國內(nèi)府際關(guān)系內(nèi)涵界定與相關(guān)視角分析研究綜述

朱丹青

【摘 要】當前，府際關(guān)系毋庸置疑成為了中國政治學、公共管理學、經(jīng)濟學的熱門研究課題，其學術(shù)重要性與發(fā)展前景自不待言?？茖W化的學術(shù)議題需要科學化的研究路徑作為支撐與保證，目前國內(nèi)外尚無普遍公認的針對府際關(guān)系的研究范式，該領(lǐng)域觀點各弄，且各有千秋。本論文全面參考了國內(nèi)關(guān)于府際關(guān)系的學術(shù)探討，通過橫向、縱向和網(wǎng)絡化三個方面針對府際關(guān)系內(nèi)涵的進行界定，從國家治理、協(xié)同治理及大部制下的府際關(guān)系進行分析研究。

【關(guān)鍵詞】橫向府際關(guān)系；縱向府際關(guān)系；視角

一、府際關(guān)系的內(nèi)涵界定

（一）橫向府際關(guān)系

橫向府際關(guān)系包括中央政府和地方政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，也包括平行的各地方政府之間的關(guān)系。我國行政管理過程中，在橫向部門關(guān)系和管理體制方面還存在許多不協(xié)調(diào)的問題，可以歸結(jié)為三類：都要管、都不管和都難管。以謝慶奎為代表的學者認為，府際關(guān)系也稱為政府間關(guān)系，二者可以等同。他認為“府際關(guān)系”指不同層級政府間的關(guān)系網(wǎng)絡，其中的“府”即政府，由立法、行政、司法等國家政權(quán)機關(guān)構(gòu)成。在狹義角度，府際關(guān)系僅指不同行政層級政府間的縱向垂直關(guān)系網(wǎng)絡；廣義上則不僅包括央地政府間、上下級政府間的縱向垂直關(guān)系網(wǎng)絡，還包括彼此間不存在行政隸屬關(guān)系的地方政府間的橫向關(guān)系網(wǎng)絡，以及政府內(nèi)部不同權(quán)力機關(guān)間的分工關(guān)系網(wǎng)絡。更寬泛意義上的府際關(guān)系不僅指一個國家內(nèi)政府間關(guān)系，而且還應包括主權(quán)國家與國家之間的政府間關(guān)系。與前派觀點相類似的是，該派學者也認可政府間關(guān)系包括央地政府間、地方政府間、各地區(qū)政府間及政府部門間關(guān)系，但相較于前者，該派觀點認為政府部門是府際關(guān)系的重要主體，其定義中明確包括了政府部門，并將部門間關(guān)系納入研究范疇。

（二）縱向府際關(guān)系

縱向的府際關(guān)系包括中央與地方政府以及地方政府與基層政府之間的關(guān)系。這種上下級的府際關(guān)系表面上看來屬于簡單的領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系，但實際上由于中國實行的屬地管理以及其他相關(guān)制度，上級政府必須賦予下級政府一定的權(quán)限和靈活性，才能發(fā)揮下級的積極性，才能促使其完成上級賦予的各種指標和任務。以林尚立為代表的學者認為，政府間關(guān)系主要指“各級政府間和各地區(qū)政府間關(guān)系，包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向各地區(qū)政府間關(guān)系”。在此基礎上總結(jié)到，由于中國行政傳統(tǒng)所限，政府間關(guān)系條塊分割表現(xiàn)明顯，因此政府間橫向關(guān)系不僅指地方政府間關(guān)系，有時也可以拓展到政府內(nèi)部各個部門之間關(guān)系。此外他認為，在縱向和橫向兩種關(guān)系格局中，縱向關(guān)系尤其是中央政府和地方政府間關(guān)系在任何一個國家都是決定其府際關(guān)系基本格局的軸心式關(guān)系。

（三）網(wǎng)絡化府際關(guān)系

陳振明視野下的府際關(guān)系更加側(cè)重于網(wǎng)絡的概念，認為政府間關(guān)系指中央政府與各級地方政府間縱橫交錯的網(wǎng)絡關(guān)系，既包括中央政府與地方政府關(guān)系、各級地方政府間關(guān)系、也包括同級地方政府間關(guān)系以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府間關(guān)系。但同時他也指出，政府部門是構(gòu)成各級政府的機構(gòu)，是“次于”政府的行政主體，不應該是“政府間關(guān)系”的應有之義。任維德也將府際關(guān)系定義為一個國家內(nèi)包括中央與地方政府間縱向關(guān)系及地方政府間橫向關(guān)系的由各個層次、層級政府之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡，并指出地方政府間關(guān)系指各級各類地方政府之間的公共組織關(guān)系和政策網(wǎng)絡體系。從狹義角度看，指不同行政層級政府之間的垂直互動關(guān)系，如中央政府與省政府、市政府與縣政府間的互動關(guān)系；在廣義上，府際關(guān)系也包括同級政府之間的橫向水平互動關(guān)系、包括政府部門間的管理協(xié)調(diào)，以及政府機關(guān)與民間社會的公共關(guān)系等。

