新時代我國法治政府建設研究

林澤民　張雪萍　彭劍波

摘要：黨的十八大以來我國法治建設取得了歷史性的成就，但執(zhí)法體制、監(jiān)督體系、行政調解機制、信訪制度等仍然需要進一步完善。問題的解決必須毫不動搖堅持黨的領導原則，確保政府全面依法履職，完善政府機構設置與職能配置改革立法，健全行政立法體系；并深化行政執(zhí)法體制改革，優(yōu)化政府法律事務改革，完善行政調解機制，深化信訪制度改革，推進對政府行政權力的監(jiān)督制約，使權力在陽光運行。

關鍵詞：新時代；中國；法治政府

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）04-0111-05

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一，黨的十八屆四中全會賦予法治政府新的時代內涵，黨的十九大開啟了法治政府建設的新征程。以上三步驟規(guī)劃了未來我國法治政府建設藍圖。

一、我國法治政府建設的成就

改革開放四十年來，我國法治政府建設由幾乎處于空白階段到法律體系完備并深入推進階段。尤其是黨的十八大以來，我國的法治政府建設穩(wěn)步推進，取得了重大成就。

（一）政府依法履職能力不斷增強

改革開放后，法制建設已成為人民的心聲，法治政府建設也逐漸展開，黨和國家對法治工作的重視更加凸顯，“依法治國”基本方略正式載入憲法，依法行政理念逐漸深入人心，建設法治型政府成為全面依法治國的關鍵環(huán)節(jié)，一系列關于加快法治政府建設的設計方案明確了各個時期政府法治建設的目標與任務。黨的十八大以來，我國把法治政府建設作為推進實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，著力加快政府依法履職能力建設，政府法治化整體程度顯著增強。

（二）法治政府制度建設不斷完善

針對當前市場經濟變化，特別是我國繼續(xù)擴大對外開放，加快政府職能轉變以適應市場發(fā)展的環(huán)境下面臨的政府法制建設挑戰(zhàn)。我國加快了法治政府在行政立法、行政執(zhí)法及行政司法各領域的制度體制改革，尤其是深化政府機構改革，逐步建立了完善的行政法律法規(guī)體系，實現(xiàn)了法治政府制度建設的整體建設與重點建設相相互推進，法治政府制度建設不斷完善，政府的各項活動基本納入法治軌道。

（三）法治政府理論不斷創(chuàng)新

習近平新時代中國特色社會主義思想為新時代建設什么樣及如何建設法治政府提供了思想指導，是我國法治政府建設理論研究創(chuàng)新的源泉。我國行政法學研究圍繞法治政府建設目標，產生了眾多具有代表性的學術研究成果，法治政府建設理論創(chuàng)新不斷深化，理論研究體系日趨豐富，理論研究成果日益獲得政府層面的關注，部分運用于法治政府建設實踐之中。這些學術研究成果豐富了我國法治政府建設理論體系。

二、當前法治政府建設存在的問題

（一）行政立法程序混亂，權限不明、監(jiān)督體系不夠完善

“行政立法”是學理性的概念，有不同的標準與語境解釋，靜態(tài)語義上理解認為是立法結果，動態(tài)語義上是指立法活動，大多數(shù)學者在使用時都不作動靜態(tài)區(qū)分，往往二者交替使用。在我國，一般認為，行政立法是國家行政機關依照法律規(guī)定的權限與程序，制定和頒布具有法律效應的規(guī)范性文件。我國在行政立法建設方面存在以下問題：

1.部分行政機關行政立法不遵循程序要求的現(xiàn)象仍然存在。在行政立法過程中，一方面受部門利益主義和地方利益保護主義思維影響，行政立法往往被立法結果所帶來的利益所支配，著重對其自身行政管理利弊衡量，缺乏對公共尤其是行政相對人的利弊足夠思考，簡化立法程序；另一方面，我國行政機關實行首長負責制，行政立法決定的做出缺乏集中民主的決策基礎，特別是在行政立法決定前沒有形成有效的民意反饋機制，導致草率立法。

2.行政立法權限不明確問題仍存在。國家行政機關立法與國家權力機關立法權限劃分不明確，《憲法》第八十九條與《立法法》第五十六條的模糊規(guī)定造成國家行政機關與權力機關立法權限沖突；各行政規(guī)章、行政法規(guī)內部之間以行政規(guī)章與行政法規(guī)二者之間立法權限不明確，立法缺乏明確清晰的劃分，導致立法內容過于含糊，存在任意解釋立法的操作空間。

