區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展中財(cái)務(wù)管理困境與對(duì)策

于潔

【摘 要】 近年來(lái)，我國(guó)地方投融資平臺(tái)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但也積累了較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境的變化，區(qū)縣級(jí)地方投融資平臺(tái)作為數(shù)量最多的投融資平臺(tái)，其轉(zhuǎn)型和發(fā)展顯得尤為重要。本文以區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的財(cái)務(wù)管理為研究對(duì)象，在分析區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展中財(cái)務(wù)管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了區(qū)縣級(jí)地方政府投資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及財(cái)務(wù)管理困境，并針對(duì)性地提出了改善區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)管理困境的對(duì)策，以期對(duì)區(qū)縣級(jí)地方投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】區(qū)縣級(jí)地方政府；投融資平臺(tái)；財(cái)務(wù)管理

一、引言

20世紀(jì)90年代，國(guó)家推出“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，為了支持地方城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)如雨后春筍般迅速建立起來(lái)。隨著中央政府對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)管下，地方融資平臺(tái)承擔(dān)地方政府融資功能的歷史責(zé)任已逐步結(jié)束，地方政府融資平臺(tái)逐步由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)化運(yùn)作轉(zhuǎn)型過(guò)渡。通過(guò)各地優(yōu)秀融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐看，地方政府投融資平臺(tái)最為理想的轉(zhuǎn)型模式為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)營(yíng)結(jié)合的綜合性集團(tuán)公司。然而，區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)普遍存在資產(chǎn)規(guī)模小，可運(yùn)作資源少，加上區(qū)縣級(jí)財(cái)政和土地收入不高，平臺(tái)成立較晚，治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，綜合能力較弱等特點(diǎn)，轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到瓶頸。因此，積極改善投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)管理方式，建立健全的轉(zhuǎn)型過(guò)程中配套財(cái)務(wù)管理體系，尋求系統(tǒng)化、組織化及高效化的財(cái)務(wù)管理模式成為有效需求。

二、區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及財(cái)務(wù)管理困境

根據(jù)審計(jì)署2013年12月20日公告，《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，其中區(qū)縣級(jí)及以下政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)42643.72億元，占比39.2%。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省17地市地方政府融資平臺(tái)366家，其中，省級(jí)平臺(tái)6家，市級(jí)平臺(tái)100家，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)260家，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)占比71%。以山東省為例，債務(wù)資金投向主要用于基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善民生和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。在我們肯定區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的巨大成績(jī)時(shí)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中平臺(tái)公司主要面臨以下財(cái)務(wù)管理困境：

1.職能定位不清晰，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)管理缺乏獨(dú)立自主性

區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)由地方政府主管部門(mén)主導(dǎo)出資設(shè)立，公司高層管理者主要從政府部門(mén)選調(diào)或組織部門(mén)任命擔(dān)任，且績(jī)效考核方式由組織部、國(guó)資局部門(mén)監(jiān)督，雖然形式上是獨(dú)立的法人公司，但實(shí)際的所有權(quán)和管理權(quán)都掌握在政府手中，通過(guò)行政方法進(jìn)行管理指揮，公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，因此模糊的主體定位給財(cái)務(wù)管理帶來(lái)很大的難度，難以真正發(fā)揮作用。

2.缺乏核心盈利能力，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差

一方面，區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的收入來(lái)源主要依賴(lài)于地方政府，投資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資期限較長(zhǎng)，收益率低，很難形成自我造血能力；另一方面，區(qū)縣級(jí)地方融資平臺(tái)公司成立之初的資本金沒(méi)有實(shí)際到位，或以非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)注入，雖然表面上增加的平臺(tái)公司的資產(chǎn)，但無(wú)法真正產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收益，公司不具備獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的能力。第三方面，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地方經(jīng)濟(jì)、地理區(qū)域等制約因素的影響，使得可以直接投資的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少，加上政府對(duì)平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)控制，難以取得經(jīng)濟(jì)收益。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)，沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，不能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從財(cái)務(wù)管理角度存在較大的潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.負(fù)債不斷積累，不能短時(shí)間化解，償債能力差

為了防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障地方各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生工程資金需求，區(qū)縣級(jí)政府融資平臺(tái)“借新還舊”不斷融資，債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。2014年，在對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)時(shí)，部分區(qū)縣級(jí)平臺(tái)債務(wù)沒(méi)有被納入一類(lèi)債務(wù)，不能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券置換，債務(wù)沒(méi)有通道化解。地方政府出于政績(jī)考慮，盲目超前性投資，使得平臺(tái)公司超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，債務(wù)雪球越滾越大，償債壓力巨大。

4.內(nèi)部控制無(wú)效，無(wú)法支持市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展需要

