關(guān)于嘉興市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究

錢曉濤 錢正良

【摘 要】闡述本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀；從1983年至2017年間市本級(jí)發(fā)展的有關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合周邊城市、縣市的發(fā)展情況，查找和分析市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快的原因；在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)嘉興市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些政策建議。

【關(guān)鍵詞】嘉興本級(jí)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1983年前，嘉興是嘉興地區(qū)發(fā)展最好、實(shí)力最強(qiáng)的1個(gè)縣級(jí)市，在1983年嘉興撤地建市時(shí)GDP已占全市29.3%。但嘉興縣級(jí)市拆分為嘉興地級(jí)市本級(jí)的城區(qū)和郊區(qū)后，由于同一區(qū)域內(nèi)的行政成本急劇增大，進(jìn)而影響了嘉興市本級(jí)的發(fā)展，到2002年嘉興市本級(jí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模只相當(dāng)于海寧或桐鄉(xiāng)。2003年，嘉興市委、市政府及時(shí)進(jìn)行了“重心下移、權(quán)力下放、人員下派、經(jīng)費(fèi)下?lián)堋?，使本?jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了第一輪快速發(fā)展，到2008年市本級(jí)部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全市中的占比曾一度提高到三分之一，相當(dāng)于海寧加桐鄉(xiāng)的規(guī)模。但隨著政策紅利的用盡及浙江省強(qiáng)縣財(cái)政體制的深化等因素，嘉興市本級(jí)經(jīng)濟(jì)又開始連續(xù)低于全市平均速度。為做實(shí)中心城市地位，發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)、集聚、輻射效應(yīng)，我進(jìn)行走訪調(diào)研，通過對(duì)本級(jí)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及原因的分析，提出加快發(fā)展市本級(jí)經(jīng)濟(jì)的一些對(duì)策建議。

一、嘉興市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

1.市域經(jīng)濟(jì)中心地位不彰顯

嘉興市區(qū)作為市委、市政府的駐地，是全市的政治中心、文化中心，也應(yīng)是全市的經(jīng)濟(jì)中心。2017年市本級(jí)完成地區(qū)生產(chǎn)總值1017億元，只占全市生產(chǎn)總值4355.24億元的23.35%；完成規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值2007.26億元，只占全市的23.07%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入252.69億元，只占全市的32.85%。經(jīng)濟(jì)中心地位還沒有彰顯，而其他中心城市本級(jí)經(jīng)濟(jì)在全市中的占比一般都超過40%。

2.中心城市本級(jí)規(guī)模不匹配

嘉興中心城市本級(jí)模明顯小于周邊地市和省內(nèi)的地級(jí)市，現(xiàn)有土地面積968平方公里，市本級(jí)生產(chǎn)總值占全市比重只有24.71%，在全省11個(gè)地市本級(jí)中都是倒排第二?，F(xiàn)在的規(guī)模最多只相當(dāng)一個(gè)縣市，甚至還不如發(fā)展較好的縣市，像紹興諸暨、杭州蕭山、寧波慈溪、杭州余杭、溫州樂清等縣市規(guī)模都已比我們市本級(jí)要大。

3.發(fā)展引領(lǐng)輻射功能不具備

一般中心城市本級(jí)集聚全市30%的人口，實(shí)現(xiàn)全市40%的財(cái)政收入和50%的社會(huì)消費(fèi)品零售總額，就能在市域中發(fā)揮引領(lǐng)輻射作用。杭州、寧波，甚至舟山、湖州在市域中都已發(fā)揮引領(lǐng)輻射作用。而我們市本級(jí)2017年人口占全市的24.57%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額只占全市的27.49%，與市域中的海寧、桐鄉(xiāng)相差不大，對(duì)市域的引領(lǐng)輻射功能已非常有限。

4.本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不強(qiáng)勁

2017年市本級(jí)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值同比僅增長17.3%，而同期平湖、海寧、桐鄉(xiāng)分別增長20%、19.5%、18.3%。市本級(jí)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值完成2007.26億元，而海寧、桐鄉(xiāng)、平湖、嘉善等縣市也都已躍上千億臺(tái)階。從近幾年投入來看，海寧、桐鄉(xiāng)、平湖等縣市總量都在逼近市本級(jí)，并且工業(yè)生產(chǎn)性投入的占比和投資效果系數(shù)都比市本級(jí)高。

