全面深化改革背景下公安行政執(zhí)法規(guī)范化對策研究

摘 要 公安行政執(zhí)法作為龐大社會管理體系中的一部分，相對于一般執(zhí)法而言，兩者是特殊與一般的關(guān)系。作為一種特殊行政，公安行政具有自身的特點。公安行政權(quán)作為國家權(quán)力中至為重要的一部分，其權(quán)力的搭造與行使關(guān)乎每一名公民的生命、健康、自由、財產(chǎn)等權(quán)益是否得到有效的保護(hù)。其在國家安全和個人人身財產(chǎn)維護(hù)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用；因此，需要通過法律規(guī)范的構(gòu)建、執(zhí)法規(guī)范化的引領(lǐng)來保證公安行政權(quán)在法治的范疇內(nèi)以正確的方式行使，實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。

關(guān)鍵詞 公安 行政執(zhí)法 特殊行政

基金項目：本文系遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目課題“全面深化改革背景下法治公安建設(shè)問題研究”（項目編號：L16BFX005）的階段性研究成果。

作者簡介：由力，遼寧公安司法管理干部學(xué)院教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、國家賠償法。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.184

依法行政是我國法治建設(shè)中始終要堅持的理念。依法行政是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的核心關(guān)鍵所在。雖然近年來我國法治有了長足的進(jìn)步，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國的社會矛盾存在較為突出的趨勢。在這一特殊的歷史時期，行政執(zhí)法行為的合法規(guī)范與否直接關(guān)系著人民對政府的評價和認(rèn)可。因此，行政執(zhí)法問題是我們在當(dāng)前始終要努力逐步解決的現(xiàn)實課題。

公安行政執(zhí)法作為國家行政權(quán)力的一部分，既有行政權(quán)力行使的共性特點，也有其獨有的特殊性質(zhì)。公安機(jī)關(guān)是國家對社會刑事和治安違法行為進(jìn)行懲罰和打擊的最前線，其行為代表國家意志。由于公安機(jī)關(guān)使命的特殊性，公安機(jī)關(guān)也被賦予了不同于一般行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力。因此，需要通過法律規(guī)范的構(gòu)建、執(zhí)法規(guī)范化的引領(lǐng)來保證公安行政執(zhí)法權(quán)在法治的范疇內(nèi)以正確的方式行使，實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。我國近年來在公安執(zhí)法規(guī)范化等領(lǐng)域有了很大的進(jìn)步，并取得了很好的社會反響。但不可否認(rèn)，還存在一些問題，有的甚至?xí)?dǎo)致社會矛盾。因此，對公安行政執(zhí)法領(lǐng)域熱點問題對策的探究，有助于公安行政執(zhí)法規(guī)范化的完善。

一、建立科學(xué)合理的考評機(jī)制

不同地方的治安狀況具有地域特點，表現(xiàn)為不同時期、不同地區(qū)的差異性，而且在同時期、同地區(qū)因為受一些偶然性因素的影響也會表現(xiàn)出來。受這一特征影響，考評機(jī)制的建立更富有挑戰(zhàn)性。不能僵化單一。比如為各個轄區(qū)設(shè)定統(tǒng)一的考核基數(shù)，規(guī)定每一轄區(qū)發(fā)案數(shù)高于基數(shù)則扣分，低于基數(shù)則加分等考核辦法。這種將治安狀況量化的考評方式忽略了每個轄區(qū)的差異性，會導(dǎo)致某些部門為了在考評中加分，人為操控破案率、立案率的后果。對基層公安進(jìn)行考評應(yīng)實施科學(xué)化管理，具體設(shè)計中應(yīng)注重如下方面：

一是明確考評的目標(biāo)?？荚u是一項長期工程，從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)根據(jù)地區(qū)的實際情況，本著規(guī)范執(zhí)法、促進(jìn)公安法治建設(shè)的目標(biāo)來進(jìn)行考評。為了考評、片面追求滿意度的行為，必然讓考評流于形式，失去它的實際意義。因此，應(yīng)注意考評的總體目標(biāo)和具體細(xì)節(jié)的長期性和戰(zhàn)略性，在把握總體原則的情況下有針對性的進(jìn)行。

二是劃定合理的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行規(guī)范化考核的基礎(chǔ)。考核的合理與否關(guān)鍵在于指標(biāo)的設(shè)定合理與否。通過總體目標(biāo)的設(shè)定，確定時期內(nèi)的大方向，在此基礎(chǔ)上具體、細(xì)化，層層分解到個人，實現(xiàn)規(guī)范化考評機(jī)制的科學(xué)合理。關(guān)鍵績效指標(biāo)體系有助于基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員對公安機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)略目標(biāo)和宏觀工作計劃的理解與執(zhí)行。

三是注重溝通和反饋。制度的完善在于實施過程中的不斷改進(jìn)。執(zhí)法規(guī)范化是公安法治建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，考評式的績效管理目的在于樹立具體的可操作標(biāo)準(zhǔn)。不要讓這一管理成為羈絆公安執(zhí)法人員積極性的絆腳石。通過有效的溝通和反饋，對制度中的不足進(jìn)行及時的調(diào)整和合理的完善，避免過于僵化的管理模式。只有有效的溝通和不斷地改進(jìn)才能更好的發(fā)揮制度的規(guī)范作用。

