關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

姚雪

【摘 要】目前，我國大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算管理水平相對薄弱，預(yù)算管理在事業(yè)單位管理體系中沒有得到應(yīng)有的重視。特別是在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，部分差額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位面向市場自籌資金，預(yù)算管理在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位就顯得更為重要，對其進(jìn)行合理的管理，能夠讓事業(yè)單位在為社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益。黨的十九大報(bào)告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的要求。今年的《政府工作報(bào)告》也明確要求，全面實(shí)施績效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全。這就將績效管理提升到一個(gè)前所未有的高度，闡明了績效管理的基本要求，為新時(shí)代深化財(cái)稅體制改革指明了方向和途徑。本文結(jié)合事業(yè)單位預(yù)算工作實(shí)際，從預(yù)算編制、執(zhí)行、評價(jià)以及控制等不同環(huán)節(jié)，對預(yù)算工作進(jìn)行全面的分析，找出事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在的不足，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。同時(shí)，結(jié)合預(yù)算管理完善整個(gè)單位的內(nèi)控制度，將預(yù)算管理覆蓋到單位財(cái)務(wù)管理的全過程，加大預(yù)算績效評價(jià)工作，對無績效目標(biāo)或者績效目標(biāo)偏低的，不予安排或者相應(yīng)削減預(yù)算，優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效益。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算執(zhí)行

一、引言

1.事業(yè)單位的分類

事業(yè)單位一般分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位三類。全額撥款事業(yè)單位也稱為全供事業(yè)單位，也就是全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部由國家預(yù)算撥款的一種管理形式。這種管理形式，一般適用于沒有收入或收入不穩(wěn)定的事業(yè)單位，比如黨校、檔案館、園林處、環(huán)衛(wèi)處等單位，全部的人員及公用經(jīng)費(fèi)均由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，所有收支均需納入財(cái)政預(yù)算管理。

差額撥款事業(yè)單位是指按差額比例，財(cái)政承擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政撥款列入預(yù)算；單位自籌部分經(jīng)費(fèi)，由單位在稅前列支。由財(cái)政撥款的部分經(jīng)費(fèi)，參照全額撥款事業(yè)單位納入財(cái)政預(yù)算管理。自籌部分的經(jīng)費(fèi)是指，事業(yè)單位面對市場，發(fā)揮自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢，自行籌措的財(cái)政預(yù)算外資金。對于這部分資金，單位可以比照企業(yè)預(yù)算管理的相關(guān)制度，圍繞項(xiàng)目事前、事中、事后全方位進(jìn)行預(yù)算管理和控制。

自收自支事業(yè)單位又稱為自主事業(yè)單位，是國家不撥款的事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)完全自主籌集。自收自支事業(yè)單位的預(yù)算管理，應(yīng)參照差額撥款事業(yè)單位的自籌資金部分經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。雖然自收自支事業(yè)單位沒有財(cái)政直接撥款，但是其每年經(jīng)費(fèi)收支情況，仍然需要提交財(cái)政部門監(jiān)管。

受歷史沿革等原因的影響，我國事業(yè)單位的預(yù)算管理較為粗放，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高和事業(yè)單位改革的逐漸深化，粗放式的預(yù)算管理方式已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。所以，事業(yè)單位需要科學(xué)的預(yù)算管理制度，不但對事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用，并且能夠直接提高財(cái)政資金和自籌資金的利用效益。

2.預(yù)算管理的意義

預(yù)算管理貫穿于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理之中，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高資金使用利用率，是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要目標(biāo)。目前，我國事業(yè)單位預(yù)算管理比較薄弱，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理改革勢在必行，這就需要領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理從上而下的認(rèn)識與貫徹，同時(shí)需要各部門全體成員自下而上的配合與支持。

提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平，有利于推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的提升，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)念A(yù)算管理，可以有效提升事業(yè)單位日常管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督、控制及考核，從源頭上控制收支不均衡的問題。同時(shí)，提高管理的科學(xué)性和合法性，杜絕違法亂紀(jì)、貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

