自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)現(xiàn)狀研究

蘇彥舒

摘要：自2015年以來國(guó)家一直不斷推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，今年來也頗見成果，本文通過搜集個(gè)試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)單位網(wǎng)站的相關(guān)信息，對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)現(xiàn)狀做分析整理，并選出兩個(gè)先進(jìn)試點(diǎn)案例加以說明，對(duì)其他地區(qū)的試點(diǎn)工作起到示范作用，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然資源；離任審計(jì)；試點(diǎn)現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）012-0176-02

一、各試點(diǎn)現(xiàn)狀

2012年，十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)提出“五位一體”的總體布局，將保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源納入我國(guó)的基本國(guó)策。2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！?015年7月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》中規(guī)劃了試點(diǎn)工作的實(shí)施步驟，11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》明確了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)在2015年-2017年分階段分步驟實(shí)施，2017年制定出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。自2013年起至今，我國(guó)已有大約183個(gè)市縣和地區(qū)在不同程度上開展了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)工作：有二十余個(gè)省出臺(tái)了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)工作方案（或?qū)嵤┓桨浮?shí)施意見、暫行辦法、審計(jì)規(guī)定等）的文件；約有5個(gè)省份逐步開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作；20個(gè)省份開展了加強(qiáng)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作，培訓(xùn)方式大多為召開專題培訓(xùn)會(huì)或培訓(xùn)班，個(gè)別省份學(xué)習(xí)方式為赴其他優(yōu)秀試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)考察；十余個(gè)省份可知傳統(tǒng)審計(jì)方法中融入了如地理信息（GIS、RS、GPS等）、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等新的技術(shù)方法；約7個(gè)省份發(fā)布了試點(diǎn)結(jié)果報(bào)告或?qū)徲?jì)結(jié)果進(jìn)行了披露。由此可見，我國(guó)各地區(qū)對(duì)自然資源離任審計(jì)工作都積極參與，各地也在不同程度上取得了一些進(jìn)展。

二、各試點(diǎn)案例

開展自然資源離任審計(jì)試點(diǎn)工作的主要目的是探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)制度，形成一套較為成熟且符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范，保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作深入開展，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。試點(diǎn)工作的開展一方面對(duì)自然資源離任審計(jì)的后續(xù)研究起到促進(jìn)作用，通過對(duì)實(shí)踐案例分析找出自然資源離任審計(jì)制度上的不完善以及理論上的不足，并加以改進(jìn)以此推動(dòng)制度與理論的發(fā)展；另一方面對(duì)自然資源離任審計(jì)工作實(shí)操起到指導(dǎo)作用，將各地試點(diǎn)的新經(jīng)驗(yàn)新技術(shù)總結(jié)并加以運(yùn)用，逐步擴(kuò)大自然資源審計(jì)工作的實(shí)施范圍，將審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、法制化。

1.浙江省湖州市——編制自然資源資產(chǎn)負(fù)責(zé)表

自2015年湖州市被選為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)城市起，湖州市便著手自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，編制的年限是2011年以來5個(gè)公歷年度自然資源實(shí)物存量、變動(dòng)情況和價(jià)值量的資產(chǎn)負(fù)債表，縣區(qū)的編制內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源、水資源的實(shí)物量和價(jià)值量，其中土地資源資產(chǎn)負(fù)債表主要包括耕地、林地、園地等土地利用情況，耕地等級(jí)分布及其變化情況。截至2017年湖州市委托中科院地理所研制出了我國(guó)第一張自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，從框架體系上看，該表包括總表1份主要綜合記載該地區(qū)內(nèi)各類自然資源資的期初值與期末值和期內(nèi)資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞的資產(chǎn)負(fù)債差額；總表下有主表6份即自然資源、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)功能的綜合核算表，每一類又分實(shí)物型和價(jià)值型核算表，如在環(huán)境質(zhì)量這一類，在實(shí)物表中記載水污染、大氣污染和固廢污染的期初值和期末值并計(jì)算其變化量，在價(jià)值表中將各污染指標(biāo)利用環(huán)境價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)估算，記載其價(jià)值的初期值和末期值并計(jì)算變化量；主表下有輔表72份，即將每一類環(huán)境資源進(jìn)行分類進(jìn)行實(shí)物核算和價(jià)值核算，如在橫向上把自然資源劃分為土地資源、水資源、森林資源和礦產(chǎn)資源，在縱向上以土地資源為例，將土地資源進(jìn)行等級(jí)劃分，并制作每一級(jí)土地的存量表和流量表；在輔表下又有底表若干，底表主要是對(duì)各類資源、環(huán)境以及生態(tài)情況進(jìn)行實(shí)物核算并記載，是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)，因此底表中的數(shù)據(jù)必須翔實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。

