堅(jiān)持問題導(dǎo)向 從成都實(shí)際出發(fā)探索制定地方性黨內(nèi)法規(guī)

梁光晨　陶進(jìn)華　白楊

摘 要 中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。成都市是四川省省會(huì)城市，也是全國十五個(gè)副省級(jí)城市之一，應(yīng)當(dāng)積極爭取和努力用好《意見》所賦予的黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)，以基層黨的建設(shè)和黨員作風(fēng)建設(shè)為抓手，以黨的制度建設(shè)引領(lǐng)城市的各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展，加快建設(shè)美麗宜居公園城市。而堅(jiān)持問題導(dǎo)向，是制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的基本方法論和途徑。

關(guān)鍵詞 問題導(dǎo)向 成都實(shí)際 黨內(nèi)法規(guī)

基金項(xiàng)目：2018年成都市委黨校智庫建設(shè)重點(diǎn)課題《成都市制訂地方性黨內(nèi)法規(guī)的可行性探討》部分成果。

作者簡介：梁光晨，中共成都市委黨校，教授，研究方向：法理學(xué)、法哲學(xué)；陶進(jìn)華、白楊，中共成都市委黨校法學(xué)部，副教授，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.185

中共中央前不久對(duì)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃作出了重大的安排，即印發(fā)了中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》 （以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度的根本原則。《意見》指出：加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安?！兑庖姟穼?duì)黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)限提出了重要的制度創(chuàng)新，這就是探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。成都市是四川省省會(huì)城市，也是全國十五個(gè)副省級(jí)城市之一，應(yīng)當(dāng)積極爭取和努力用好《意見》所賦予的黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)，以基層黨的建設(shè)和黨員作風(fēng)建設(shè)為抓手，以黨的制度建設(shè)引領(lǐng)城市的各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展，加快建設(shè)美麗宜居公園城市。

一、堅(jiān)持問題導(dǎo)向是提升成都基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面能力的前提

自黨的十八大以來，中共成都市委根據(jù)以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的重大部署，狠抓黨的建設(shè)工作，抓住了轉(zhuǎn)變基層黨風(fēng)的關(guān)鍵，回應(yīng)了市民的關(guān)切，促進(jìn)了全市黨員，特別是黨員干部作風(fēng)、政風(fēng)的不斷好轉(zhuǎn)。但是，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，黨的作風(fēng)建設(shè)是一項(xiàng)長期復(fù)雜艱巨的任務(wù)，絕不能只是一陣風(fēng)。提升成都基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面能力必須持之以恒的抓下去，這才能真正使全市黨員，特別是黨員干部承擔(dān)起肩負(fù)的使命，以實(shí)實(shí)在在的成績回履全市人民的期待。而堅(jiān)持問題導(dǎo)向是提升成都基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面能力的前提。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，必須進(jìn)一步強(qiáng)化全市基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，著眼于提高基層黨組織的政治引領(lǐng)能力。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征。在我們的各項(xiàng)工作中，始終堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、不斷增強(qiáng)基層黨組織的政治引領(lǐng)能力既是我們深化改革、推動(dòng)發(fā)展的特色與優(yōu)勢(shì)，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固基層政權(quán)基礎(chǔ)的必然要求。當(dāng)前，全市基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位應(yīng)當(dāng)如何從制度規(guī)范上予以保障？全市基層黨組織的政治引領(lǐng)能力應(yīng)當(dāng)如何在運(yùn)行機(jī)制中實(shí)現(xiàn)？這都是我們必須正視和解決的緊迫問題。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，必須進(jìn)一步提高全市黨員，特別是黨員干部的政治站位。提高政治站位，必須把維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央的權(quán)威作為最大的政治。黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民所取得的一系列偉大成就，都在于以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。全市黨員，特別是黨員干部都必須認(rèn)識(shí)到，看不齊、跟不緊這個(gè)核心，就形成不了黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和領(lǐng)導(dǎo)力、號(hào)召力，黨和人民的事業(yè)就要遭受重大損失。這就要求我們通過制度建設(shè)，進(jìn)一步使全市黨員，特別是黨員干部更加牢固地樹立和自覺踐行“四個(gè)意識(shí)”，對(duì)以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，在思想上完全信賴、在政治上堅(jiān)定維護(hù)、在組織上高度服從、在感情上深切認(rèn)同、在行動(dòng)上堅(jiān)決緊跟。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，必須進(jìn)一步增強(qiáng)全市黨員，特別是黨員干部同人民群眾的血肉聯(lián)系。黨的十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》要求：必須把堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系作為加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的根本要求。這就要求我們狠抓密切聯(lián)系群眾的各項(xiàng)具體制度的制定、貫徹、落實(shí)。只有如此，才能使密切聯(lián)系群眾不是成為一句空洞的口號(hào)，而是成為我們所面對(duì)的具體的實(shí)踐課題。必須有健全的制度保障。要深入開展調(diào)查研究。要撲下身子深入到基層和群眾中去解決實(shí)際問題。要滿懷對(duì)群眾的感情，把群眾呼聲作為唯一信號(hào)，把群眾需要作為唯一選擇，把群眾滿意作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所需，切實(shí)解決群眾要求我們解決的實(shí)際問題。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，必須進(jìn)一步強(qiáng)化全市黨員，特別是黨員干部對(duì)行使權(quán)力接受制約和監(jiān)督的自覺。習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“……堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，著力圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，推動(dòng)解決黨內(nèi)政治生活庸俗化、隨意化、平淡化和黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不明晰、執(zhí)行不力等問題。”習(xí)近平總書記這是在告誡我們，規(guī)范黨內(nèi)政治生活和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵就在于對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行必不可少的制約和監(jiān)督。這也是我們中國共產(chǎn)黨人在長期的革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中總結(jié)形成的重要理論和實(shí)踐成果。