3.行政立法監(jiān)督體系不夠完善。行政立法監(jiān)督體系是具有行政監(jiān)督權的主體構成系統(tǒng)性的監(jiān)督體系，體系的構建很大程度上對立法公正性進行有效的監(jiān)督與指導。目前，我國行政立法外部監(jiān)督體系系統(tǒng)性的功能尚未發(fā)揮，一定程度上弱化了應有的監(jiān)督體系作用。我國《憲法》第67條、《立法法》第88條之間并未明確全國人大如何對國務院行政立法進行有效監(jiān)督的程序，對行政法規(guī)進行監(jiān)督的具體程序還缺乏詳細的規(guī)定。同時，行政機關內部監(jiān)督有不可避免的缺陷，部門利益驅使其在“改變”與“撤銷”選擇上難以做到大公無私，而《行政訴訟法》規(guī)定法院不具有對抽象行政行為進行司法介入性審查權，因此行政立法的資格審查被排除在行政訴訟案之外，自然也無法撤銷違法的行政立法法規(guī)、規(guī)章，很大程度上弱化了司法機關的監(jiān)督權行使范圍，也難以對行政立法的公正、合理性起到實質性監(jiān)督。

（二）行政執(zhí)法人員素質有待提高，執(zhí)法體制、監(jiān)督體系仍需完善

行政執(zhí)法是行政主體依照法律和立法精神對社會生活進行組織管理的活動，是行使行政權力的一個過程。行政執(zhí)法是行政主體與人民群眾直接接觸的過程，事關政府形象與政府執(zhí)政能力。行政執(zhí)法水平很大程度上反映政府依法行政程度，當前我國行政機關在執(zhí)法方面存在以下問題：

1.行政執(zhí)法人員素質仍待提高。我國現(xiàn)有執(zhí)法隊伍特別是基層執(zhí)法隊伍缺乏行政執(zhí)法所必備的職業(yè)道德素質與法律素質，特別是執(zhí)法隊伍中的“臨時工”“合同工”文化水平不高，法律意識淡薄，服務意識與責任意識欠缺，“暴力”執(zhí)法現(xiàn)象的存在給政府法治建設帶來沖擊，損害了政府形象。

2.行政執(zhí)法體制仍需完善。行政執(zhí)法體制是指由行政執(zhí)法主體結構、法定執(zhí)法職權和義務、執(zhí)法程序和執(zhí)法運行機制等構成的有機體系及相關法律制度。目前，我國行政執(zhí)法體制的構建與行政管理體制改革和政府職能轉變并沒有形成協(xié)調性的銜接。一方面，我國行政部門設置導致權力配置交叉，在行政授權執(zhí)法與委托執(zhí)法的劃分上缺乏統(tǒng)一的標準，行政執(zhí)法主體分工混亂。另一方面，我國行政執(zhí)法體制比較分散，基層行政執(zhí)法處于虛弱狀態(tài)。《行政處罰法》規(guī)定縣級以上地方政府才擁有行政處罰權，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有行政處罰權力，由于許多行政違法行為都發(fā)生在基層，因而弱化了基層行政執(zhí)法力量。

3.權力監(jiān)督制約體系仍需完善。我國在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標過程中行政權力監(jiān)督制約的法律法規(guī)制度還不健全，導致公職人員在行政執(zhí)法過程中，未能真正建立具有約束性的執(zhí)法責任制法律法規(guī)保證行政執(zhí)法權責統(tǒng)一，行政執(zhí)法監(jiān)督的不到位，不嚴格履行職責、徇私枉法、過度強制性執(zhí)法、依賴人治，損害國家法治的權威尊嚴和統(tǒng)一，也從根本上損害了老百姓的合法權益。

（三）政府法律事務管理不科學，行政調解機制不健全、信訪制度不完善

1.當前我國政府法律事務管理以分散管理、集中協(xié)調方式進行，政府法律事務權屬于政府法制部門。這種管理方式盡管有利于提高政府的行政效率，但政府各部門利益爭端往往導致法律事務管理的混亂，甚至個別政府部門因利益需要對相關法律事務做單方面規(guī)定，當面臨各種法律糾紛如經濟糾紛、行政復議、公民賠償?shù)葏s難以做出系統(tǒng)科學的規(guī)定，特別是政府法制部門人員法治素養(yǎng)與水平參差不齊，與司法行政部門人員相比具有明顯的差異，而政府法制部門與司法行政機關的有效銜接統(tǒng)一不到位，很大程度上不利于政府建立科學的法律事務管理制度。