湖州市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的實(shí)施路徑大致分為四個(gè)步驟：（1）對(duì)湖州市的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，湖州市收集國(guó)土局、環(huán)保局、建設(shè)局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、水利局、統(tǒng)計(jì)局、審計(jì)局等十幾個(gè)部門的數(shù)據(jù)，再對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、指標(biāo)綜合等工作進(jìn)行實(shí)物量核算制成底表；（2）將這些數(shù)據(jù)細(xì)化分類，計(jì)算每一小類自然資源資產(chǎn)與負(fù)債的實(shí)物量和價(jià)值量制成輔表；（3）將輔表數(shù)據(jù)按照自然資源、環(huán)境質(zhì)量以及生態(tài)功能三類進(jìn)行綜合核算，分別制成這三大類自然資源環(huán)境的實(shí)物主表和價(jià)值主表；（4）把類別的主表數(shù)據(jù)再進(jìn)行加總與比較，最后生成湖州市自然資源資產(chǎn)負(fù)債總表。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表重點(diǎn)反映某一時(shí)點(diǎn)自然資源資產(chǎn)的存量概念，與重點(diǎn)反映一定時(shí)期流量概念的綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算存在勾稽關(guān)系。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的主要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具。在生態(tài)文明建設(shè)中，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是構(gòu)建政府宏觀環(huán)境會(huì)計(jì)體系中不可缺少的環(huán)節(jié)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表并開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，定期核算自然資源資產(chǎn)的變動(dòng)情況，有助于全面反映政府對(duì)各項(xiàng)自然資源占有、使用、維護(hù)以及管理績(jī)效，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)觀，從而服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。因此，全國(guó)各試點(diǎn)對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作應(yīng)給予高度重視并積極參與其中。湖州市率先初步完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)負(fù)債表的編制工作有一定的借鑒意義，不僅推進(jìn)了負(fù)債表編制工作的進(jìn)程，更推動(dòng)了自然資源離任審計(jì)的發(fā)展。

2.廣西省桂林市——將地理信息技術(shù)應(yīng)用于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

自2016年起桂林市審計(jì)局對(duì)其下屬縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，到2017年為止已經(jīng)完成了一個(gè)縣的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)試點(diǎn)方案將審計(jì)總體思路規(guī)定為“摸清情況、揭示問題、分析原因、界定責(zé)任”，即摸清被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)主要自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化情況；揭示資源環(huán)境領(lǐng)域存在的重大違法違規(guī)問題、嚴(yán)重?fù)p毀自然資源資產(chǎn)和重大生態(tài)破壞環(huán)境污染典型問題；針對(duì)審計(jì)過程中所反映出的環(huán)境問題，對(duì)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析產(chǎn)生問題的原因，提出改善現(xiàn)狀解決問題的建議；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)并界定責(zé)任；起到切實(shí)提高當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量減少污染的效果，加大對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督力度。由總體思路可見“摸清情況”是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的基礎(chǔ)，要求在這一階段所收集到的數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠，但是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象不僅僅是資金還包括空間中的自然資源，這就表示所需收集的數(shù)據(jù)也由單一的數(shù)字信息轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、多時(shí)空下的空間立體信息，這給自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的信息收集工作增加了難度。面對(duì)這一難題，桂林市創(chuàng)新性地將地理信息系統(tǒng)（GIS）運(yùn)用到信息收集工作當(dāng)中。

地理信息系統(tǒng)（GIS）地理信息系統(tǒng)（Geographic Information Systems，GIS）是用于采集、存儲(chǔ)、管理、分析和表達(dá)空間數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)，是計(jì)算機(jī)科學(xué)、測(cè)量學(xué)、地圖學(xué)、地理學(xué)等多門學(xué)科的綜合技術(shù)，在資源環(huán)境管理和規(guī)劃中發(fā)揮重要的作用。利用地理信息系統(tǒng)可以準(zhǔn)確地掌握本地區(qū)域內(nèi)各時(shí)間段各空間方位的自然資源信息數(shù)據(jù)，不僅為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的數(shù)據(jù)收集工作提供了便利，更提高了審計(jì)的真實(shí)性和有效性。桂林市成立專項(xiàng)小組，組內(nèi)成員除會(huì)計(jì)審計(jì)及環(huán)境科學(xué)的專家、工作人員外，還包括1名聘請(qǐng)自國(guó)土局的地理信息技術(shù)人員。此次需要利用GIS才能完成的審計(jì)工作主要包括水資源、礦產(chǎn)資源以及森林資源三個(gè)方面。