在新時(shí)期背景下，事業(yè)單位為了更好滿足發(fā)展需求，特別是差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位，在履行好公共基礎(chǔ)服務(wù)職能的基礎(chǔ)之上，努力開拓市場增加收入成為大多數(shù)事業(yè)單位改革創(chuàng)新的目標(biāo)。做好預(yù)算管理工作是把事業(yè)單位推向市場的有利保障，建立健全事前的規(guī)劃和協(xié)調(diào)、加強(qiáng)事中的監(jiān)督和控制、做好事后的考核及績效評價(jià)，能夠大力提升事業(yè)單位的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，從而提升經(jīng)濟(jì)效益。

二、目前事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

1.缺乏全面預(yù)算管理意識

受傳統(tǒng)行政管理理念的影響，大多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)務(wù)部門的重視程度不夠，認(rèn)為財(cái)務(wù)部門就是數(shù)錢記賬，沒有樹立科學(xué)的財(cái)務(wù)資金管理理念，從而對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算考核等環(huán)節(jié)沒有深刻的認(rèn)識。認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事情，缺乏全局意識，導(dǎo)致預(yù)算編制的過程中沒有各業(yè)務(wù)部門的配合，而且財(cái)務(wù)人員較少參與單位業(yè)務(wù)項(xiàng)目的討論、規(guī)劃和決策，只能憑主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行預(yù)算編制，致使預(yù)算編制受到諸多人為因素的影響，難以保證預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

首先，部分事業(yè)單位的自籌資金不列入預(yù)算管理范圍中，造成這部分預(yù)算外資金存在管理盲區(qū)，容易滋生腐敗和舞弊現(xiàn)象；有些事業(yè)單位的自籌資金部分雖列入預(yù)算，但其細(xì)化程度不夠，如果預(yù)留空間過多、彈性過大，在具體操作中就容易被“鉆空子”，給單位帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

其次，部分事業(yè)單位組織體系不健全，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面也十分簡單，缺乏有效的內(nèi)控制度，導(dǎo)致雖有預(yù)算，但是執(zhí)行起來阻力重重，直接影響預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和質(zhì)量，對超預(yù)算和無法完成預(yù)算的現(xiàn)象沒有設(shè)立專門的監(jiān)督和控制，致使預(yù)算管理形同虛設(shè)。

2.預(yù)算編制方法過于簡單

目前，我國很多企業(yè)都已經(jīng)在預(yù)算管理中采用“零基預(yù)算法”。但是，大多數(shù)事業(yè)單位還是沿用傳統(tǒng)的“增量預(yù)算法”作為主要的預(yù)算編制方法，也就是以上一個(gè)年度的預(yù)算為起點(diǎn)，憑據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)，在上年的預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，而不是根據(jù)其業(yè)務(wù)發(fā)展需要和人員經(jīng)費(fèi)需求為基礎(chǔ)來確定本年的預(yù)算收支情況。

“零基預(yù)算法”運(yùn)用起來簡單方便、省時(shí)省力，特別是，目前很多事業(yè)單位預(yù)算編制的時(shí)間緊、人手不足，沒有足夠的精力和時(shí)間進(jìn)行預(yù)算之前充分的調(diào)研和論證，所以，這種預(yù)算編制方法被普遍采用。但是，采用這種編制方法的缺點(diǎn)在于，預(yù)算金額往往會(huì)受到上期不合理因素的影響，導(dǎo)致本年預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)出入較大，而且預(yù)算在不斷地被追加，不合理因素也會(huì)逐步擴(kuò)大，就會(huì)造成預(yù)算松弛和資金浪費(fèi)。同時(shí)，這種編制方法約束力偏弱，相關(guān)人員和部門參與的力度不大，認(rèn)為事不關(guān)已，容易造成預(yù)算執(zhí)行的效率低下。