2.行政調解機制不健全。我國行政調解立法存在的主要問題是行政調解制度不規(guī)范，沒有建立嚴格、系統(tǒng)、規(guī)范統(tǒng)一的《行政調解法》，行政調解協(xié)議權威性缺乏相應的法律保障，導致行政調解結果權威性不足，特別是涉及棘手的行政調解案件，由于法律的不足往往成為地方政府推諉、逃避責任的理由。另外，行政調解人員隊伍的綜合素質與專業(yè)性不強，行政調解適應的范圍較窄，沒有形成“行政調解與人民調解、司法調解”三位一體的行政調解機制，導致行政調解成本較高。

3.信訪制度不完善。信訪法治化有利于推進政府法治化建設?？傮w來說，《信訪條例》頒布實施10多年來我國信訪制度正朝著法治化方向前進，但在系統(tǒng)推進信訪制度法治化建設的過程中，存在的部分問題的解決需要進一步完善。首先，《信訪條例》內容過于寬泛缺乏明晰的條例解釋，信訪相關條例屬于行政法規(guī)，尚未納入國家基本法律，《信訪條例》等相關法規(guī)效力層級低。其次，信訪制度需進一步健全，以適應多元的社會利益與價值訴求，信訪程序仍需進一步規(guī)范，確保信訪渠道的暢通。在當前社會變化的大背景下，信訪制度的不完善，導致群眾信訪人信訪不信法現(xiàn)象依然存在，不僅損害了政府法治形象，也嚴重削弱人民法院二審終審制度，損害司法權威。

三、建設新時代法治政府的對策

（一）轉變政府職能，完善政府機構設置與職能配置改革立法，逐步健全行政立法體系

1.確保政府全面依法履行職能的重點是正確處理政府與市場、社會的關系。法治政府應該將職能定位在政策制訂、秩序維護、體制創(chuàng)新、社會整合等方面，以彌補市場失靈社會秩序失靈，從而實現(xiàn)市場職能，社會自治與政府職能的協(xié)調。一方面，政府與市場關系的理順關鍵在于如何依法明確政府自身定位，發(fā)揮政府在市場中的“監(jiān)管”“調控”“服務”職能，實現(xiàn)政府與市場的關系法治化，確保政府與市場“兩只手”有效分工，相互制約、配合以彌補彼此失靈。政府必須構建完善的宏觀調控體系，并減少政府對市場運行過多的行政干預，實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性調節(jié)作用。因此，政府職能轉變要加強對市場的創(chuàng)新監(jiān)管，清理影響市場公平競爭的各種規(guī)定，破除部門利益、地方利益及行業(yè)壟斷對價格機制的影響，統(tǒng)一市場規(guī)則，減少政府定價種類與項目規(guī)范政府對市場的管制，以法治化形式明確政府在市場的權力邊界，實現(xiàn)政府權力回歸，保障市場主體權利自由。另一方面，當前我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會價值多元與矛盾多樣給政府與社會的關系帶來挑戰(zhàn)，如何依法定位政府的社會角色明確政府社會職能，減少政府對社會自治領域的行政干預，通過社會治理模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會自治的優(yōu)勢是當前政府與社會關系法治化的重點。因此，政府社會職能的法治定位要堅持在黨委領導下，完善政府對社會干預領域立法，明確政府對社會干預權限與范圍，使政府對社會干預有法可依，避免不當?shù)男姓深A。同時，政府部門要完善和創(chuàng)新社會治理模式，明確社會自治組織與政府在社會治理中關系定位，使社會治理與法治政府建設有機統(tǒng)一。

2.完善政府機構設置與職能配置，改革立法，逐步健全行政立法體系。黨的十九屆三中全會指出要“優(yōu)化政府機構設置和職能配置”，十三屆全國人大一次會議上國務院總理李克強在政府工作報告中指出要“優(yōu)化政府機構設置和職能配置，深化機構改革，形成職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力。”政府機構職能優(yōu)化的優(yōu)先方向是解決機構權責交叉，長期以來我國并沒有統(tǒng)一的組織機構法，造成國務院各部門之間、國務院各部委與地方政府之間，地方政府各部門與下一級政府之間立法沖突現(xiàn)象一直存在，導致“政出多門”“職權交叉”等現(xiàn)象。筆者認為，當前加快政府機構組織立法，以法定形式理順政府行政部門權責關系，優(yōu)化政府機構設置與職能配置，精簡、合并職能相近部門。一方面，有利于厘清行政機關權力交錯，以更好落實權責法原則；另一方面有利于行政組織、程序各自及相互之間法律制度的完善和劃分，推動政府機關將行政職能、程序、權限管理系統(tǒng)性納入法治化渠道。

