城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的影響因素與機制研究
——以汕頭為例

劉 錦，王黛鑾

（1.廣東培正學(xué)院管理學(xué)院，廣州 510630；2.華南理工大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃系，廣州 510640）

一、引言

自從2005年中共十六屆五中全會首次提出“公共服務(wù)均等化原則”之后，一系列相關(guān)政策指引著我國基本公共服務(wù)均等化進程的迅速推進[1]。在學(xué)術(shù)界，基本公共服務(wù)均等化問題研究也成為公共管理學(xué)科、城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)科以及財政學(xué)科研究的主要選題?；竟卜?wù)均等化雖然與各級政府的財政投入有著密不可分的關(guān)系，但是又并非簡單依靠政府投入即可提升均等化的效果[2]。在此背景下，影響基本公共服務(wù)均等化的因素及其作用機制成為一個重要的理論問題和實踐問題。為厘清基本公共服務(wù)均等化在實踐中的具體影響因素及其機制，本文選取汕頭市作為研究對象，并以該市基本公共服務(wù)中的基礎(chǔ)教育服務(wù)為樣本進行實證分析。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化是指基礎(chǔ)教育中的各級各類學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費投入、學(xué)校布局、硬件設(shè)施、師資調(diào)配、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態(tài)，與基礎(chǔ)教育的公共性、普及性、基礎(chǔ)性相適應(yīng)，使每一位受教育者得以公正地?fù)碛薪邮芙逃臋C會[3]。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化不僅僅是城鄉(xiāng)居民平等享有的基本權(quán)利，也是合理配置社會公共教育資源，維護社會穩(wěn)定的重要工具?，F(xiàn)今國內(nèi)學(xué)者對于我國基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的定性研究偏多，量化評估基本公共服務(wù)（包括基礎(chǔ)教育服務(wù)）均等化的研究較少。目前只有研究學(xué)者任強基于我國2000—2006年的省級數(shù)據(jù)，構(gòu)建基尼系數(shù)探究我國省際公共服務(wù)水平的變化[4]。此外，我國對地區(qū)間基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的研究，多為中部、西部、東部之間，省份之間，或同省間多個城市，城鄉(xiāng)之間的對比分析，缺乏對單個城市基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的專門分析與研究。尤其是缺少對經(jīng)濟特區(qū)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化研究。研究學(xué)者王瑩從財政支出的角度進行研究，發(fā)現(xiàn)我國區(qū)域、省際、省內(nèi)以及城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育不均等不僅涉及財政資金供給不足，更涉及財政資金分配的公平性[5]。鑒于上述文獻(xiàn)對基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的研究特點，本文首先對汕頭城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化進行總體評估，其后厘清其均等化現(xiàn)狀的影響因素并進一步探究其內(nèi)在機理。

二、汕頭基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與均等化水平

（一）汕頭基礎(chǔ)教育狀況

基本公共服務(wù)均等化作為對公眾所享受到的基本公共服務(wù)無差異程度的一種衡量，其無差異性客觀體現(xiàn)在從資源投入均等到公眾所享受到的產(chǎn)出的均等，再到公眾受益的均等[6]。故評價基礎(chǔ)教育服務(wù)的指標(biāo)及其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的選取主要從基礎(chǔ)教育的投入、產(chǎn)出和受益方面展開。本文對汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)基礎(chǔ)性的衡量指標(biāo)設(shè)置如表1所示。

基礎(chǔ)教育服務(wù)包含“萬人擁有中小學(xué)校數(shù)”“小學(xué)生師比”“中學(xué)生師比”這三項的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。汕頭市中小學(xué)生師比反映的是一位老師能分配到的學(xué)生數(shù)量。生師之比的數(shù)值越低，說明教師資源越充沛，教育服務(wù)的水平越高。在汕頭市七個區(qū)（縣）中，南澳縣的中小學(xué)生師比數(shù)值最低，生師配置方面水平最高。而潮陽、潮南區(qū)的中小學(xué)生師配置水平相對偏低。但大體上看，除了南澳縣外其他各區(qū)間的中小學(xué)生師比的比值較為接近，且整體上呈逐年越發(fā)接近的趨勢，表明汕頭市在各區(qū)（縣）間中小學(xué)的生師資源配置相對均等（圖1、圖2）。