桂林市此次審計(jì)的幾位領(lǐng)導(dǎo)干部所管轄的地域內(nèi)覆蓋幾條重要河流的源頭，且礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)資源開采過程中對(duì)環(huán)境造成的影響是這幾位領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任之一。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi)”，桂林市將礦產(chǎn)開采區(qū)與河流的距離定為300米及以上，以此保證河流不被污染，水質(zhì)良好。在審計(jì)過程中首先從國(guó)土部門獲取地區(qū)遙感影像數(shù)據(jù)及礦產(chǎn)數(shù)據(jù)，將遙感影像數(shù)據(jù)加載到GIS相關(guān)系統(tǒng)；其次對(duì)加載的遙感影像進(jìn)行黑邊處理，以準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)氐乩硇畔ⅲ辉俅卧谔幚砗玫倪b感影像圖上，加載獲取的礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)；最后把礦產(chǎn)區(qū)域疊加反映在遙感影像圖上，進(jìn)行緩沖區(qū)分析，設(shè)置礦產(chǎn)與河流距離為300米，即可以篩選出符合要求的礦區(qū)。

為保證轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開采的安全作業(yè)，礦區(qū)邊界應(yīng)清晰明確，不能有礦區(qū)重疊的現(xiàn)象發(fā)生。我國(guó)相關(guān)政策文件中對(duì)此有明確規(guī)定：《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)[2011]14號(hào)）（十四）“除同屬一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業(yè)權(quán)重疊的，應(yīng)當(dāng)簽署互不影響，確保安全生產(chǎn)的協(xié)議后，辦理采礦許可證”。因此為避免潛在糾紛隱患，明確礦區(qū)邊界，理清各項(xiàng)責(zé)任，審計(jì)小組利用GIS技術(shù)對(duì)礦區(qū)是否存在重疊現(xiàn)象進(jìn)行了檢查。先是對(duì)礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)進(jìn)行拓?fù)錂z查；再是在ARCMAP中，加載上述處理的拓?fù)鋽?shù)據(jù)，存在拓?fù)溴e(cuò)誤的數(shù)據(jù)就是兩礦區(qū)之間存在重疊情況。

造林向來都是桂林市各縣區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)之一，由于造林任務(wù)涉及上級(jí)補(bǔ)助資金較多，且市轄區(qū)內(nèi)林地寬廣對(duì)環(huán)境影響頗大，因此對(duì)造林任務(wù)的審計(jì)也是桂林市自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)。桂林市林區(qū)一般都處在高山地帶，難以丈量，因此GIS技術(shù)的運(yùn)用為審計(jì)工作的開展提供了可能。此項(xiàng)審計(jì)工作主要是根據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門提供的數(shù)據(jù)資料，將上年的造林?jǐn)?shù)據(jù)加載到當(dāng)年的遙感影像數(shù)據(jù)上，然后將這兩年的林地采伐和征占用的數(shù)據(jù)都加載進(jìn)來，確保造林?jǐn)?shù)據(jù)在這兩年中沒有被利用。然后一一進(jìn)行觀察，比較，將在2015年影像上已造林的數(shù)據(jù)還明顯不是林地的地塊挑選出來，并到實(shí)地進(jìn)行查看。首先，加載2015年的遙感影像數(shù)據(jù)，并對(duì)影像數(shù)據(jù)進(jìn)行去黑邊處理；其次，將2014年的造林?jǐn)?shù)據(jù)及2014年、2015年的林地采伐和征占用的數(shù)據(jù)都疊加在2015年的遙感影像圖3z；再次，對(duì)加載后的圖像進(jìn)行觀察、對(duì)比，將已造林的數(shù)據(jù)但還明顯不是林地的地塊篩選出來，作為疑點(diǎn)數(shù)據(jù)；最后，通過手機(jī)坐標(biāo)精確定位造林區(qū)域，并利用手機(jī)進(jìn)行導(dǎo)航到實(shí)地查看造林情況。

三、結(jié)語(yǔ)

2017年6月，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》，明確了開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的五項(xiàng)基本原則，更要求審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用審計(jì)結(jié)果理清領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任，同時(shí)要求被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)問題及時(shí)作出整改。這表明自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)將逐步走向成熟，審計(jì)制度也日益完善，對(duì)各地試點(diǎn)工作的開展要求也將更高，現(xiàn)在個(gè)試點(diǎn)雖然在不同程度上取得了一些經(jīng)驗(yàn)，也有部分地區(qū)通過認(rèn)真落實(shí)和積極創(chuàng)新成功為審計(jì)工作做了一個(gè)好的示范，但不可否認(rèn)的是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還存在一些問題，比如立法缺失和從業(yè)人員勝任力不足等，為了使自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能夠全面規(guī)范地開展，還需要社會(huì)各界專家學(xué)者以及社會(huì)實(shí)踐者的共同努力，解決現(xiàn)有問題，推動(dòng)這一行業(yè)的發(fā)展。