我國(guó)農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)狀與最新政策研究

黃帥 劉加林 張冬雨 劉良玉

[摘 要] 如今新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如宅基地閑置浪費(fèi)、農(nóng)村公共建設(shè)資金不足、農(nóng)民的農(nóng)宅財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保障等。引發(fā)這些問(wèn)題的原因涉及方方面面，但有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是二元體制下城鄉(xiāng)分割的宅基地制度。因此，需要加快改革步伐，全力推進(jìn)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度變革，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程?；诖耍疚姆治霎?dāng)前宅基地制度背景下農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，并解讀我國(guó)農(nóng)村宅基地改革的最新政策。

[關(guān)鍵詞] 土地制度改革；農(nóng)村宅基地制度；宅基地政策；農(nóng)民權(quán)益

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2018）07-20-2

1 當(dāng)前宅基地制度背景下農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 大量農(nóng)村居民用地、農(nóng)村宅基地被閑置浪費(fèi)，難以發(fā)揮土地資源效益

自改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。1995年，農(nóng)村人口數(shù)量及所占比重更是出現(xiàn)了“雙降”現(xiàn)象。按照常理，農(nóng)村人口減少、城鎮(zhèn)化加快應(yīng)是節(jié)省居住性建設(shè)用地的。當(dāng)更多的農(nóng)村居民進(jìn)城購(gòu)房后，相比較在農(nóng)村居住，其居住用地會(huì)更加集約。但真實(shí)情況并非如此，盡管農(nóng)村人口大量減少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地大規(guī)模增加，但是農(nóng)村的建設(shè)用地也在迅速增加。從《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》可以看出，2000—2011年我國(guó)農(nóng)村人口減少了1.33億，但農(nóng)村居民建設(shè)用地卻增加了203萬(wàn)hm2。

以宅基地為主的農(nóng)村居民建設(shè)用地在農(nóng)村人口大規(guī)模減少的情況下不降反增是很不合理的，應(yīng)引起高度重視。其實(shí)，在我國(guó)廣大農(nóng)村存在的農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)問(wèn)題是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因。國(guó)土資源部有一項(xiàng)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)村居民閑置用地高達(dá)200萬(wàn)hm2，低效率用地更是高達(dá)600萬(wàn)hm2，而這兩項(xiàng)指標(biāo)更是只占了現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4、3/4。中科院地理科學(xué)與資源研究所測(cè)得我國(guó)農(nóng)村空心化治理潛在價(jià)值尚有0.076億hm2。

引起農(nóng)村宅基地閑置、低效及浪費(fèi)的關(guān)鍵是因?yàn)楫?dāng)前的宅基地制度不完善，存在很多缺陷。長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地使用權(quán)只流于農(nóng)村集體內(nèi)部，更或者是農(nóng)村集體沒(méi)有權(quán)利有償收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)，這樣一來(lái)會(huì)出現(xiàn)2個(gè)后果：一個(gè)是宅基地主體，如農(nóng)村集體之外的農(nóng)民、市民、企業(yè)等不可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)流轉(zhuǎn)宅基地，無(wú)法獲得市場(chǎng)價(jià)值；二是農(nóng)村增加人口所需要的宅基地與農(nóng)民進(jìn)城而引起的宅基地閑置這一矛盾不能夠通過(guò)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和配置，形成農(nóng)村宅基地閑置與農(nóng)村宅基地需求量增加共同存在[1]。

1.2 城鄉(xiāng)居民房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值因農(nóng)宅財(cái)產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)、制度差異和權(quán)利不公平而產(chǎn)生巨大的鴻溝

住房作為人們的首要財(cái)產(chǎn)，價(jià)值量極大。農(nóng)宅包括地上住房和地下土地的宅基地使用權(quán)，這是農(nóng)民最貴重的財(cái)產(chǎn)。但是，農(nóng)宅無(wú)法市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)使得其潛在價(jià)值無(wú)從實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村住房人均面積約為37 m2，如2015年農(nóng)村人口60 346萬(wàn)人，農(nóng)宅造價(jià)839.9元/m2，農(nóng)村居民住房?jī)H造價(jià)就達(dá)18.7萬(wàn)億元。我國(guó)農(nóng)宅潛在價(jià)值保守估算可達(dá)35萬(wàn)億元，每戶平均13.5萬(wàn)元。若放開(kāi)市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)化交易，農(nóng)宅的價(jià)值將會(huì)翻幾番。

最近幾年，由于越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、買(mǎi)房，導(dǎo)致其住房和宅基地長(zhǎng)期閑置。但是在政策的限制下，農(nóng)民沒(méi)有合法交易閑置農(nóng)宅的途徑。原來(lái)城市居民沒(méi)有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，但可以住福利房。之后經(jīng)過(guò)改革，國(guó)家賦予了市民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。

1.3 農(nóng)村建設(shè)由于公共資金的缺乏，發(fā)展緩慢

如今有一些很突出的問(wèn)題出現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，如對(duì)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展沒(méi)有規(guī)劃和資金不足，導(dǎo)致農(nóng)民建房標(biāo)準(zhǔn)低、無(wú)抗震性、缺少文化氣息、風(fēng)貌不佳等。由于農(nóng)村公共資金不足而產(chǎn)生農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、臟亂差現(xiàn)象橫生。最近幾年，各地各級(jí)政府雖然投入較多資金進(jìn)行改善，村容村貌有所改觀，但問(wèn)題并未得到根本性解決。