5.本級(jí)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

市本級(jí)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。市場建設(shè)方面海寧皮革、桐鄉(xiāng)濮院羊毛衫都全國有名，而市本級(jí)卻鮮有全國知名的市場。二產(chǎn)方面還沒形成大型現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，尚無千億產(chǎn)業(yè)和有競爭力的百億企業(yè)。2017年像市本級(jí)的秀洲區(qū)，唯一超百億元產(chǎn)值的還是紡織行業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值173.61億元。

二、市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快的原因

1.可用財(cái)力少，政策力度小

浙江在財(cái)政分配上實(shí)行省管縣體制，對(duì)事權(quán)比所轄縣市多一層級(jí)的地級(jí)市財(cái)權(quán)與所轄縣市處于同等地位。2017年，嘉興市本級(jí)地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重為56.65%，而同期海寧、桐鄉(xiāng)分別達(dá)到57.34%、56.96%，造成事權(quán)上與縣市處于同等地位的市轄區(qū)半級(jí)財(cái)政分成更少。在財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)上，市本級(jí)卻要承擔(dān)數(shù)倍于縣市的財(cái)政負(fù)擔(dān)。造成市本級(jí)用于發(fā)展的資金少，在政策扶持力度上沒法與縣市比。

2.審批環(huán)節(jié)多，辦事效率低

市本級(jí)各區(qū)缺少縣市的審批權(quán)限，縣市能直接審批的事項(xiàng)，我們需要區(qū)審核好后再報(bào)市審批；需要省里審批事項(xiàng)，縣市審核好后可直接批省里審批，而我們區(qū)預(yù)審后需要報(bào)市審核，再由市里轉(zhuǎn)報(bào)省里審批，市本級(jí)項(xiàng)目審批雖多了一個(gè)環(huán)節(jié)，但也一定程度上影響審批速度，審批下來一般要比縣市多化一半時(shí)間。這種審批環(huán)節(jié)多，辦事效率低，影響了投資環(huán)境，進(jìn)而也影響了市本級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.城市能級(jí)低，集散功能差

嘉興城區(qū)原來只是個(gè)縣城，城市能級(jí)本不高，1983年撤地建市后城區(qū)不斷擴(kuò)大，到目前已建成區(qū)已經(jīng)超100平方公里，但由于城市公建設(shè)施絕大多數(shù)都布局在東南區(qū)塊，使城市西部區(qū)塊成為“木桶理論”的短板，影響了城市整體能級(jí)的提升。使得市本級(jí)在產(chǎn)業(yè)方面不僅沒有像其它中心城市一樣能向市域內(nèi)的縣市進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移，而且還要與市域內(nèi)的縣市進(jìn)行競爭并還不具優(yōu)勢。

4.資源配置散，整體合力弱

在資源配置方面，縣市由省里直接分配后可集中資源及時(shí)有效地實(shí)現(xiàn)資源效益最大化。而我們由省里分配到市里后，再在市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、南湖區(qū)、秀洲區(qū)和市六大國有公司中進(jìn)行分配，由于開發(fā)主體過多、資源配置過散，不僅形不成合力，而且還會(huì)讓主要主體因資源要素缺口巨大而造成好多重大項(xiàng)目無法引進(jìn)或落地，甚至現(xiàn)有優(yōu)勢企業(yè)擴(kuò)張因無資源配置而被迫外遷。

5.無序競爭多，優(yōu)勢消耗大

市本級(jí)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各區(qū)都在自己范圍內(nèi)搞資源優(yōu)化配置，其結(jié)果很難做到市本級(jí)一盤棋，往往會(huì)造成重復(fù)建設(shè)、過度競爭、相互削弱、相互抵銷。像經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建“嘉興建陶市場”、南湖區(qū)建“萬好家居”、秀洲區(qū)建“好一家”就是一個(gè)典型例子；另外各區(qū)的商務(wù)中心布局還在繼續(xù)重走老路。在引進(jìn)區(qū)外資金中，各區(qū)還是把市本級(jí)的其他區(qū)當(dāng)作區(qū)外，競相出臺(tái)政策拉對(duì)方企業(yè)。