表1 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)基礎(chǔ)性指標(biāo)體系

圖1 2005-2015年汕頭各區(qū)縣小學(xué)“生師比”

圖2 2005-2015年汕頭各區(qū)縣中學(xué)“生師比”

圖3 2005-2015年汕頭各區(qū)縣萬人擁有中小學(xué)數(shù)

由圖3可知，除南澳縣外，2005—2015年汕頭市各區(qū)（縣）每萬人平均擁有的中小學(xué)校數(shù)量差距不大。2005—2015年南澳縣萬人擁有中小學(xué)校數(shù)呈倒“V”型波動趨勢，2005—2010年間逐年與其他各區(qū)拉大差距，至2010年達(dá)到一個最高峰值。而后從2010年起，南澳縣的萬人擁有中小學(xué)數(shù)量逐漸與各區(qū)間縮小差距。說明汕頭市的中小學(xué)校的配置逐漸趨于合理。2005—2015年金平區(qū)的萬人擁有中小學(xué)校數(shù)排在了全市的最末位，而南澳縣的萬人擁有中小學(xué)校數(shù)在汕頭市7個區(qū)（縣）間仍是最多的，所以總體來看南澳縣的基礎(chǔ)教育服務(wù)水平在全市中最優(yōu)。

（二）汕頭城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平

利用上述基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對2005—2015年汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平進行測算：先設(shè)置“小學(xué)生師比”“中學(xué)生師比”“萬人擁有中小學(xué)校數(shù)”三項衡量指標(biāo)，通過標(biāo)準(zhǔn)差和“標(biāo)準(zhǔn)差比平均值”公式：

分別計算上述三項指標(biāo)的均等化狀況，并進一步平均為汕頭城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)整體的均等化指數(shù)[7]。將均等化指數(shù)范圍為-1至0之間認(rèn)定為是均等化的“低水平”，0至0.5之間為均等化的“中等偏低水平”，0.5至0.75之間為均等化的“中等偏高水平”，0.75至1之間為均等化的“高水平”。但是，公共服務(wù)的供給，除了均等化水平表征的分布“均等”程度之外，還有供給程度的高低。因此，結(jié)合均等化程度和供給水平兩個維度，對汕頭城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)的均等化水平可以分為不同的階段。

圖4 2005-2015年汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化指數(shù)

由圖4可知2005—2015年汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化指數(shù)均在0.735以上，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給總體上處于高均等狀態(tài)。汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化整體走勢呈“V”型，其均等化狀況大致分為三個階段。第一個階段為2005—2008年的低水平高均等化階段，即高均等化水平低資源配置水平狀態(tài)。第二階段為低水平低均等化階段，2009—2011年間基礎(chǔ)教育資源配置處于稍有改善但配置仍不足的狀態(tài)。第三階段為高水平高均等化階段，2012—2015年汕頭市各區(qū)（縣）基礎(chǔ)教育服務(wù)水平均等化程度均逐年提高。

三、影響城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的因素分析

（一）政府公共政策偏向

汕頭市政府對基礎(chǔ)教育的重視程度和政策偏好是影響城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的重要因素。通過汕頭市政府工作報告的一系列政策指引文字，可以看出政府歷年對基礎(chǔ)教育問題的基本態(tài)度和政策基調(diào)。如表2所示，2005—2015年間，汕頭市政府每年都把基礎(chǔ)教育作為優(yōu)先發(fā)展的工作重點。由此使得汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)水平整體呈增長的態(tài)勢。其中從2010年起開始側(cè)重于汕頭市義務(wù)教育的均衡發(fā)展問題，2012、2013年起更是開展了“教育創(chuàng)強”工作，義務(wù)教育工作重點向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)和特殊群體傾斜；2014、2015年開始全面落實教育強區(qū)、強鎮(zhèn)（街）的申保工作，爭取向更高水平、更高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化邁進。這些強調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策也與汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)第三發(fā)展階段的高水平高均等相吻合。