二、堅(jiān)持問題導(dǎo)向是提升成都基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面能力的途徑

中國共產(chǎn)黨是根據(jù)馬克思主義建黨學(xué)說的基本原理和列寧的建黨原則建立的無產(chǎn)階級(jí)政黨。早在建黨之初，毛澤東同志等我國早期共產(chǎn)主義者就普遍認(rèn)識(shí)到，建立黨組織首先要有包含黨章在內(nèi)的一整套黨的行為規(guī)范體系。1921年8月5日，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會(huì)通過了《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，共15條、700多字，這是黨的歷史上第一個(gè)具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)?！毒V領(lǐng)》確定了黨的名稱，規(guī)定了黨員的入黨條件、入黨手續(xù)、黨的組織、黨的紀(jì)律等內(nèi)容，宣告了中國共產(chǎn)黨的誕生。1923年10月黨的中央局發(fā)布的《教育宣傳委員會(huì)組織法》，是第一部規(guī)范黨的工作部門的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)委員會(huì)的組成、職責(zé)、會(huì)議制度等作了明確規(guī)定。第一次國共合作后，部分共產(chǎn)黨員以個(gè)人身份加入了國民黨，面臨權(quán)力地位、金錢美色的誘惑，少數(shù)意志薄弱的黨員出現(xiàn)了追求享受、貪污腐化甚至叛黨變節(jié)現(xiàn)象。針對(duì)這種情況，黨的四大《黨章》專門規(guī)定設(shè)置了監(jiān)察委員會(huì)，這是黨的歷史上第一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這都反映了在建黨初期，為把自身建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的無產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)，擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)中國革命的重任，黨把始終制定修改黨章和健全民主集中制作為建設(shè)革命政黨的核心任務(wù)，組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重。這都是以當(dāng)時(shí)的問題為導(dǎo)向，為黨的制度建設(shè)進(jìn)行了有益探索。