三、市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

1.科學(xué)制定一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)定位

縱觀全國或全省，很少有重大戰(zhàn)略布局在嘉興，但嘉興可以把握“滬杭同城”和“長三角區(qū)域一體化”的歷史機(jī)遇，找準(zhǔn)定位、自加壓力、明確目標(biāo)、主動(dòng)出擊。

（1）近期目標(biāo)可定位為市域經(jīng)濟(jì)中心。到2021年?duì)I造好宜居、宜業(yè)、宜創(chuàng)新的美麗新嘉興，市本級(jí)基本建成大型現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和市場體系，經(jīng)濟(jì)輻射范圍擴(kuò)大到整個(gè)市域，建成嘉興市域經(jīng)濟(jì)中心、商業(yè)商務(wù)中心、綜合服務(wù)中心；市本級(jí)人口達(dá)到全市的30%，規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到全市的33%，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到全市的38%，財(cái)政總收入達(dá)到全市的40%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到全市的40%。

（2）中期目標(biāo)可定位為浙江省第四城。到2025年建成到上海的輕軌和地鐵，成為承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移第一城，經(jīng)濟(jì)輻射范圍擴(kuò)大到整個(gè)市域和周邊縣市，建成浙江省區(qū)域創(chuàng)新副中心、浙江省經(jīng)濟(jì)副中心。市本級(jí)人口達(dá)到全市的35%，規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到全市的36%，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到全市的45%，財(cái)政總收入達(dá)到全市的48%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到全市的50%。

（3）遠(yuǎn)期目標(biāo)可定位為長三角區(qū)域首位度較高城市。到2030年建成到杭州的輕軌和地鐵，實(shí)現(xiàn)滬杭同城，經(jīng)濟(jì)輻射范圍擴(kuò)大到周邊地市，成為長三角區(qū)域創(chuàng)新副中心、長三角區(qū)域總部經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)、長三角區(qū)域生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心和市場大市，擠身長三角區(qū)域地級(jí)市前列，能向市域內(nèi)縣市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。人口達(dá)到全市的40%，規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到全市的40%，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到全市的50%，財(cái)政總收入達(dá)到全市的55%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到全市的60%。

2.大力爭取區(qū)劃、財(cái)政二大調(diào)整

嘉興市本級(jí)規(guī)模小、財(cái)政負(fù)擔(dān)重是造成嘉興“弱市”和本級(jí)經(jīng)濟(jì)后勁不足的二大外因，所以要大力爭取區(qū)劃、財(cái)政二大調(diào)整。

（1）爭取對(duì)市本級(jí)區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。我們周邊的杭州、蘇州等城市本級(jí)能級(jí)本來就很高，但他們還是通過把市域內(nèi)最強(qiáng)的縣市撤縣建區(qū)來進(jìn)一步擴(kuò)大市本級(jí)規(guī)模和提升本級(jí)能級(jí)。原本與我們能級(jí)差不多的紹興、湖州，也通過把市域內(nèi)較強(qiáng)的縣市撤縣建區(qū)來拉開與我們的差距。我們也可以向上爭取把市域內(nèi)較強(qiáng)的縣市撤縣建區(qū)，或至少將緊靠市本級(jí)的桐鄉(xiāng)濮院、海鹽橫港等新市鎮(zhèn)劃入市本級(jí)，以使市本級(jí)規(guī)模擴(kuò)大、能級(jí)提升、產(chǎn)業(yè)整合。在此基礎(chǔ)上，可從市本級(jí)“城小區(qū)大”，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（國際商務(wù)區(qū)）與南湖區(qū)、秀洲區(qū)空間上重疊，不利于市本級(jí)發(fā)揮“1+1+1>3”效果的實(shí)際，可以對(duì)南湖區(qū)、秀洲區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（國際商務(wù)區(qū)）及市屬國資集團(tuán)等多個(gè)發(fā)展主體進(jìn)行必要整合和管理體制調(diào)整。如南湖區(qū)與國際商務(wù)區(qū)合署辦公，秀洲區(qū)與市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)合署辦公，或?qū)⒔?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已完成開發(fā)的街道交由各區(qū)屬地管理等。