汕頭市政府傾向于基礎(chǔ)教育的政策偏好一方面與自身發(fā)展需求有關(guān)，因為教育可以培養(yǎng)出為城市乃至國家發(fā)展出謀劃策的優(yōu)秀人才。一個城市乃至國家若想有所發(fā)展，必先發(fā)展教育事業(yè)。另一方面政府優(yōu)先發(fā)展教育、創(chuàng)建教育強市（區(qū)、縣）的政策以及大力推進創(chuàng)建文明城市的有關(guān)政策也與響應(yīng)上級政府的號召，執(zhí)行上級政府的指示有關(guān)。廣東省人民政府在2013年發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于推進我省教育“創(chuàng)強爭先建高地”的意見》中提出：到2016年實現(xiàn)“廣東省教育強縣（市、區(qū)）”和“廣東省教育強市”覆蓋率均達(dá)85%以上，到2020年實現(xiàn)全面覆蓋的總目標(biāo)。并提出要夯實教育強省基礎(chǔ)，做好提升農(nóng)村教育發(fā)展水平，推進區(qū)域、城鄉(xiāng)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，抓好教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)工作[8]。這一政策指示引起了汕頭市政府的高度重視，汕頭市政府遂從2013年起側(cè)重實施推進各區(qū)（縣）、城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的相關(guān)政策。使得2005—2015年汕頭市基礎(chǔ)教育服務(wù)保持較高水平的均等化。

（二）地方政府財政投入

政府公共財政投入是實現(xiàn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化目標(biāo)的重要前提[9]。2006—2015年汕頭市總財政支出、基礎(chǔ)教育的支出以及基礎(chǔ)教育支出占總財政支出的比重大體呈增長趨勢，即總財政支出由2006年的60億元上升到2015年的281億元，共增加了221億元?；A(chǔ)教育的支出則由2006年的14億元上升到2015年的74億元，共增加了60億元?；A(chǔ)教育占財政支出比重由2006年的23.6%上升到2015年的26.2%，共增長了2.6%（圖5）?？梢娫谪斦蠈A(chǔ)教育的大力投入也是汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)高均等化水平的原因之一。

表2 汕頭市發(fā)布的基礎(chǔ)教育相關(guān)政策

圖5 2006-2015年汕頭市基礎(chǔ)教育服務(wù)的財政支出情況

從財政支出均等化指數(shù)角度看，2006—2015年基礎(chǔ)教育財政支出的均等化指數(shù)始終保持在0.745之上，處于一個高水平的均等化狀態(tài)（圖6）。2006—2015年各區(qū)（縣）之間的萬人擁有基礎(chǔ)教育財政投入額呈較為均等的逐年遞增態(tài)勢。雖然2014、2015年人口規(guī)模最小的南澳縣萬人擁有基礎(chǔ)教育財政投入偏高于其他區(qū)（圖7）。但是從總體上看，汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育財政支出均等化指數(shù)與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化程度呈正相關(guān)性，即越高的基礎(chǔ)教育的財政支出均等化指數(shù)相對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化程度也越高。

圖6 汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育財政支出均等化指數(shù)

圖7 各區(qū)（縣）萬人擁有基礎(chǔ)教育財政投入

2006—2015年汕頭市各區(qū)（縣）的基礎(chǔ)教育財政投入總體也呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，這與汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)供給由低水平逐年向高水平邁進的態(tài)勢基本是一致的。各區(qū)（縣）的基礎(chǔ)教育財政投入規(guī)模由大到小的基本順序為：潮陽區(qū)、潮南區(qū)、澄海區(qū)、金平區(qū)、龍湖區(qū)、濠江區(qū)和南澳縣（圖8）。