3.缺乏健全的預(yù)算監(jiān)督體系和績效考核機(jī)制

部分事業(yè)單位缺乏完善的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，沒有明確的預(yù)算執(zhí)行考核目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算在執(zhí)行中存在諸多問題，單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)部門無法清晰了解到資金的使用方向。資金使用的隨意性強(qiáng)，無法優(yōu)化資金的合理配置，致使財(cái)政資金和自籌資金都得不到有效的控制和約束。同時(shí)，對于不能完成預(yù)算收入或者超出預(yù)算支出的情況，沒有制定出針對性的監(jiān)管制度，造成資金的浪費(fèi)和效率低下，導(dǎo)致事業(yè)單位的預(yù)算管理流于形式，不能發(fā)揮預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中的主導(dǎo)作用。

多數(shù)事業(yè)單位缺乏一套科學(xué)、完善的預(yù)算執(zhí)行考核制度，各業(yè)務(wù)部門沒有對預(yù)算引起足夠的重視，考核意識薄弱，或者考核結(jié)果不與績效獎(jiǎng)金進(jìn)行掛鉤，執(zhí)行力嚴(yán)重不足，很難適應(yīng)新時(shí)代預(yù)算管理發(fā)展的要求。

4.預(yù)算管理工作者水平參差不齊

事業(yè)單位的很多財(cái)務(wù)工作者缺乏全面的職業(yè)教育和培訓(xùn)，部分人員甚至是其他崗位轉(zhuǎn)過來的，未接受過專業(yè)的理論培訓(xùn)，專業(yè)技能水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，很難適應(yīng)新時(shí)代下財(cái)務(wù)管理工作的發(fā)展需要。同時(shí)，由于財(cái)務(wù)日常工作瑣碎繁雜，多數(shù)財(cái)務(wù)人員忙于工作疏于學(xué)習(xí)，導(dǎo)致專業(yè)知識結(jié)構(gòu)趨于老化，使預(yù)算管理工作缺乏創(chuàng)新性。

三、針對事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題的對策探討

1.建立健全預(yù)算管理制度

加強(qiáng)認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，由單位負(fù)責(zé)人牽頭，責(zé)成各部門負(fù)責(zé)人組織實(shí)施，全員積極參與預(yù)算編制、執(zhí)行、考核的全過程，預(yù)算過程全程跟蹤，業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋，包括部門預(yù)算中的基本預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算，以及自籌資金事業(yè)單位的自籌項(xiàng)目預(yù)算。實(shí)行預(yù)算管理與業(yè)績考評掛鉤，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的檢查和監(jiān)督，保證資金安全高效的利用。比如，對于自籌資金部分的項(xiàng)目預(yù)算，單位在每年12月上旬前編制下年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算，反映人員支出、事業(yè)支出及項(xiàng)目收支等情況，每年12月下旬匯總收支情況后上報(bào)單位負(fù)責(zé)人，次年1月底前，在單位領(lǐng)導(dǎo)班子召集下，簽訂下一年度《項(xiàng)目預(yù)算責(zé)任書》，以此考核各項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況和獎(jiǎng)金分配情況。

提升預(yù)算編制和執(zhí)行的效率，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與審計(jì)部門、業(yè)務(wù)部門之間的溝通與協(xié)作，在做好預(yù)算編制工作的同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的制度建設(shè)，對于違反制度的部門和個(gè)人，依照制度進(jìn)行處罰和處理。

在市場經(jīng)濟(jì)下，事業(yè)單位應(yīng)該建立和健全以預(yù)算管理為核心的內(nèi)部控制制度，部門預(yù)算的編制要緊密圍繞單位的實(shí)際發(fā)展情況，區(qū)別一般性支出和重要性支出，按照先基本支出后項(xiàng)目支出的順序，突出重點(diǎn)，全面把握。在具體業(yè)務(wù)中，重視預(yù)算業(yè)務(wù)，把預(yù)算業(yè)務(wù)放在首位，然后是收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、合同管理等等，以制度規(guī)范預(yù)算，用預(yù)算完善制度。要完善內(nèi)部預(yù)算控制體系，就需要有相應(yīng)的制度保證。比如，單位可結(jié)合自身情況，制定相應(yīng)的專家咨詢費(fèi)預(yù)算審批制度、印刷費(fèi)預(yù)算審批制度、差旅費(fèi)預(yù)算審批制度、固定資產(chǎn)管理制度等等，用制度來完善內(nèi)控體制，提升事業(yè)單位的管理水平。

