我國(guó)城管執(zhí)法中存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

摘 要 當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，但是一系列的城市問(wèn)題也隨之涌現(xiàn)：城市中外來(lái)人口增多，城市管理難度增大；交通擁堵；違法建筑增多等等，這些問(wèn)題的涌現(xiàn)顯得城管執(zhí)法尤為重要?，F(xiàn)階段，城管執(zhí)法發(fā)展較快，但是存在的問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)。執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法程序混亂、執(zhí)法依據(jù)欠缺、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)公眾和媒體的關(guān)注。如何完善城管執(zhí)法程序，建立健全城管執(zhí)法監(jiān)督體制，明確城管執(zhí)法的法律依據(jù)，推動(dòng)城管執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)等問(wèn)題需要我們不斷進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞 城市管理 行政執(zhí)法 城管執(zhí)法

基金項(xiàng)目：2018年安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目：城市管理綜合執(zhí)法范圍研究，項(xiàng)目編號(hào)：SK2018A0558，項(xiàng)目主持人：高麗虹。

作者簡(jiǎn)介：隋燕，安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.195

一、城管執(zhí)法的基本內(nèi)涵

（一）城管執(zhí)法的含義

城管執(zhí)法是我國(guó)城市管理中非常重要的一部分，它涉及到道路交通秩序、城市環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化等多方面的綜合管理，它是城市健康發(fā)展的關(guān)鍵。城管執(zhí)法是指城市綜合執(zhí)法隊(duì)伍依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)法定的程序，統(tǒng)一行使法律賦予的相對(duì)集中的行政處罰權(quán)而進(jìn)行城市管理的執(zhí)法行為。

（二）城管執(zhí)法的特征

1.合法性。首先，城管執(zhí)法必須依法進(jìn)行。在我國(guó)，城管執(zhí)法的依據(jù)主要有《行政處罰法》、《城市管理行政執(zhí)法條例》、《關(guān)于深入開(kāi)展城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。城管行使行政處罰權(quán)，需要法律明確的規(guī)定，行政處罰的執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、執(zhí)法內(nèi)容等都要有法律的依據(jù)，不能隨意進(jìn)行。其次，城管執(zhí)法必須依據(jù)法定程序進(jìn)行，重視執(zhí)法程序可以提高執(zhí)法的效率。城管執(zhí)法的程序必須規(guī)范化、制度化，行政相對(duì)人可以通過(guò)對(duì)執(zhí)法程序提出異議來(lái)保障自己的基本權(quán)益。

2.整合性。《行政處罰法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。城管執(zhí)法的本質(zhì)是將權(quán)力在不同行政部門(mén)之間重新配置，將原屬于其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)力劃轉(zhuǎn)出部分行政處罰權(quán)之后，統(tǒng)一由城管執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。究其原因，主要是為了解決長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)行政機(jī)關(guān)多頭執(zhí)法的弊病。

二、我國(guó)城管執(zhí)法中存在的問(wèn)題

（一）城管執(zhí)法欠缺具體的法律依據(jù)

在長(zhǎng)期的城管執(zhí)法過(guò)程中，城管執(zhí)法人員與社會(huì)民眾之間的矛盾時(shí)有發(fā)生，“暴力執(zhí)法”在社會(huì)民眾心里留下了深刻的印象，其根本原因在于城管執(zhí)法權(quán)責(zé)不清，依據(jù)不明。法律的作用之一就在于對(duì)權(quán)力的制約，在有法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的行使便受到規(guī)則的約束，迫使掌權(quán)者按照法律行事，所以說(shuō)城管執(zhí)法無(wú)法可依必然導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任的缺失。雖然20多年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了許多法律、法規(guī)、規(guī)章，城管執(zhí)法的依據(jù)一直在逐步完善和健全，但是在實(shí)踐中，一方面，城管隊(duì)伍在執(zhí)法過(guò)程中并未完全按照法律依據(jù)執(zhí)法，經(jīng)常出現(xiàn)選擇執(zhí)法、越權(quán)管理，城管執(zhí)法的隨意性較大，城管人員對(duì)法律依據(jù)的認(rèn)識(shí)不夠深入，并不能熟練掌握其所執(zhí)行的法。另一方面，一些城管執(zhí)法行為并不能找到相應(yīng)的法律依據(jù)和支撐，出現(xiàn)法律空白和漏洞。