圖8 各區(qū)（縣）基礎(chǔ)教育財政投入

（三）常住人口分布格局

常住人口是基礎(chǔ)教育服務(wù)的直接對象及訴求源頭，故常住人口的分布格局對基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平具有顯著影響。由圖9可知，汕頭市人口由多到少分布的區(qū)（縣）為：潮陽區(qū)＞潮南區(qū)＞金平區(qū)＞澄海區(qū)＞龍湖區(qū)＞濠江區(qū)＞南澳縣。這與前面所提到的汕頭市各區(qū)（縣）的基礎(chǔ)教育財政投入分配格局大體是一致的，說明汕頭市以人口數(shù)為依據(jù)對各區(qū)(縣)的基礎(chǔ)教育財政投入較為合理。兩個人口大區(qū)潮陽區(qū)和潮南區(qū)的中小學(xué)生師比偏高與兩個區(qū)大量的適齡上學(xué)人口有關(guān)。人口排第三位的金平區(qū)的萬人擁有中小學(xué)校數(shù)偏低也與其較多的人口數(shù)量有關(guān)。南澳縣的中小學(xué)生師比偏低也與其人口規(guī)模較小有關(guān)。而在其他區(qū)的中小學(xué)生師比相對均衡的情況下，南澳縣由于人口規(guī)模較少所帶來的中小學(xué)生規(guī)模偏少的情況，使得既有的師資配比水平較為充裕，從而在汕頭城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化布局上，起到了相反的作用。

圖9 2015年汕頭市常住人口整體分布情況

由前面對南澳縣萬人擁有中小學(xué)機構(gòu)數(shù)的現(xiàn)狀分析可知，2005—2015年南澳縣的萬人擁有中小學(xué)校數(shù)呈倒“V”型波動趨勢。這與汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化指數(shù)的“V”型波動趨勢總體上呈負(fù)相關(guān)性。這反映了南澳縣人均中小學(xué)校數(shù)配置情況直接影響全市的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平。根據(jù)上述南澳縣人均中小學(xué)校數(shù)與全市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化之間的關(guān)系，再從南澳縣人口的角度進行分析，由圖10可知2005—2015年南澳縣人口數(shù)量與汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化指數(shù)的變化趨勢大體上是一致的。由此可以認(rèn)為南澳縣的人口數(shù)與汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)呈正相關(guān)性，即南澳縣的人口越多，汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平越高。

圖10 2005-2015年汕頭市南澳縣人口數(shù)

（四）教育資源歷史區(qū)位

汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)供給受到地區(qū)固有的資源分布格局的顯著影響，即學(xué)校等硬件基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施在各區(qū)（縣）的配置情況。原有的資源分布格局一經(jīng)形成，基本上往后的資金和軟件資源如師資、教師數(shù)量等只能供給分配給原來的硬件基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施，受固定的學(xué)校數(shù)量所限制，故需對汕頭市原有歷史資源分布進行分析。

由圖11可知，中小學(xué)校數(shù)量居全市第一、二位的潮陽、潮南區(qū)分別從2005年的326、288所增長為2015年的337、294所，用以改變生源多，學(xué)校數(shù)量相對不足的情況。2005—2015年澄海區(qū)的中小學(xué)校數(shù)為140～152所，居全市第三位。作為老城區(qū)的金平區(qū)，中小學(xué)數(shù)居全市第四位。因為舊城改造，人口東遷，金平區(qū)西片舊城區(qū)撤并了生源不足、規(guī)模小、效益差的學(xué)校，中小學(xué)校數(shù)從2005年的122所減少為2015年的110所。汕頭市人口遷入大區(qū)、居中心城區(qū)的龍湖區(qū)，中小學(xué)校數(shù)從2015年的83所增加到2015年的90所，用以滿足遷入人口的求學(xué)需求。人口規(guī)模小的達(dá)濠區(qū)和南澳縣，中小學(xué)數(shù)量分別居全市第五、六位。2005年達(dá)濠區(qū)擁有63所中小學(xué)校，南澳縣僅擁有22所中小學(xué)，經(jīng)過11年間的撤并整合，2015年達(dá)濠區(qū)、南澳縣的中小學(xué)校數(shù)分別為53所和9所。汕頭市7個區(qū)（縣）的學(xué)校數(shù)量都有所增減，但由于受到歷史資源分布的約束影響，整體變化不大。