二、我國府際關(guān)系研究的視角

（一）府際關(guān)系與國家治理

張成福認為，基于國際比較首先分析了府際關(guān)系在國家治理體系中的三方面功能與重要性，包括在憲政層面，府際關(guān)系議題涉及權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置、集中分散程度以及自由裁量的權(quán)限與范圍，從而在法律上形塑一國基本的制度與治理框架。在行政層面，府際關(guān)系的核心內(nèi)容是如何實現(xiàn)區(qū)域與功能分工，行政區(qū)劃單位成為國家治理的組織基礎，府際關(guān)系的發(fā)生以行政區(qū)劃為載體和基本單位。在管理層面，府際關(guān)系體現(xiàn)的是公共政策工具及其科學有效的制定、傳遞與執(zhí)行，確保公共政策過程的有效、高效成為府際關(guān)系的核心內(nèi)容。同時參考西方府際關(guān)系相關(guān)研究，構(gòu)建和區(qū)分了四種府際關(guān)系的發(fā)展模式：控制模式、互動模式、合作模式和網(wǎng)絡模式。提出了在縱向府際關(guān)系上，超越集權(quán)與分權(quán)，構(gòu)建中央與地方的府際協(xié)作治理；在橫向政府間關(guān)系上，超越管轄基礎的行政區(qū)治理，推動平行政府間的合作與協(xié)同；在政府與市場、社會關(guān)系上，打破公私界限，實現(xiàn)多元主體的網(wǎng)絡協(xié)作治理的思路與策略。

（二）府際協(xié)同與協(xié)同治理

協(xié)同治理成為區(qū)域公共事務治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實路徑。協(xié)同治理由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，其中府際協(xié)同是協(xié)同治理的最重要的組成部分，它強調(diào)政府組織內(nèi)部的互動合作，要求不同層級的政府及政府部門之間在地位平等、利益對等的基礎上，彼此合作，相互協(xié)調(diào)，整合力量產(chǎn)生的的協(xié)同效應，以解決單個政府不能解決或無力解決的問題。國內(nèi)學者王川蘭根據(jù)府際協(xié)同實現(xiàn)形式的制度化、組織化程度高低，將區(qū)域合作劃分為剛性行政性體制和柔性協(xié)商性體制。麻寶斌、李輝考慮到合作收益在地方政府間合作的影響，將地方政府間合作分為互補型、共享型、補償型和吸納型四種合作模式。這些分類雖然十分詳盡，但大多聚焦于協(xié)同關(guān)系的發(fā)展程度，對協(xié)同關(guān)系的結(jié)構(gòu)和權(quán)力運作關(guān)注不夠，且均為靜態(tài)的描述。饒常林則在市場、網(wǎng)絡、科層三分法的框架下，將府際協(xié)同的實踐方式歸納為契約模式、網(wǎng)絡模式和科層模式；分析了不同模式下協(xié)同關(guān)系的結(jié)構(gòu)、權(quán)力運作和策略工具，并結(jié)合各種模式的相對優(yōu)勢與治理困境，從動態(tài)的視角探討不同情境和不同發(fā)展階段下協(xié)同模式的選擇。

（三）大部制下的府際關(guān)系

周彬在大部制下的府際關(guān)系協(xié)調(diào)中，從經(jīng)濟學角度，基于政府部門利益與成本的權(quán)衡，從縱向和橫向兩個層面研究府際關(guān)系協(xié)調(diào)問題，以適應大部制條件下府際關(guān)系的變化。他提到橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)，除了依靠行政首長協(xié)調(diào)、各種聯(lián)席會議以及議事協(xié)調(diào)制度，還需要培育市場和社會力量進行輔助性的工作，確保監(jiān)管有力、公共服務水平有效提高。近年來隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，環(huán)境污染、食品安全、重大自然災害以及傳染病等問題凸現(xiàn)出來，這就需要政府提供良好的公共服務。重點是理順不同政府機構(gòu)的權(quán)限和職責，解決監(jiān)管不足和過度監(jiān)管的問題。大部制的前提是放權(quán)，大部制后建立的有限政府不可能面面俱到，機構(gòu)改革應重視放權(quán)給企業(yè)和社會組織，減少政府權(quán)力對經(jīng)濟和社會的過度干預?？v向府際關(guān)系協(xié)調(diào)，首先要合理劃分權(quán)力在不同層級的分配，形成穩(wěn)定的分權(quán)體系；其次要減少政府層級，促進信息傳達順暢；最后，還要有一定的垂直管理措施。中國式分權(quán)促進了中國經(jīng)濟高速增長，但是分權(quán)過度就會帶來官員腐敗、社會失衡等問題，不但要從地方政府手中剝離過度干預經(jīng)濟和市場的權(quán)力，還要引入新的機制來強化橫向監(jiān)督以解決縱向失衡問題。

總之，學界應對府際關(guān)系的思路不外乎規(guī)范與創(chuàng)新兩個方面。規(guī)范是指立足國情，加強法律、制度建設，積極破解制度缺失造成的府際博弈； 規(guī)劃中央與地方的財政制度； 合理設置人員晉升標準與激勵制度； 規(guī)范行政性命令在府際關(guān)系中的范圍與效力，建立健全地方政府間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)機制； 規(guī)范地方政府間的競爭。同時，學習借鑒國外經(jīng)驗，創(chuàng)新拓展府際合作、聯(lián)合治理的長效機制與組織形式，并最終形成符合自身需要的行政調(diào)解機制。

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