新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與高校困難生資助公平

黃開潔　付龍海

摘 要： 本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討高校困難生資助的公平，認(rèn)為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度理論對資助公平有著重要影響。只有資助政策的規(guī)則公平，才能確保資助的公平。為了確保資助公平，從政策制定層面，完善資助法律法規(guī)體系；從政策執(zhí)行者的層面，不斷提高資助隊(duì)伍素質(zhì)；從政策監(jiān)督機(jī)制層面，健全資助監(jiān)督機(jī)制系統(tǒng)；從政策科學(xué)研究層面，深入開展調(diào)查研究工作；從政策宣傳通道層面，引導(dǎo)輿論營造良好氛圍。

關(guān)鍵詞： 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 困難生資助 公平

高校困難生資助是保障高等教育公平的一項(xiàng)重要舉措，其公平問題受到廣泛的關(guān)注。公平是學(xué)生資助制度發(fā)展的根本理念，效率是學(xué)生資助制度的重要目標(biāo)和價值[1]（1），高校困難生資助的公平和效率是高等教育面臨的一項(xiàng)重要課題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度理論為我高校困難生資助的公平研究提供了新的視角，本文試圖從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對高校困難生資助的公平進(jìn)行分析。

一

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（New Institutional Economics，縮寫為NIE）誕生于20世紀(jì)60年代，在80年代后成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)思想并廣為流行。該學(xué)說是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要流派之一，以科斯（Ronald H. Coase）等人為代表。該學(xué)派將更早的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的架構(gòu)，應(yīng)用于構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動底層基礎(chǔ)的社會與法律規(guī)范分析之上，并將制度納入經(jīng)濟(jì)分析的范圍，從一個嶄新的視角分析經(jīng)濟(jì)行為、人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，制度變遷理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的非常重要內(nèi)容。其代表人物是道格拉斯·C·諾斯（Douglass C. North）。

在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中，諾斯提出：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！盵2]（3） 制度包括正式制度（也稱 “正式制度安排”、“正式約束”或“正式規(guī)則”）和非正式制度（也稱“非正式制度安排”、“非正式約束”或“非正式規(guī)則”）。正式制度包括政治及司法規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合約，是人們有意識創(chuàng)造出來并通過國家等組織正式確立的成文規(guī)則，基本上是一個經(jīng)過人類設(shè)計(jì)的成文法的范疇。正式制度是一種等級結(jié)構(gòu)，從憲法到成文法與普通法，再到明確的細(xì)則，最后到個別契約，共同約束著人們的行為。非正式制度是人們在長期社會交往中逐步形成、并得到社會認(rèn)可的一系列約束性規(guī)則，是那些對人的行為的不成文限制，包括行為規(guī)則、價值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)、習(xí)俗和宗教等，是與法律等正式制度相對的概念。非正式制度的存在是由于正式制度不可能窮盡人的行為，因此無法對人的任何可能行為進(jìn)行有效的規(guī)定。非正式制度在社會生活中起著重要的作用。在正式制度出現(xiàn)之前，人們之間的關(guān)系是靠非正式制度約束的。正式制度的形成以非正式制度為基礎(chǔ)，譬如一些法律法規(guī)就是在風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上形成的，一定的意識形態(tài)也可以成為正式制度安排的指導(dǎo)思想。一項(xiàng)完整的制度安排，不僅包括正式制度，而且包括非正式制度安。正是由于非正式制度的嵌入，正式制度和非正式制度才成為一個整體。非正式制度對于正式制度發(fā)揮支持、補(bǔ)充等作用，因此不能忽視非正式制度的作用。

由于正式制度是人們有意識地創(chuàng)造的正式和成文的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的規(guī)范體系，因此它們在社會活動中具有明確的合法性，并靠組織的正式結(jié)構(gòu)實(shí)施。正式制度具有強(qiáng)制性和間斷性等特點(diǎn)，其變遷可以在“一夜之間”完成。非正式制度具有非強(qiáng)制性、自發(fā)性、廣泛性和持續(xù)性的特點(diǎn)，其變遷是緩慢漸進(jìn)的，具有很強(qiáng)的“頑固性”。在現(xiàn)實(shí)生活中，正式制度只占據(jù)整個社會約束的小部分，人們生活的大部分行為還是由非正式制度約束的。

二

關(guān)于“什么是公平”，理論界一直沒有形成普遍認(rèn)可的定義。從語義層面上，公平與均等詞語聯(lián)系緊密，但并不等同。公平的不一定是均等的，均等的也不一定是公平的。