圖11 2005—2015年汕頭市各（縣）中小學(xué)校分布

四、總結(jié)與討論

通過對汕頭市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的考查，可以看出該市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化并非僅僅受到財政資源投入的影響。波動發(fā)展的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平，說明多因素綜合作用形成了一定的影響機制才使得服務(wù)均等化狀況產(chǎn)生不同的變化趨勢。從影響因素方面的研究可以看出，政府對某項公共服務(wù)的關(guān)注程度是影響其發(fā)展的重要動因，此外，常住人口的分布以及公共服務(wù)資源的布局狀況因素，均在一定程度上對公共服務(wù)均等化產(chǎn)生影響。在厘清上述影響因素的基礎(chǔ)上，本文對各影響因素的作用機制進行了總結(jié)歸納（圖12）。

圖12 公共服務(wù)均等化影響機制示意圖

總體而言，公共服務(wù)均等化會受到源自兩類不同類型因素的影響作用。第一類為政府偏好選擇因素。政府偏好實際是政府職能部門進行“注意力競爭”的結(jié)果[10]。承擔(dān)各項公共事務(wù)的政府職能部門通過競爭獲得政府領(lǐng)導(dǎo)層的注意，由此獲得政府整體工作重心的傾斜，相應(yīng)公共事務(wù)被納入政府工作報告，以此在政府公共政策設(shè)置過程中獲得優(yōu)先考慮。在此基礎(chǔ)上，公共政策出臺被配以相應(yīng)的財政資源，從而獲得有效的政府公共投入，為對應(yīng)的公共服務(wù)均等化提升爭取到有力的資金保障。在上述作用機制下，形成了公共服務(wù)的供給鏈條，影響著實踐中的公共服務(wù)類型、質(zhì)量和數(shù)量。

第二類影響因素為客觀資源的約束因素。此類因素主要包括常住人口的分布狀況和公共資源的歷史分布區(qū)位。常住人口是地區(qū)稅收的主要來源，同時也是地區(qū)公共服務(wù)供給的直接對象和訴求源頭，所以常住人口的分布格局對基本公共服務(wù)的均等化水平有著顯著影響。然而，常住人口對特定基本公共服務(wù)的需求必須通過既有的公共服務(wù)設(shè)施傳遞。因此，諸如教育、醫(yī)療等依托公共設(shè)施進行供給的公共服務(wù)，設(shè)施區(qū)位點成為公共服務(wù)需求表達(dá)的重要層面。上述客觀資源的約束因素，實際構(gòu)成了公共服務(wù)的需求鏈條。

公共服務(wù)供給和需求鏈條在對接之后，則形成現(xiàn)有的公共服務(wù)布局現(xiàn)狀，同時也決定了區(qū)域內(nèi)整體公共服務(wù)的均等化水平。因此，在影響公共服務(wù)均等化水平的供需機制作用下，顯然不能僅僅依靠財政投入來提高公共服務(wù)均等化狀況。汕頭市七個區(qū)（縣）間的基礎(chǔ)教育服務(wù)供給水平仍存在著差距。具體而言，市區(qū)六區(qū)與南澳縣相比，南澳作為縣城，但是擁有較高的基礎(chǔ)教育資源配置，反而市區(qū)中人口較多的潮陽區(qū)、潮南區(qū)、金平區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平較為低下。在此背景下，汕頭對其基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的均等化問題，應(yīng)當(dāng)更加注重人口較多市轄區(qū)的基礎(chǔ)教育服務(wù)供給，尤其針對人口超過百萬級的較大市轄區(qū)，要按一定的人口比例，制定中小學(xué)生師比，合理配置潮陽區(qū)、潮南區(qū)的教師資源，縮小各區(qū)（縣）間基礎(chǔ)教育服務(wù)水平差距。當(dāng)然，針對基礎(chǔ)教育設(shè)施在各區(qū)（縣）間的布局也應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整，改變對既有布局的路徑依賴，形成城鄉(xiāng)間合理配置，區(qū)縣間相互補充和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)教育資源分布格局。