（二）深化行政立法體制改革，健全行政立法體系

行政立法是“高級”的抽象行政行為，立法主體是特定的國家行政機關，立法必須按特定的權限與程序進行，立法行為的對象具有普遍性，在我國行政立法有職權立法與授權立法兩種類型。行政立法體制改革是法治政府建設的重要組成部分，是推動法治政府建設的法律保證。深化行政立法體制改革應該著重解決健全行政立法體系的問題。要“嚴格落實立法法規(guī)定，堅持立改廢并舉、完善行政法規(guī)、規(guī)章指定程序，健全政府立法立項、起草、論證協(xié)調、審議機制，推進政府立法精細化，增強政府立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。完善立法項目向社會公開征集制度?！蓖瑫r，行政決策的規(guī)范化、法治化程度直接影響公民權益、公共利益與政府形象，因此需要建立健全行政決策特別是重大行政決策立法，并建立“立法程序法”。此外，還要建立健全立法民主制度提高政府立法的公眾參與度，完善立法聽證制度，真正發(fā)揮立法評估機制體系的作用，實現(xiàn)立法前后評估、第三方評估體系實現(xiàn)高質量立法，科學化立法。

（三）深化行政執(zhí)法體制及人事制度改革

行政執(zhí)法體制指由執(zhí)法主體結構、執(zhí)法權力與義務、執(zhí)法應遵循的程序和運行機制等構成的相關法律制度。行政執(zhí)法體制由執(zhí)法主體、執(zhí)法權力、制度三個基本要素構成缺乏其中任何一個要素，都不構成完整的行政執(zhí)法體制。行政執(zhí)法體制事關法律實施，事關法治政府建設進程，深化行政體制改革是建設法治政府的迫切需要。當前，行政執(zhí)法體制改革要緊緊圍繞以下方面進行：

1.深化執(zhí)法人員制度改革。行政執(zhí)法隊伍依法履職盡責的程度決定法治政府建設的落實，加強行政執(zhí)法隊伍建設重點是提高、優(yōu)化現(xiàn)在政府隊伍法制教育，推動執(zhí)法水平的提高。因此，要健全行政執(zhí)法人員管理制度，加快行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度落實，科學合理設置科學考核指標，加強行政執(zhí)法人員政治、道德、法律、業(yè)務能力建設，強化執(zhí)法人員專業(yè)培訓。推行行政執(zhí)法信息公開，落實行政執(zhí)法監(jiān)督問責，使行政執(zhí)法人員在社會監(jiān)督與制度監(jiān)督下執(zhí)法，提高行政執(zhí)法水平與質量。

2.改革行政執(zhí)法體制。在優(yōu)化政府機構和政府職能的配置過程中，以調整職能配置為起點整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉，多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一，權威高效的行政執(zhí)法體制。可以把社會管理、公共服務、社會保障等具體的行政事務交由下級地方政府或同級部門，減少執(zhí)法許可權層級，有利于各地區(qū)域部門因地制宜，提高行政管理效率，減少行政執(zhí)法權責交叉。對于重點領域與交叉領域，推進綜合執(zhí)法，更能規(guī)范行政主體在行政執(zhí)法過程中的依法行政行為。鑒于當前我國行政執(zhí)法重心不平衡問題，推動行政執(zhí)法重心向基層延伸，特別是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，它既可以解決體制分散、基層執(zhí)法虛弱問題，也可以“減少重復執(zhí)法、解決基層執(zhí)法難的迫切需要，是綜合執(zhí)法體制改革的重點和難點。”

（四）優(yōu)化政府法律事務管理改革，完善行政調解機制，深化信訪工作制度改革

1.實現(xiàn)司法行政與政府法律事務的有效銜接，“促進司法行政機關與政府法律事務管理的有機整合?！笔莾?yōu)化政府法律事務管理改革的重點。整合的形式可以將政府法律事務部門劃歸司法行政機關，或通過上一級司法機關在下一級政府設置法制部門的形式專門負責政府法律事務管理，建立統(tǒng)一的政府仲裁機構。優(yōu)化政府法律事務管理，有利于降低政府法律管理成本，提高政府法律事務管理水平，有利于提高法治政府的公信力。