二、完善基層公安行政執(zhí)法信息公開制度

（一）設(shè)置專門獨立的信息公開監(jiān)督機(jī)構(gòu)

基層公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息的公開包括依職權(quán)公開和依申請公開，該專門獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)即對其兩種信息公開工作進(jìn)行監(jiān)管。其行使的監(jiān)督權(quán)既包括監(jiān)督公安機(jī)關(guān)信息公開的情況，也包括向社會公眾公開治安情況、安全隱患、重大案情等公眾應(yīng)當(dāng)知曉的信息。另外，這一監(jiān)督機(jī)構(gòu)也同樣要接受公安機(jī)關(guān)及人民群眾的監(jiān)督。

（二）拓寬信息公開的渠道

拓寬信息公開渠道是基層公安行政執(zhí)法信息公開工作取得理想效果的主要方法。在科技迅速發(fā)展的今天，在繼續(xù)使用傳統(tǒng)信息公開渠道的同時，也要跟上時代步伐，學(xué)會對微信、微博等信息的快速梳理和反饋，實現(xiàn)信息公開的與時俱進(jìn)，及時處理網(wǎng)絡(luò)輿情。

（三）完善相關(guān)法律體系

信息公開、輿情處理很大程度上有賴于完善的法律體系。但是我們都知道，法律作為相對固定的文字形式，其與現(xiàn)實生活的飛速發(fā)展和千變?nèi)f化相比，具有不可避免的滯后性。公安機(jī)關(guān)對信息公開的特征要有充分的認(rèn)識，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的信息公開內(nèi)容中的不足和漏洞，及時進(jìn)行完善和修改。

（四）深層次轉(zhuǎn)變理念

作為信息公開的主體，公安機(jī)關(guān)也要充分認(rèn)識到公開工作的重要性。作為執(zhí)法者，公安機(jī)關(guān)也是法律與百姓交流的平臺。對于執(zhí)法工作的信息公開不僅關(guān)系到政府在百姓心目中的公信力問題，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定和秩序。因此，需要從深層次轉(zhuǎn)變理念，信息公開不僅是工作任務(wù)，更是法定義務(wù)。不能隨心所欲，需依法進(jìn)行。

三、基層公安行政執(zhí)法監(jiān)督體制的構(gòu)建

由于公安行政執(zhí)法的涉及的范圍廣泛，在執(zhí)法中難免產(chǎn)生這樣那樣的問題，造成這些問題的根源在于健全的監(jiān)督體系與完善的責(zé)任追究機(jī)制的缺失。因而，構(gòu)建合理而高效的執(zhí)法監(jiān)督體制才是解決問題的根本。

（一）落實公安行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制度

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制強調(diào)的是完善現(xiàn)行的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各項監(jiān)督制度，通過制度的完善，以此來提升公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，優(yōu)化內(nèi)部的執(zhí)法環(huán)境，做到“打鐵自身硬”。在完善各項制度之前，需要做一項重要的前置性工作，就是整合現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督部門，設(shè)置專門性的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)。因為現(xiàn)有的監(jiān)督職能多個部門都具有，需要解決監(jiān)督力量分散、監(jiān)督資源浪費等問題，這也是體制上理順內(nèi)部監(jiān)督主體的需求。在具體的內(nèi)部監(jiān)督制度完善方面，需要著重完善以下制度：

1.警務(wù)公開制度

警務(wù)公開是內(nèi)部監(jiān)督制度有效運行的前提基礎(chǔ)。完善警務(wù)公開制度，應(yīng)該從以下四個方面展開：一是注重信息公開的官方渠道，對近期將要推行的重點工作、重要舉措及時讓群眾了解到；二是注意履行告知義務(wù)，加強如交通責(zé)任事故的公開認(rèn)定機(jī)制和治安案件的公開調(diào)解機(jī)制。對事故認(rèn)定和治安調(diào)解中涉及的內(nèi)容要向當(dāng)事人公開，提高當(dāng)事人對公安執(zhí)法公正性的認(rèn)同。三是借助多種渠道發(fā)布公安信息，通過微博、微信、報刊、新聞傳媒等方式積極的聯(lián)系群眾，發(fā)布公安執(zhí)法相關(guān)的政策信息、法律法規(guī)，讓民眾對公安工作有更好的了解。

2.執(zhí)法回避制度

回避制度是公安行政執(zhí)法中應(yīng)該遵守的重要原則之一，現(xiàn)行法律中（如《治安管理處罰法》、《人民警察法》等）都已經(jīng)明確規(guī)定了此項原則，要求公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，辦案民警發(fā)現(xiàn)與處理的案件存在利害關(guān)系時，必須主動回避，行政相對人也可以申請回避。