（2）爭取對(duì)財(cái)政分成辦法進(jìn)行調(diào)整。目前浙江省實(shí)行“省管縣”、“市管區(qū)”的財(cái)政管理體制對(duì)區(qū)多、總量大、在全市占比高的杭州、寧波等市來說問題不大，而對(duì)嘉興等市本級(jí)來說無疑是重大挑戰(zhàn)。我們可以從“區(qū)少、財(cái)政總量小、在全市占比低”等實(shí)情，建議省里在不減少省級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)上對(duì)各地市、縣市分成進(jìn)行必要調(diào)節(jié)和平衡。如：對(duì)市本級(jí)財(cái)政總收入占全市財(cái)政總收入占比不到35%且總量不到150億元的地市，市級(jí)地方留成可增加20個(gè)點(diǎn)；本級(jí)財(cái)政總收入占全市財(cái)政總收入占比不到40%且總量不到200億元的地市，市級(jí)地方留成可增加15個(gè)點(diǎn)；本級(jí)財(cái)政總收入占全市財(cái)政總收入不到45%且總量不到250億元的地市，市級(jí)地方留成可增加10個(gè)點(diǎn)。同時(shí)對(duì)財(cái)政總收入超100億元的強(qiáng)縣（市、區(qū)）適當(dāng)減少地方留成比例。在此基礎(chǔ)上市里也可從本級(jí)各區(qū)可用財(cái)力的角度適當(dāng)調(diào)整財(cái)政體制。

3.努力實(shí)行人員、事權(quán)、資源三大優(yōu)化

財(cái)政供養(yǎng)人員多、事權(quán)分散、資源配制不均衡等也是本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素，所以要努力實(shí)行人員、事權(quán)、資源三大優(yōu)化。

（1）實(shí)行人員優(yōu)化。要管控市本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)。要嚴(yán)格控制各部門的行政編制數(shù)量，也要嚴(yán)防有些行政部門借舉辦事業(yè)單位來擴(kuò)充事業(yè)編制人員；對(duì)確因工作需要必須增加的機(jī)構(gòu)及人員，也要盡可能在市本級(jí)內(nèi)部通過人員調(diào)動(dòng)、編制劃轉(zhuǎn)來調(diào)劑解決，同時(shí)防止人員調(diào)劑出一方再行招收人員。要引導(dǎo)市本級(jí)干部有序流動(dòng)?？蓪?duì)各區(qū)的區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)干部在市本級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行組織調(diào)動(dòng)；可對(duì)各區(qū)的部門中層干部在市本級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行人事調(diào)動(dòng)；也可在各區(qū)選派部門負(fù)責(zé)人到市級(jí)有關(guān)部門任職工作；也要繼續(xù)選派市級(jí)部門優(yōu)秀中層干部到各區(qū)有關(guān)部門任職工作。以不斷淡化本級(jí)各區(qū)的區(qū)劃界線，共同來樹立一個(gè)市區(qū)概念，讓干部都能圍繞市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（2）實(shí)行事權(quán)優(yōu)化。要給予各區(qū)相應(yīng)的縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定外，都可下放給各區(qū)。對(duì)各縣市能直接審批而我們在市級(jí)有關(guān)部門審批的事項(xiàng)，可授權(quán)給各區(qū)直接審批后交市級(jí)有關(guān)部門備案；對(duì)需有省級(jí)有關(guān)部門審批的事項(xiàng)，可由各區(qū)直接審核，市級(jí)部門見章跟章，由各區(qū)直接或會(huì)同市級(jí)有關(guān)部門一起報(bào)省級(jí)有關(guān)部門審批。同時(shí)要提高辦事效率。對(duì)有法定程序的事項(xiàng)，要在不違反原則前提下能實(shí)行簡易程序的要實(shí)行簡易程序；對(duì)事實(shí)明了且沒有法定程序的事項(xiàng)不要人為設(shè)置程序。