馬克思主義認(rèn)識(shí)論告訴我們，實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。也就是說，實(shí)踐觀點(diǎn)是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的首要的和基本的觀點(diǎn)。實(shí)踐對(duì)認(rèn)識(shí)的決定作用主要表現(xiàn)在：實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的來源，即人的認(rèn)識(shí)內(nèi)容和思維模式來源于實(shí)踐。實(shí)踐是所有人的認(rèn)識(shí)發(fā)展的動(dòng)力，實(shí)踐在深化中不斷地提出認(rèn)識(shí)需要解決的新問題，從而推動(dòng)人的認(rèn)識(shí)持續(xù)向前發(fā)展。實(shí)踐鍛煉和提高了人這一主體的認(rèn)識(shí)能力。實(shí)踐是檢驗(yàn)認(rèn)識(shí)是否正確，即認(rèn)識(shí)是否真理的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，實(shí)踐也是人的認(rèn)識(shí)的目的。一切從實(shí)際出發(fā)是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的根本要求。這就要求我們必須把客觀存在的事物，當(dāng)然也包括具體存在的問題，作為觀察和處理一切問題的根本出發(fā)點(diǎn)，這就是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的核心要義及科學(xué)認(rèn)識(shí)方法的具體體現(xiàn)。從實(shí)際出發(fā)，關(guān)鍵是要注重事實(shí)，從事實(shí)出發(fā)。實(shí)事求是中國共產(chǎn)黨思思路線的核心，認(rèn)識(shí)路線是所有思想路線必不可少的哲學(xué)基礎(chǔ)，思想路線在本質(zhì)就是已經(jīng)成為指導(dǎo)思想并可以支配人的行動(dòng)的認(rèn)識(shí)路線，是認(rèn)識(shí)論的實(shí)際作用的具體體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的思想路線是馬克思主義認(rèn)識(shí)論在實(shí)際工作中的具體運(yùn)用，是體現(xiàn)在實(shí)際工作中的認(rèn)識(shí)路線。實(shí)事求是，就是要求我們堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從發(fā)現(xiàn)問題中找出其固有的規(guī)律即事物的內(nèi)部聯(lián)系，作為我們工作的向?qū)?。成都市制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的路徑當(dāng)然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從成都市基層黨的建設(shè)中存在的問題出發(fā)，從這些問題中去尋找加強(qiáng)成都市基層黨的建設(shè)的規(guī)律并設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度規(guī)范。

成都市制訂地方性黨內(nèi)法規(guī)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，既是地方性黨內(nèi)法規(guī)在立法上的方法論，也是正確認(rèn)識(shí)地方性黨內(nèi)法規(guī)的途徑。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，可以從“問題”及其“對(duì)問題的處理方式”兩個(gè)層面進(jìn)行理解。其一，就“問題”而言，一方面，地方性黨內(nèi)法規(guī)立法所回應(yīng)的問題都是直接面向?qū)嵺`的議題，這些議題與十九大以后黨要管黨、從嚴(yán)治黨進(jìn)一步深化緊密相關(guān)；同時(shí)也與成都市地域特色、城市文化帶來的黨員、特別是黨員干部的行為特征相聯(lián)系。黨的全國代表大會(huì)，黨的中央委員會(huì)等黨中央層面的黨內(nèi)法規(guī)立法所解決的問題是“整體性問題”。其或以黨的基本政策為形成基礎(chǔ)，如將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想寫入黨章，明確為全黨的指導(dǎo)思想；或以黨組織的權(quán)限為依據(jù)，如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用實(shí)體及程序規(guī)范問題、黨的機(jī)關(guān)公文處理規(guī)范問題。其二，對(duì)于那些具有單獨(dú)問題特征的、比較典型的“非整體性問題”，黨內(nèi)法規(guī)的立法理念同樣應(yīng)予以及時(shí)回應(yīng)。如成都市特有的“休閑文化”所帶來的極少數(shù)黨員、特別是黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的進(jìn)取心不夠強(qiáng)的問題，個(gè)別黨員、特別是黨員干部身上所存在的“小麻將”現(xiàn)象，乃至極個(gè)別黨員、特別是黨員干部身上所存在的 “微腐敗”問題，黨內(nèi)法規(guī)在立法上，都應(yīng)根據(jù)新時(shí)代的從嚴(yán)治黨理念對(duì)其進(jìn)行必不可少的規(guī)范。就黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)體系而言，黨內(nèi)法規(guī)的問題導(dǎo)向式立法應(yīng)當(dāng)是層層推進(jìn)的，即在確定了對(duì)“問題”進(jìn)行處理的指導(dǎo)思想與基本措施后，黨內(nèi)法規(guī)黨就應(yīng)將其細(xì)化為黨的組織與黨員個(gè)人的行為規(guī)范。

三、結(jié)語

如果說中國特色社會(huì)主義法律體系有什么最鮮明的特色的話，那就是我們有一整套完善的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系經(jīng)過黨在革命、建設(shè)、改革的偉大征程中不斷制定完善，已經(jīng)成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法律體系不可或缺的重要組成部分。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背。人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和糾正什么?！敝泄仓醒搿蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求進(jìn)行下放黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)限的探索，既是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要頂層制度設(shè)計(jì)，也是向副省級(jí)城市和省會(huì)城市部署的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。為此，我們要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦成都市黨的建設(shè)中存在的問題，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建制度體系。使我們成都市黨員隊(duì)伍更堅(jiān)定有力地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央周圍，堅(jiān)決貫徹省委、市委的決策部署，加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的美麗宜居公園城市，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)貢獻(xiàn)更多成都力量。

注釋：

中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/25/content_5205377.htm.