2.提高預(yù)算編制方法的科學(xué)性

在開展預(yù)算編制工作時(shí)，提前著手，留出足夠的時(shí)間。預(yù)算編制工作不僅要考慮各部門的實(shí)際情況，還要從全局出發(fā)結(jié)合本單位的具體情況，有時(shí)還要對整個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向進(jìn)行分析，不僅要考慮本年度的預(yù)算收支情況，還要結(jié)合過去對未來三年的預(yù)算收支情況進(jìn)行分析和預(yù)測，加強(qiáng)預(yù)算編制工作的科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化。

改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化部門之間的交流，結(jié)合單位自身情況，將本單位的財(cái)政撥款、事業(yè)收支等統(tǒng)一納入財(cái)務(wù)收支計(jì)劃當(dāng)中。雖然零基預(yù)算法操作起來會(huì)加大預(yù)算編制的難度和工作量，但是其編制時(shí)不考慮以往各期的費(fèi)用項(xiàng)目和金額，主要根據(jù)本預(yù)算期需要分析的費(fèi)用項(xiàng)目和金額，綜合平衡編制費(fèi)用預(yù)算。有助于精簡不必要項(xiàng)目的預(yù)算支出，調(diào)動(dòng)各部門降低費(fèi)用的積極性，實(shí)行資金的優(yōu)化配置。在編制預(yù)算時(shí)，可以采用兩種編制方法相結(jié)合的方式，以3年為一個(gè)預(yù)算周期，第一年采用零基預(yù)算法，后兩年在第一年修正的基礎(chǔ)上，采用增量預(yù)算法編制，以減輕預(yù)算編制的工作量，同時(shí)又能提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和評價(jià)

實(shí)行預(yù)算管理與業(yè)績考評掛鉤，完善預(yù)算管理制度體系。樹立預(yù)算監(jiān)督的長效機(jī)制和完善的內(nèi)控管理制度。預(yù)算編制和執(zhí)行需要事業(yè)單位管理者、財(cái)務(wù)部門和各業(yè)務(wù)部門共同實(shí)施，積極完善績效預(yù)算管理相關(guān)制度和措施，不斷推進(jìn)信息公開，促進(jìn)單位內(nèi)部全員參與和社會(huì)公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的有效實(shí)施。

本單位的預(yù)算管理制度應(yīng)包括預(yù)算編制與內(nèi)部審批、預(yù)算分解下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、年度決算與績效評價(jià)等幾個(gè)方面，每個(gè)方面都應(yīng)該盡量細(xì)化。預(yù)算編制要精細(xì)化，財(cái)務(wù)部門要將批復(fù)的預(yù)算按部門、項(xiàng)目進(jìn)行分解后下達(dá)各執(zhí)行部門，才能保證預(yù)算分解下達(dá)的指標(biāo)能夠細(xì)化，從而預(yù)算執(zhí)行才會(huì)到位。