在有關(guān)公平概念的研究中，美國哈佛大學(xué)教授約翰·羅爾斯的《正義論》一書自1971年問世以來，在西方國家引起了廣泛的關(guān)注，被視為二戰(zhàn)后西方政治哲學(xué)、法學(xué)和道德哲學(xué)中最重要的著作之一。羅爾斯把他的公平觀概括為兩個原則：“第一，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二，社會的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放?！盵3]（56）第一條原則實(shí)際上就是平等性原則，即每個人都享有平等的權(quán)利，可以獲得均等的機(jī)會和自由。但是，個人基本公平會受到諸多因素的影響，導(dǎo)致平等。為此，羅爾斯設(shè)計(jì)了第二個原則，從結(jié)構(gòu)上探討如何保證平等的自由原則得以實(shí)現(xiàn)。第二個原則“差別原則”和“補(bǔ)償原則”。通過再次分配，確保有利于最少受惠者，使公民能夠得到平等的分配?！肮降臋C(jī)會平等原則 ”要求在權(quán)力分配方面必須遵從職位對一切人開放的原則， 即具有相同才能的人享有同等從政的機(jī)會，即從程序上保證每個人都具有平等的機(jī)會， 繼而靠經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的“差別原則”限制社會地位和財(cái)富收入的不平等。同時，尋找在堅(jiān)持機(jī)會均等的前提下減少不平等，并且最大限度地保障處于不利地位者的基本需求。

在羅爾斯提出的兩個原則基礎(chǔ)上，本文采用以下四個標(biāo)準(zhǔn)判定高校困難生資助的公平狀況。第一，學(xué)生資助政策是否避免或阻止了困難生在收費(fèi)條件下占有高等教育機(jī)會比重的下滑。第二，學(xué)生資助政策是否增加了高校困難生占有高等教育入學(xué)機(jī)會的比重并且使其增長速度高于優(yōu)勢群體的增長速度。第三，在實(shí)施學(xué)生資助政策條件下，處境不利群體占有高等教育入學(xué)機(jī)會的比重與其占總?cè)丝诘谋戎厥欠裰饾u接近一致。第四，學(xué)生資助政策是否避免了社會經(jīng)濟(jì)地位對大學(xué)生選擇學(xué)校及專業(yè)方面產(chǎn)生消極不利影響[4]（20-25）。

三

高校困難生資助是由一系列政策構(gòu)成的體系。因此高校困難生資助政策體系是國家為了幫助經(jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生順利地完成學(xué)業(yè)而采取的一系列政策、措施和制度安排。它是一種制度安排，由國家頒布施行，并通過行政權(quán)力保障其實(shí)施。根據(jù)上文可知，諾斯所講的制度既包括國家規(guī)定的正式制度，又包括社會認(rèn)可的非正式制度。同樣道理，高校困難生資助政策體系作為一種制度，既包括正式制度，又包括非正式的制度。這些正式制度包括法律、法規(guī)、政策與文件等表現(xiàn)出來的資助措施等（如國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見（國發(fā)〔2007〕13號）），也包括下級部門為落實(shí)國家政策而制定的各項(xiàng)細(xì)則、辦法等（如省教育廳等部門關(guān)于進(jìn)一步做好生源地信用助學(xué)貸款工作意見的通知（蘇教貸〔2007〕5號））。非正式的制度包括影響國家困難生資助政策的行為規(guī)則、價值信念、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等，對于高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策的關(guān)注和聚焦及由社會文化內(nèi)生出的對高校學(xué)生資助的公平與效率等的需求。

制度對于公平而言，公平是實(shí)現(xiàn)效率的首要前提；正式制度的公平是最重要的，只有正式的制度公平才能提高效率。在高校困難生資助中，從循環(huán)的角度分析資助政策的運(yùn)行可以分為起點(diǎn)、過程和結(jié)果三個階段。與此相對應(yīng)的，公平包括起點(diǎn)的公平、過程的公平和結(jié)果的公平。起點(diǎn)公平是困難生在認(rèn)定過程中都有平等的機(jī)會；過程公平是指所有參與困難生機(jī)會平等、規(guī)則公平；結(jié)果公平是評定的結(jié)果實(shí)現(xiàn)了以上四個標(biāo)準(zhǔn)。沒有過程公平，就不會有結(jié)果公平。因此，如果沒有公平合理的資助實(shí)施過程就不可能有公平、合理結(jié)果的產(chǎn)生。結(jié)果公平影響著循環(huán)進(jìn)行的下一輪資助的起點(diǎn)公平。因此，“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的公平是過程的公平，認(rèn)為過程的公平最重要”[5]（35）。高校困難生在資助實(shí)施過程中是否受相同的正式制度的規(guī)范和約束是至關(guān)重要，過程的公平本質(zhì)上就是正式制度的規(guī)則公平。正式制度的規(guī)則公平是指公平、合理的社會制度規(guī)則，它們能夠使困難生實(shí)際狀況與其得到的資助相吻合，保障困難生獲得資助的公平。因此，只有正式制度的規(guī)則公平，才能真正保障資助的公平，才能從根本上維護(hù)教育公平。正式制度規(guī)則的公平是解決問題資助公平的根本之道，資助效率的提高，依賴的也是“規(guī)則公平”。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的學(xué)者看來，公平即指規(guī)則的公平。其中，起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平統(tǒng)一于規(guī)則的公平。因此，只有保證資助政策體系的規(guī)則公平，才能保證高校困難生資助的公平。

