)營協(xié)議承擔風險，提升農(nóng)業(yè)污染治理的整體效率；通過政府發(fā)揮財政帶來的撬動效應，畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用項目投資需求大、融資難的問題得到解決；通過“政府補貼+養(yǎng)殖戶支付+種植戶自籌”的方式來處理和利用的畜禽糞污，帶來了極大的經(jīng)濟效應和環(huán)境效應，市場、政府和國家三者各司其職，從融資、設計到運用，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的較好配置，改善環(huán)境。

但是，蒲江縣畜禽糞污綜合利用畢竟還處于試點階段，在運行過程中仍存在如對政府依賴性較強，政府、合作伙伴和養(yǎng)殖種植個體戶三者之間的投融資比例分配不合理等問題，需要進行相應的防范。

4 蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式實施建議

4.1 激發(fā)民間有效投資活力，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展

在蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式的實施過程中，政府是主要的被依賴對象，責任主體在沼肥運轉(zhuǎn)中資金的缺乏以及能力技術(shù)的欠缺，都需要政府加大支持力度。因此，社會資本助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展應積極采取相應措置。規(guī)范存量資產(chǎn)有序盤活，創(chuàng)造民營企業(yè)給予投資的機會，補短板項目建設主要通過回收的資金實現(xiàn)，提高民營企業(yè)融資能力；鼓勵民間資本的農(nóng)業(yè)投資實行多元化，對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展形成支持，建立民間資本與農(nóng)戶的股份合作等緊密利益聯(lián)結(jié)機制[7]。

4.2 構(gòu)建多元化投融資新格局，健全投入長效機制

在蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式的實施過程中，政府、合作伙伴和養(yǎng)殖種植個體戶三者之間的投融資比例分配不合理。因此，需要構(gòu)建投融資多元化的新格局，建立健全長效投入機制，建立健全財政投入穩(wěn)定增長機制。堅持在國家固定資產(chǎn)投資中把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為重點領域，以保障總量有增加；加強宣傳教育，充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性；保障農(nóng)民的主體地位，鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎設施建設。

4.3 完善建設管護機制，保障項目長期發(fā)揮效益

蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式作為四川省首個啟動PPP模式推進畜禽糞污綜合利用試點沒有可借鑒的實例，因此要多方位查漏補缺，努力完善制度，總結(jié)經(jīng)驗并加以改進。完善投資回報機制，提高民間資本參與農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性；逐步建立風險防控與識別體系，完善風險防控與分擔機制，對保險機構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)項目建設、運營及后續(xù)維護的需要加大支持力度。

綜上，通過分析蒲江縣畜禽糞污綜合利用的特色經(jīng)驗，對糞污治理推動鄉(xiāng)村振興有著豐富的理論意義和實踐價值。首先，試點的開展實行要富有科學性和實踐性，應體現(xiàn)“以人為本”和“因地制宜”的原則；其次，要根據(jù)基層政策實施的環(huán)境來探索合適的農(nóng)業(yè)治理道路；最后，任何一項試點的推廣要想發(fā)揮普及性效應，必須注意前期制度的嚴密設計以及后期實施過程中配套政策的跟進與落實。

參考文獻

[1]洪書海.農(nóng)村畜禽飼養(yǎng)場糞污資源化利用建議[J].中國畜牧獸醫(yī)文摘，2018（4）：164-165.

[2]王小芬，彭有義.農(nóng)村規(guī)?；B(yǎng)豬場糞污危害與處理措施[J].黃岡職業(yè)技術(shù)學院學報，2014（6）：109-111.

[3]劉子瑜.家庭農(nóng)場豬糞污農(nóng)業(yè)綜合利用適應性評價體系建立及其在“豬糞污-果林”模式中的應用[D].廣州：華南農(nóng)業(yè)大學，2016.

[4]李政琨，康凱.采用沼氣智能管理處理畜禽糞污技術(shù)探討[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2016（6）：138.

[5]Günther Fischer，Tatiana Ermolieva，Yuri Ermoliev，et al. Livestock Pro-duction Planning Under Environmental Risks and Uncertainties[J].Journal of Systems Science and Systems Engineering，2006（4）：399-418.

[6]谷曉明，邢可霞，易禮軍，等.農(nóng)村養(yǎng)殖戶畜禽糞污綜合利用的公共私營合作制（PPP）模式分析[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學報，2017（1）：62-69.

[7]張學昌.農(nóng)業(yè)基礎設施投資的PPP模式：問題、框架與路徑[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2016（9）：98-103.