盡管地方投融資平臺(tái)以公司制法人的形式組建，但缺乏公司制企業(yè)應(yīng)有的一些基礎(chǔ)條件，管理機(jī)制缺失，內(nèi)部控制有效性差。平臺(tái)公司的各項(xiàng)業(yè)務(wù)主要以地方政府的行政管理來(lái)進(jìn)行，所設(shè)立的內(nèi)部控制制度基本沒(méi)有落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管控能力較差。融資、投資在政府主導(dǎo)下開(kāi)展，資金來(lái)源良莠不齊。此外，平臺(tái)公司為規(guī)避稅收，財(cái)務(wù)上有采取不當(dāng)措施盡量少交稅或不交稅。為了滿足公開(kāi)市場(chǎng)融資需求會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行美化和修飾，從而影響融資平臺(tái)公司的企業(yè)信用。

5.財(cái)務(wù)管理專(zhuān)業(yè)人員匱乏，薪酬激勵(lì)機(jī)制待完善

區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型需要更多專(zhuān)業(yè)化人才的加入和充實(shí)。目前融資平臺(tái)的高級(jí)管理人員多為政府行政人員，缺乏企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯不合理，人才總量不足，且缺乏優(yōu)秀的具備投資、融資、資本運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)管理人才。為吸引優(yōu)秀人才，平臺(tái)公司薪酬激勵(lì)機(jī)制不完善，難以達(dá)到激勵(lì)的預(yù)期。同時(shí)，受地域、薪酬等因素影響，很難引進(jìn)并留住高水平的專(zhuān)業(yè)人才。

三、改善區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)管理困境的對(duì)策

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中均在不同程度上遇到經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，厘清政企關(guān)系、培養(yǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力、完善內(nèi)部控制、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化人才建設(shè)是轉(zhuǎn)型過(guò)程中的有效對(duì)策。

1.轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，理清政企關(guān)系

地方融資平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型前提是地方政府轉(zhuǎn)變投融資理念和城市發(fā)展理念。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型一方面需要公司主要負(fù)責(zé)人理念的轉(zhuǎn)變；另一方面需要政府主要領(lǐng)導(dǎo)及政府職能部門(mén)理念的轉(zhuǎn)變。政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具一定前瞻性思維，協(xié)同相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行自上而下的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，地方融資平臺(tái)自身要建立政企分開(kāi)，管理規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完成企業(yè)戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變，改進(jìn)政府服務(wù)提供方式，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的自主經(jīng)營(yíng)、自我造血和循環(huán)發(fā)展。

2.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)拓展，增強(qiáng)投融資平臺(tái)造血功能

地方投融資平臺(tái)應(yīng)依托現(xiàn)有項(xiàng)目、政府配套經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或政府政策支持等，一方面繼續(xù)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做好；另一方面積極拓展相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持多元化發(fā)展。要改變單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，憑借獨(dú)特的資源和機(jī)遇，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，向市場(chǎng)化領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，豐富產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，形成新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷積累自身發(fā)展動(dòng)力，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.加強(qiáng)債務(wù)管理，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

地方投融資平臺(tái)公司應(yīng)對(duì)存量債務(wù)實(shí)現(xiàn)全口徑統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)管理，是政府債務(wù)的由區(qū)縣級(jí)政府償還，將政府性負(fù)債項(xiàng)目?jī)斶€資金納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，同時(shí)推動(dòng)融資平臺(tái)債務(wù)重組、債務(wù)置換工作?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)政府發(fā)債解決。發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，優(yōu)化公司融資結(jié)構(gòu)，嘗試公司債、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易方式多渠道募集資金，同時(shí)加強(qiáng)融資談判能力，降低融資成本。

4.加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，落實(shí)內(nèi)控管理制度

平臺(tái)公司應(yīng)明確管理目標(biāo)，按照《企業(yè)內(nèi)部控制制度配套指引》的要求，結(jié)合公司實(shí)際業(yè)務(wù)，在現(xiàn)有各項(xiàng)管理制度的基礎(chǔ)上完善、補(bǔ)充，從而形成一套完善且切實(shí)可行的投融資平臺(tái)內(nèi)控制度，并將其嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督檢查，為公司轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定良好的規(guī)范性基礎(chǔ)。

5.建立專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)職業(yè)化

為平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展提供智力支持和團(tuán)隊(duì)保障，投融資平臺(tái)公司要做好人力資源發(fā)展規(guī)劃，多渠道引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)用人機(jī)制。打破人才瓶頸，充分利用優(yōu)秀人才豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和人脈資源，發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，培育出市場(chǎng)化、有競(jìng)爭(zhēng)力的人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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