（二）城管執(zhí)法程序混亂

城管執(zhí)法工作具有多樣性的特點(diǎn)，其管理職能涉及到環(huán)境衛(wèi)生、交通安全、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、城市規(guī)劃等方方面面。另外，城管執(zhí)法處罰工作還具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，對(duì)一些小商販的違法行為進(jìn)行處罰通常都是當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行，很難對(duì)城管執(zhí)法工作做出細(xì)致的程序性規(guī)定。許多城管執(zhí)法人員是由城管執(zhí)法部門(mén)基于工作的需要從社會(huì)聘請(qǐng)，并不是公務(wù)員。他們沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的法律知識(shí)學(xué)習(xí)，理論知識(shí)欠缺，程序規(guī)則感不強(qiáng)，他們無(wú)法做到按照既定的法律程序來(lái)執(zhí)法。在實(shí)際操作中，程序混亂主要表現(xiàn)為：第一，不向執(zhí)法對(duì)象出示行政執(zhí)法證件，不說(shuō)明城管執(zhí)法身份；第二，城管執(zhí)法人員并未清晰告知當(dāng)事人執(zhí)法的原因、執(zhí)法的結(jié)果和所依據(jù)的法律法規(guī)；第三，城管執(zhí)法時(shí)限有違程序，時(shí)限違法；第四，并未給城管執(zhí)法當(dāng)事人陳述和說(shuō)明的機(jī)會(huì)；第五，在執(zhí)法涉及扣押物品時(shí)，并未給當(dāng)事人開(kāi)具物品清單。

（三）城管執(zhí)法人員部分素質(zhì)不高

城管執(zhí)法人員的整體素質(zhì)及法律素養(yǎng)直接關(guān)系到執(zhí)法的質(zhì)量，而我國(guó)城管執(zhí)法隊(duì)伍中一些人員的素質(zhì)不高，主要表現(xiàn)在：第一，我國(guó)城管執(zhí)法部門(mén)的門(mén)檻較低，很多人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試和考核，執(zhí)法人員來(lái)自于社會(huì)各個(gè)階層，有的城市百分之八十以上為復(fù)員退伍軍人。第二，很多城市執(zhí)法部門(mén)中有一些所謂的“臨時(shí)工”，他們很多都是社會(huì)上的閑散人員，并沒(méi)有進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，素質(zhì)不高，法律意識(shí)不強(qiáng)。城管執(zhí)法人員的負(fù)面形象已經(jīng)在民眾心中留下深刻印象，很多小商小販只要聽(tīng)到“城管來(lái)了”就會(huì)四處逃跑。因此，在城管執(zhí)法過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)很多與行政執(zhí)法相對(duì)人之間的沖突事件，甚至是流血事件。城管執(zhí)法沖突事件經(jīng)常在網(wǎng)絡(luò)媒體傳播中出現(xiàn)，產(chǎn)生了非常惡劣的負(fù)面影響，激化了社會(huì)公眾與城管執(zhí)法人員之間的矛盾。

三、完善我國(guó)城管執(zhí)法的對(duì)策

（一）加快立法，制定全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》

一方面，我國(guó)現(xiàn)階段并沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一的《城市管理法》，城管執(zhí)法的法律依據(jù)散見(jiàn)在一些法律、法規(guī)和規(guī)章之中。由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，城管執(zhí)法的范圍、內(nèi)容、職責(zé)、程序等一系列制度相對(duì)欠缺，城管執(zhí)法人員與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒(méi)有做出明確的規(guī)定。另一方面，我國(guó)城管機(jī)構(gòu)名稱(chēng)也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，有的叫“城管執(zhí)法局”，有的叫“城管監(jiān)察隊(duì)”，還有的叫“市容管理局”。另外，城管部門(mén)執(zhí)法人員編制也并不一致，有的地區(qū)是行政編制，有的地方是事業(yè)編制，這就導(dǎo)致權(quán)責(zé)不能和權(quán)力很好地統(tǒng)一。名稱(chēng)和編制的差異性特點(diǎn)成為了制定全國(guó)統(tǒng)一立法的一種阻礙，因此，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一名稱(chēng)和編制也勢(shì)在必行。