四

在對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度、資助公平及制度與資助之間的關(guān)系考察之后，可以看出，只有規(guī)則公平，才能確保資助的公平。那么，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，怎么才能做到規(guī)則公平，保障資助的公平呢？

首先，從政策制定層面，完善資助法律法規(guī)體系。法律法規(guī)是確保規(guī)則公平的根本。政府作為政策的執(zhí)行主體，只有從政策制定的層面，不斷完善資助法律法規(guī)，確保資助規(guī)則的公平，才能真正保障資助的公平，進(jìn)而保障教育的公平。迄今，《中華人民共和國高等教育法》是我國唯一涉及貧困生資助的法規(guī)。而且只在第54、55條籠統(tǒng)地提及資助困難生。在國外，有些國家制訂了一系列法規(guī)保障資助的規(guī)則公平。其法規(guī)不僅從法律的高度完善了諸多資助項(xiàng)目，而且對學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)的組織及作用、資金來源及使用、資助對象范圍及資格審查等具體問題加以法律界定[6]（45-50）。這從法律的高度保障了資助規(guī)則的公平。

第二，從政策執(zhí)行者的層面，不斷提高資助隊(duì)伍素質(zhì)。資助政策執(zhí)行者是資助政策的具體實(shí)施者。規(guī)則的公平必須通過資助的具體實(shí)施者實(shí)施。資助的公平不僅依靠正式制度，而且受到非正式制度的影響。在資助的具體實(shí)施過程中，資助政策的執(zhí)行者不僅受到正式制度的約束，而且受到非正式制度的影響。因此，要做到高校困難生資助的公平開展，必須有一批素質(zhì)過硬的專業(yè)化的基層執(zhí)行者。專業(yè)化資助隊(duì)伍是確保資助規(guī)則公平的基礎(chǔ)，也是提高資助公平和維護(hù)教育公平的必然要求。因此，高校必須加快資助管理人員的專業(yè)化建設(shè)。要培養(yǎng)他們熟悉資助法律、法規(guī)，鉆研相關(guān)理論，在實(shí)踐中真正維護(hù)資助公平。同時，要加強(qiáng)輔導(dǎo)員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過細(xì)化、量化輔導(dǎo)員資助考評體系，使得輔導(dǎo)員自覺成為資助規(guī)則公平的維護(hù)者和執(zhí)行者。

其三，從政策監(jiān)督機(jī)制層面，健全資助監(jiān)督機(jī)制系統(tǒng)。維護(hù)規(guī)則的公平，單靠政策體系、高素質(zhì)的資助隊(duì)伍是不夠的。科學(xué)完善的資助監(jiān)督機(jī)制才是資助工作公平開展的基礎(chǔ)。資助監(jiān)督機(jī)制作為上級部門對資助體系、高校和執(zhí)行者等的失范行為實(shí)施的監(jiān)督，具有強(qiáng)大的矯偏匡正的功能，是資助公平的重要手段和方式。因此，在機(jī)制上，監(jiān)督部門應(yīng)對下級部門執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤反饋，建立常態(tài)的監(jiān)督數(shù)據(jù)庫；各高校要加強(qiáng)溝通，對監(jiān)督信息及時進(jìn)行處理；還要通過新媒體、新手段完善監(jiān)督的方式。

其四，從政策科學(xué)研究層面，深入開展調(diào)查研究工作。資助的公平還需要通過教育界的研究者通過深入的調(diào)查研究，從理論上探討維護(hù)資助規(guī)則公平的途徑和辦法。理論層面的探討可以為資助工作的公平的維護(hù)提供借鑒。

其五，從政策宣傳通道層面，引導(dǎo)輿論營造良好的氛圍。在信息化的社會中，要通過政策宣傳，及時發(fā)布資助政策、資助工作信息和動態(tài)等，對各類政策進(jìn)行解讀，提高公眾對資助的關(guān)注。要加強(qiáng)宣傳，通過各種途徑宣傳資助政策。只有公眾更好地了解資助政策，才能更好地維護(hù)規(guī)則的公平，從而為資助公平營造良好的氛圍。

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該項(xiàng)目為2014年江蘇省大學(xué)生資助專項(xiàng)課題，項(xiàng)目編號：2014JSAIDC33。