按照預(yù)算支出金額，在執(zhí)行中，實(shí)行分級授權(quán)，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)利濫用。建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行審批權(quán)限，比如，2萬元以內(nèi)由部門負(fù)責(zé)人審批，2萬元以上10萬元以下由分管領(lǐng)導(dǎo)審批，10萬元以上50萬元以下由單位負(fù)責(zé)人審批，50萬元以上由領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議決定等。在資金支付時(shí)，由審核崗對票據(jù)進(jìn)行審核之后，由出納崗依據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人的審批對該筆資金進(jìn)行支付，需要注意的是，該筆資金需在預(yù)算控制的范圍之內(nèi)。比如，以某科研事業(yè)單位為例，結(jié)合合同管理，自合同簽訂之日起將某項(xiàng)目預(yù)算收支情況提交財(cái)務(wù)部門備案，建立一套科學(xué)合理的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系。按照項(xiàng)目設(shè)立獨(dú)立的項(xiàng)目預(yù)算，規(guī)定管理費(fèi)占合同總額的10%，專家咨詢費(fèi)占20%，差旅費(fèi)占20%，會(huì)議費(fèi)占20%，印刷費(fèi)占5%，其他5%等，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，如果單項(xiàng)金額超限，財(cái)務(wù)部門將不予辦理報(bào)銷手續(xù)。

加強(qiáng)事中管理，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，應(yīng)加強(qiáng)對合同節(jié)點(diǎn)進(jìn)度情況的跟進(jìn)和監(jiān)督，同時(shí)注重與甲方溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題解決問題，提高事業(yè)單位管理水平。

單位應(yīng)結(jié)合決算加強(qiáng)管理，做好決算的分析工作，運(yùn)用決算分析結(jié)果進(jìn)行績效評價(jià)，將預(yù)算績效評價(jià)貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的全過程。建立預(yù)算執(zhí)行評價(jià)細(xì)則，比如，以3年作為一個(gè)預(yù)算執(zhí)行評價(jià)期，計(jì)算年度預(yù)算執(zhí)行差異率，按照

如果差異率高于10%，應(yīng)對差異產(chǎn)生的原因進(jìn)行追查，分析差異產(chǎn)生的原因，按照差異率分析反饋的信息，為預(yù)算的執(zhí)行和考核以及之后的預(yù)算編制提供依據(jù)。分清可控差異和不可控差異，明確控制重點(diǎn)。將分析結(jié)果與部門績效獎(jiǎng)金掛鉤，對相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰并行。

4.加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升預(yù)算單位工作人員的綜合素質(zhì)

加強(qiáng)財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，崗位職責(zé)進(jìn)一步明確，不相容職務(wù)互相分離，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理體制，建立健全會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，在系統(tǒng)中嵌入控制程序，用系統(tǒng)來規(guī)范財(cái)務(wù)人員的日常核算行為。首先，賦予每個(gè)崗位相應(yīng)的任務(wù)、權(quán)限和責(zé)任，使每個(gè)崗位在自己的職責(zé)權(quán)限內(nèi)順利完成工作。同時(shí)，各崗位之間又相互制約、相互檢查，杜絕舞弊行為發(fā)生。其次，在業(yè)務(wù)處理上，引入超預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)置預(yù)算支出上限，對超出預(yù)算支出上限的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行提示，及時(shí)進(jìn)行處理。最后，嚴(yán)格按照預(yù)算審批權(quán)限授權(quán)，各領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人在自身權(quán)限內(nèi)進(jìn)行審批，使預(yù)算執(zhí)行更加順暢，有利于單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

在專業(yè)素質(zhì)方面，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，在學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)專業(yè)知識的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制與運(yùn)行評價(jià)及法律方面的學(xué)習(xí)。在培訓(xùn)中，注重提升財(cái)務(wù)人員的實(shí)踐操作能力和交流溝通能力，提升財(cái)務(wù)工作的嚴(yán)謹(jǐn)性，提升財(cái)務(wù)工作的有效性。

經(jīng)常組織財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)財(cái)政部關(guān)于事業(yè)單位的相關(guān)會(huì)計(jì)制度及準(zhǔn)則，強(qiáng)化政府采購管理和國有資產(chǎn)管理，讓大家認(rèn)識到預(yù)算滲透于財(cái)務(wù)工作的各個(gè)方面。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門的交流與合作，在不耽誤本職工作的同時(shí)，參加業(yè)務(wù)項(xiàng)目的討論、交流和決策，為以后的預(yù)算編制工作打下良好的基礎(chǔ)。

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