3.責(zé)任追究制度

“無責(zé)任的行政權(quán)力勢必會出現(xiàn)權(quán)力主體濫用職權(quán)的情況”，為了防止權(quán)力的濫用就需要責(zé)任追究制度的制約。完善的責(zé)任追究制度是實現(xiàn)公安行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的重要保障。落實行政責(zé)任追究制需要以下幾個方面：一是責(zé)任的終身制，黨中央文件中已經(jīng)明確了公務(wù)員責(zé)任終身制的指導(dǎo)思想。 二是明確責(zé)任。如果責(zé)任范圍不清，或者責(zé)任過重，就會打擊民警辦案的積極性。在追責(zé)的同時要注意追責(zé)的適度合理，避免過度打擊工作人員的工作積極性。

4.職業(yè)保障制度

警察職業(yè)是公認(rèn)的高風(fēng)險職業(yè)。因此，在加強公安民警執(zhí)法責(zé)任追究的同時，要注重民警的職業(yè)保障問題，注意保護(hù)民警的工作積極性。完善的職業(yè)保障制度是打造一流警察隊伍的基礎(chǔ)。在職業(yè)保障方面，注重提高民警工資待遇，解決區(qū)域間民警待遇不平衡問題。同時注重民警職業(yè)權(quán)利的保障，正常的執(zhí)法不應(yīng)由于不當(dāng)輿論被影響。保護(hù)警察的職業(yè)穩(wěn)定性，充分發(fā)揮警察協(xié)會的團(tuán)體功能，對民警進(jìn)行保護(hù)和應(yīng)訴提示，幫助應(yīng)對因執(zhí)法工作引起的相關(guān)問題。

（二）加強公安行政執(zhí)法的外部監(jiān)督機(jī)制

除了前面的內(nèi)部監(jiān)督之外，加強外部對公安行政執(zhí)法的監(jiān)督也尤為重要。外部監(jiān)督強調(diào)的是除了行政機(jī)關(guān)之外的其它機(jī)關(guān)或者社會組織對行政執(zhí)法行為進(jìn)行的督促和制約，以此達(dá)到公正執(zhí)法的目標(biāo)?？梢赃M(jìn)行外部監(jiān)督的主體是很多的，但是主要的包括黨政機(jī)關(guān)、人大、司法、民眾、傳媒等。

1.黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督

共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督對公安機(jī)關(guān)公正執(zhí)法起到了根本性的作用，但要注意的是，這種監(jiān)督更多的是事后的，而且應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)性、方向性的，如果過多的涉入到具體的執(zhí)法案件中，可能發(fā)生對案件執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)，這是要提前預(yù)防的，否則會導(dǎo)致責(zé)任主體不明，甚至滋生腐敗。另外，民主黨派的監(jiān)督也越來越重要，各民主黨派代表可以通過政協(xié)會議，把自己對公安機(jī)關(guān)的意見形成議案，提交到會議上，起到監(jiān)督行政執(zhí)法的作用。

2.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督

人大的監(jiān)督權(quán)是憲法明文賦予的，也是人大最基本、最經(jīng)常的實踐活動。其監(jiān)督職能主要通過途徑實現(xiàn)：一是檢查公安機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的狀況，人大代表通過考察工作，了解民警的執(zhí)法狀況，對執(zhí)法過程中存在的問題，向公安機(jī)關(guān)提出改進(jìn)意見，并督促其整改；二是人大組成專門的調(diào)查委員會，對執(zhí)法中出現(xiàn)的嚴(yán)重違法問題進(jìn)行調(diào)查，客觀公正的督促問題順利解決，可以對相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行質(zhì)詢，追究有關(guān)人員的責(zé)任；三是人大代表聽取民眾意見，收集對公安行政執(zhí)法人員違法、失職或侵權(quán)行為的申訴、控告和檢舉信息，把意見反饋到相關(guān)責(zé)任部門，督促其解決問題。同時，公安機(jī)關(guān)要主動接受人大的監(jiān)督，對其提出的整改意見，要積極的貫徹落實。

3.司法機(jī)關(guān)監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)公安行政執(zhí)法中存在有違法違紀(jì)問題，可以以司法建議書的形式要求相關(guān)部門予以改正并對有關(guān)人員追究責(zé)任，被監(jiān)督機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)所提出的問題則應(yīng)及時予以審查并處理，還應(yīng)將處理結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)。法院作為審判機(jī)關(guān)，其監(jiān)督職能主要是通過訴訟審判來完成的。

4.人民群眾監(jiān)督

人民群眾監(jiān)督是指公民個人、法人、非法人組織，根據(jù)憲法、法律和法規(guī)賦予的監(jiān)督權(quán)，通過各種方式和渠道，對公安行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的最廣泛地監(jiān)督。而作為“第四種權(quán)力”，媒體監(jiān)督能引起公安部門高度關(guān)注，促使問題得到妥善解決。為了充分發(fā)揮新聞傳媒的輿論監(jiān)督作用，首先，公安機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變觀念，從思想上正確認(rèn)識新聞傳媒的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變以往的消極對立觀念，以正常的心態(tài)對待媒體輿論監(jiān)督，正視新聞媒體對其執(zhí)法工作的監(jiān)督。

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