2.完善行政調解機制。行政調解對于預防矛盾糾紛，實現(xiàn)當事人權力與利益最大化問題上起到其他糾紛制度無法比擬的作用。鑒于當前我國行政調解制度所存在的缺陷，完善行政調解機制可以采取以下途徑完善：第一，國務院統(tǒng)一制定行政調解的單行立法，各地區(qū)與部門結合部門與區(qū)域特色，在統(tǒng)一單行立法范圍內建立自上而下的行政調解立法體系，并擴大行政調解范圍，強化行政調解協(xié)議的法律權威性。第二，要規(guī)范行政調解的程序，健全程序設計，做到程序依法。程序不是次要的事情，隨著政府權力持續(xù)、急劇增長，只有依靠程序公正，權力才能變得讓人忍受。第三，加強行政調解與人民調解、司法調解之間的有效關聯(lián)，建立良系統(tǒng)性的調解體系，充分發(fā)揮系統(tǒng)合力作用。

3.改革信訪工作制度。信訪制度是我國人民表達合法訴求和正當權利的形式，信訪制度的完善有利于推動地方政府法治建設水平的提高。信訪制度改革，必須將信訪制度納入法治化及法治政府建設整個過程。我國信訪制度立法尚未健全。因此，信訪制度改革首先要明確《信訪條例》等相關法規(guī)的法律效力，通過對出臺《信訪條例》解釋相關法規(guī)完善信訪立法，規(guī)范信訪程序。優(yōu)化傳統(tǒng)信訪途徑，倡導實行區(qū)域性的網上受訪，全面推行逐級走訪，嚴格實行訴訪分離，建立行訴訪分離機制。國務院通過統(tǒng)一立法規(guī)范信訪工作流程，各地區(qū)政府部門在黨委領導下依照《信訪工作責任制實施辦法》處理信訪工作。其次，要暢通信訪途徑，依法保障信訪人合理權利，建立信訪人權利保障機制并完善行政機關答復、告知義務的規(guī)定，維護信訪人申請行政復議、提起行政訴訟的基本權利，保障信訪人員救濟權利，遏制行政機關對信訪人的打擊報復。最后，改革信訪考核評價問責機制，完善依法終結機制，把信訪工作的落實作為地方行政機關工作成效的考核指標，加強對處理重大的特別是影響社會安定的信訪問題的責任追究；完善信訪事項復查相關性程序規(guī)定，提高行政機關處理信訪工作的透明度，減少信訪案件存量。

（五）加強行政權力監(jiān)督與制約，增加權力運行透明度

1.強化對行政權力監(jiān)督制約，把權力關進制度的籠子里。不受監(jiān)督的權力是最危險的，是最大的腐敗。全面推進依法治國重點是依法治權，依法治官。強化對行政權力監(jiān)督要在黨委領導下充分完善行政內、外監(jiān)督制約制度的建設以及發(fā)揮審計監(jiān)督作用。行政內部監(jiān)督要完善行政權力縱向層級監(jiān)督制約、各級政府部門合理構建法治政府的橫向行政監(jiān)督制約以及行政復議監(jiān)督相結合的監(jiān)督體制。行政外部監(jiān)督要完善黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督以及民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形式。明確審計監(jiān)督在法治政府建設中的重要作用，推進審計監(jiān)督改革與立法完善，并積極探索創(chuàng)新審計監(jiān)督方式。逐步建立科學完備的行政監(jiān)督制約體系。

2.以政務公開法治化增加權力運行透明度。把法治教育貫穿于政府工作人員各項工作事務中，以法治教育提升行政人員知法、守法、用法能力，轉變政府工作人員政務公開觀念。以國務院統(tǒng)一立法規(guī)定的形式明確行政機關政務公開內容與形式，特別是在互聯(lián)網+大背景下，政務公開要結合互聯(lián)網擴大政務公開途徑，創(chuàng)新政務公開形式，推動行政機關及公職人員在人員信息資料、決策、執(zhí)行、管理、服務、結果、負面清單的公開，及時回應社會關切，保障人民群眾的知情權，讓權力在陽光下行使。

責任編輯 陸瑩