也正是因?yàn)榉N種問(wèn)題的出現(xiàn)，我國(guó)開(kāi)始著手對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深度思考，并頒發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》。堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民的利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤；落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[2]。落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰”。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

一是開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元化保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革[3]。抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。擴(kuò)大推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶。三是健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度。嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作，實(shí)行特殊保護(hù)。完善土地復(fù)墾制度，盤(pán)活土地存量，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任。依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理，完善平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量到位、質(zhì)量到位。

2 我國(guó)農(nóng)村宅基地改革的最新政策解讀

隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展重視程度的不斷提高，近幾年農(nóng)村面臨著大改革，農(nóng)村改革發(fā)布了很多惠農(nóng)政策，村民享受的補(bǔ)貼也越來(lái)越多。而農(nóng)村宅基地的問(wèn)題向來(lái)很受村民的關(guān)注，直接關(guān)系到村民的切身利益。2017年7月，國(guó)家也出臺(tái)了一系列關(guān)于宅基地改革的具體政策。

2.1 宅基地確權(quán)政策

宅基地作為國(guó)家給戶口在農(nóng)村的人的一項(xiàng)福利政策，屬于村集體的村民可以免費(fèi)用宅基地來(lái)建造房屋居住[4]。村民拿到了宅基地的使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，代表著村民使用宅基地是合法的，有了有效的法律保障。宅基地完成確權(quán)后，就會(huì)拆除一些違法建筑，村民在空余地塊私自建的建筑將面臨拆除。這樣一來(lái)，可以大大提高土地的利用率，減少土地資源浪費(fèi)。宅基地確認(rèn)后，各村民權(quán)限分明，在很大程度上減少了因宅基地不確定而產(chǎn)生的爭(zhēng)執(zhí)與矛盾，緩解了村民的內(nèi)部矛盾。

2.2 農(nóng)村宅基地繼承政策

農(nóng)村的宅基地是給戶口在村集體的人的一項(xiàng)福利，戶口不在農(nóng)村，不屬于村集體或者是前幾年農(nóng)轉(zhuǎn)非的人，不能享受使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利。也就是說(shuō)，只要戶口不在農(nóng)村，就不可繼承宅基地。戶口不在農(nóng)村不能繼承宅基地，能繼承宅基地上面的房屋建筑，但是不能對(duì)房屋進(jìn)行翻新、修建，等到房屋自然消亡后村集體收回宅基地。若此期間房屋面臨拆遷，房屋拆遷款歸繼承人所有。這一政策的出臺(tái)，可以大大減少一人兩戶口的“空掛戶”享受城鄉(xiāng)雙重身份人的數(shù)量，原本想著一人占多套宅基地的想法化為泡影，切實(shí)保障了農(nóng)村村民宅基地權(quán)利的公平實(shí)現(xiàn)。

2.3 超出宅基地規(guī)定面積要交稅

不管是哪個(gè)地區(qū)的農(nóng)村，對(duì)于宅基地使用面積都是有一定標(biāo)準(zhǔn)的。比如，山東省濟(jì)南市平原地區(qū)的農(nóng)村宅基地最大使用面積為260 m2，若實(shí)際建筑面積超出了這一標(biāo)準(zhǔn)，每年都需要交納一定的費(fèi)用。交納的費(fèi)用根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)水平與超出面積來(lái)計(jì)算，每年的交納標(biāo)準(zhǔn)為3～10元/m2。這一政策有效解決了違建、擴(kuò)建、亂建的現(xiàn)象，超出部分交稅可以在很大程度上遏制村民圖大、圖氣派而與鄰居爭(zhēng)建的攀比心理。

2.4 退出宅基地有補(bǔ)償

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，很多村民已經(jīng)在城市購(gòu)買(mǎi)了房子。進(jìn)入城市生活不再回農(nóng)村居住的村民越來(lái)越多，很多地區(qū)出臺(tái)了自主退出宅基地補(bǔ)償?shù)恼?。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因各地經(jīng)濟(jì)水平不同而不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為80～120元/m2；地上建筑補(bǔ)償根據(jù)建筑材料來(lái)確定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為300～700元/m2[5]。補(bǔ)償政策一方面保障了城里買(mǎi)房村民的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面也極大地提高了宅基地的回收利用率，優(yōu)化土地資源利用率。

2.5 不可隨意翻建房屋

現(xiàn)在即使戶口屬于村集體，可以免費(fèi)使用宅基地，也不允許隨意建造或者翻建房屋。因?yàn)殡S著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多農(nóng)村面臨著拆遷。在農(nóng)村翻建房屋需要經(jīng)過(guò)村委會(huì)及相關(guān)部門(mén)的同意，否則按非法建筑來(lái)處理。這樣可以在很大程度上控制村民因?yàn)樨潏D更多的拆遷賠償款而盲目擴(kuò)建給政府財(cái)政帶來(lái)的壓力。村民擴(kuò)建的房屋大多質(zhì)量不好，有很多房屋存在安全隱患，這一政策的出臺(tái)也可以保障村民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。

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