（二）規(guī)范執(zhí)法方式，文明執(zhí)法

規(guī)范城管執(zhí)法方式，文明執(zhí)法，改變社會(huì)公眾對(duì)城管的不良印象，對(duì)于完善城管執(zhí)法起著很重要的作用。首先，應(yīng)當(dāng)在城管執(zhí)法過(guò)程中確立“以人為本”的理念。在城管執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)，加強(qiáng)人文關(guān)懷，以民為本。在遇到違章停車(chē)、違章經(jīng)營(yíng)等涉及到人民財(cái)產(chǎn)的執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能地保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)，不要侵犯人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。很多相對(duì)人在生活上都比較困難，是社會(huì)上的弱勢(shì)群體，城管人員在執(zhí)法時(shí)切忌不能凌駕于人民之上，不能暴力執(zhí)法，以免引發(fā)社會(huì)惡性事件。其次，城管執(zhí)法要嚴(yán)格依照程序進(jìn)行。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法前向相對(duì)人出示證件、表明身份；執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)文明用語(yǔ)、文明執(zhí)法，告知相對(duì)人執(zhí)法的原因和法律依據(jù)；執(zhí)法結(jié)束后告知相對(duì)人申辯的程序，涉及扣押財(cái)產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人出具財(cái)產(chǎn)清單。最后，執(zhí)法人員要提高自己的綜合素質(zhì)。城管執(zhí)法工作具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要更多的具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員來(lái)進(jìn)行。由于城管執(zhí)法人員普遍法律素養(yǎng)不高，所以必須加大對(duì)城管執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度，不斷提高他們的法律理論知識(shí)，提高自身法律素養(yǎng)，提高執(zhí)法能力。另外，完善城管執(zhí)法人員的錄用制度和考核標(biāo)準(zhǔn)，提高錄用門(mén)檻，規(guī)范考試制度，堅(jiān)持公平公正原則，擴(kuò)充城管執(zhí)法隊(duì)伍，錄用更多的高素質(zhì)人員，為城管隊(duì)伍輸入新鮮的血液。

（三）健全城管執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這是一種外部監(jiān)督，也是最權(quán)威的一種監(jiān)督。我國(guó)可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，以試點(diǎn)的方式建立我國(guó)的人大監(jiān)察專(zhuān)員制度。如在世界上影響較大的瑞典議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，行政監(jiān)察專(zhuān)員一般從社會(huì)聲望較高的人員中選任，他們必須懂得法律知識(shí)且公平正義，他們有權(quán)直接受理并處理公民對(duì)政府提出的申訴案件。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城管執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)城管執(zhí)法人員設(shè)立嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，確定獎(jiǎng)懲辦法，把執(zhí)法中的表現(xiàn)與考核和獎(jiǎng)懲緊密地聯(lián)系起來(lái)，嚴(yán)格懲戒那些犯錯(cuò)誤的執(zhí)法人員。另外，建議在城管部門(mén)中設(shè)立獨(dú)立管理的監(jiān)察科，其主要的職責(zé)就是監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的自我監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行職業(yè)道德考核，接受社會(huì)民眾的投訴。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法監(jiān)督，這也是非常重要的一種監(jiān)督方式。當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，各級(jí)人民檢察院可以向法院提起公訴，保障相對(duì)人的訴訟權(quán)利，加大城管執(zhí)法行為的可訴性。

參考文獻(xiàn)：

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