（3）實(shí)行資源優(yōu)化。要優(yōu)化空間布局，確保市本級(jí)各區(qū)都能合理規(guī)劃布局、整體有效開發(fā)、伸展自如發(fā)展。要優(yōu)化公建設(shè)施配置，公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等要在本級(jí)統(tǒng)盤布局、合理安排、同步推進(jìn)，避免出現(xiàn)因城市某個(gè)區(qū)塊短板而影響城市的整體能級(jí)。要優(yōu)化要素資源配置，要根據(jù)市本級(jí)整體發(fā)展重點(diǎn)、各區(qū)的發(fā)展實(shí)際及項(xiàng)目的輕重緩急來及時(shí)優(yōu)化配置，盡量做到“好鋼用在刀刃上”，讓資源能及時(shí)發(fā)揮出最大的發(fā)展效應(yīng)。

4.著力做好發(fā)展、規(guī)劃、激勵(lì)、考核四項(xiàng)統(tǒng)籌

發(fā)展上的不同心、規(guī)劃上的不同步、激勵(lì)上的不同力、考核上的不同調(diào)，都一定程度上削弱了市本級(jí)發(fā)展的優(yōu)勢，所以要著力做好發(fā)展、規(guī)劃、激勵(lì)、考核等四項(xiàng)統(tǒng)籌。

（1）統(tǒng)籌發(fā)展。市本級(jí)要一盤棋布局，齊心協(xié)力、統(tǒng)籌發(fā)展，做到同心、同步、同力、同調(diào)發(fā)展。要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展；統(tǒng)籌好本級(jí)各區(qū)發(fā)展；統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā)展；統(tǒng)籌好市級(jí)國有公司與本級(jí)各區(qū)發(fā)展；也要統(tǒng)籌好發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，水源保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁玛P(guān)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的各個(gè)方面。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃。市本級(jí)在產(chǎn)業(yè)定位布局、城市功能布局、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等規(guī)劃方面可由市里牽頭會(huì)同各區(qū)共同制定，再交各區(qū)和有關(guān)實(shí)施主體直接實(shí)施。在二產(chǎn)規(guī)劃上要充分考慮產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有基礎(chǔ)、優(yōu)勢和特色，著力抓好產(chǎn)業(yè)提升和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，著力培育千億產(chǎn)業(yè)和百億企業(yè)，并在市本級(jí)統(tǒng)一布局。在商業(yè)中心上特別是城市綜合體布局上，要按照發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)（城市人口與商業(yè)面積的配比大約在1：1至1：1.2左右），進(jìn)行合理規(guī)劃布局。

（3）統(tǒng)籌激勵(lì)?？捎墒欣餇款^會(huì)同各區(qū)對(duì)目前分散、交叉、甚至內(nèi)耗的市級(jí)和各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)政策進(jìn)行整合，重新出臺(tái)新一輪的本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，集中財(cái)力支持本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政策實(shí)施中可由各區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施，市級(jí)有關(guān)部門發(fā)揮好引導(dǎo)和監(jiān)管作用。在招商引資政策上，提倡市、區(qū)聯(lián)動(dòng)，對(duì)涉及的財(cái)稅、土地、獎(jiǎng)勵(lì)等相關(guān)優(yōu)惠政策也要相對(duì)統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“政策內(nèi)耗”。

（4）統(tǒng)籌考核。市對(duì)本級(jí)各區(qū)及各區(qū)自身都要精心設(shè)計(jì)考核辦法，對(duì)要重點(diǎn)推進(jìn)的工作和與縣市有差距的工作要加大考核力度。對(duì)設(shè)置不合理的考核項(xiàng)目要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。要對(duì)各區(qū)的“區(qū)外”統(tǒng)一明確為市本級(jí)外。對(duì)項(xiàng)目投入上可增加項(xiàng)目投入的真實(shí)性、結(jié)構(gòu)性和有效性考核。對(duì)外資考核要更加注重“實(shí)到外資”、“項(xiàng)目實(shí)際投入”和“項(xiàng)目產(chǎn)出”等指標(biāo)考核。