淺析民用核能的法律規(guī)制

摘 要 核能的開發(fā)利用在給人類帶來巨大助益的同時(shí)也伴隨著各種安全問題。民用核能利用的事故頻發(fā)，軍用核設(shè)備帶來的地區(qū)安全隱患，都揭示在核能安全方面的治理依然存在著諸多缺陷與不足。本文以核能利用的法律規(guī)制為研究對象，結(jié)合國內(nèi)外的核能安全治理現(xiàn)狀和國外的一些經(jīng)驗(yàn)，試圖對國際民用核能安全問題和現(xiàn)有核能管理進(jìn)行總結(jié)，并在民用核能安全使用的基礎(chǔ)上對治理提出一些觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 民用核能 國際條約 國際組織

作者簡介：李雨默，云南同邦律師事務(wù)所，研究方向：國際關(guān)系。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.142

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，民用核能的研究與使用也進(jìn)入了飛速發(fā)展的時(shí)期。由于傳統(tǒng)能源儲(chǔ)存的有限和使用給環(huán)境帶來的污染都促使人們尋找一種新型的清潔的能源來應(yīng)對能源危機(jī)。核能因其高效節(jié)能進(jìn)入了人們的視線。根據(jù)統(tǒng)計(jì)截止至2010 年1 月1 日，全球已有437座核動(dòng)力堆投入運(yùn)行中，核電在全球發(fā)電量中占比高達(dá) 14%-16%。 核能就像一把雙刃劍，如不能合理利用核能就可能招致毀滅性的災(zāi)難，但是核能也可以為人類提供清潔、穩(wěn)定、高質(zhì)量的能源。

在過去的幾十年中，人類一直試圖征服核能這種能量，將核能的正面效應(yīng)發(fā)揮到最大，但時(shí)至今日，民用核能所引發(fā)的一次又一次安全事故，都一直警示著人們，民用核能利用的風(fēng)險(xiǎn)。

一、 民用核能利用引發(fā)的安全問題

2011年“3.11”日本大地震所引發(fā)的核能危機(jī)，給世界敲響了警鐘，昭示著核能危機(jī)成為全球性的非傳統(tǒng)安全威脅之一。就目前日本政府給出的事實(shí)顯示，“3.11”日本核泄漏事故的主要原因要?dú)w咎于設(shè)備老化、技術(shù)缺陷等問題。

但事實(shí)上是，日本政府在應(yīng)對危機(jī)時(shí)，暴露出許多管理漏洞。首先，東京電力作為全球最大的民營核電商，東京都政府是其大股東。作為一個(gè)從事高危險(xiǎn)，高技術(shù)的民營企業(yè)，政府有權(quán)與一般民營企業(yè)監(jiān)管制度相區(qū)別，嚴(yán)加管理。但事實(shí)上，東電公司被曝出多次有隱瞞事故、篡改安全記錄、隱瞞事實(shí)提交虛假報(bào)告的行為。其次，信息傳遞不暢通。地震發(fā)生后，東京電力公司并沒有意識(shí)到福島核電站冷卻系統(tǒng)失靈將會(huì)招致的后果，采取補(bǔ)救措施。該公司也沒有將福島一號(hào)機(jī)組發(fā)生廠房爆炸的消息第一時(shí)間上報(bào)至日本當(dāng)局。再次，日本核泄漏事件發(fā)生以來，其在應(yīng)急和后續(xù)處理中存在了諸多問題。

無獨(dú)有偶，蘇聯(lián)也曾發(fā)生過此類事故。切爾諾貝利核電站4號(hào)機(jī)組于1986年4月26日接連發(fā)生兩次強(qiáng)烈爆炸，爆炸后6分鐘，消防隊(duì)員迅速趕到現(xiàn)場滅火，但消防員都未受過在有放射性的條件下滅火的專門訓(xùn)練，急救人員、消防隊(duì)員和運(yùn)行人員卻受到輻射帶來的嚴(yán)重性危害。爆炸后僅一個(gè)小時(shí)，就已經(jīng)出現(xiàn)了第一批具有急性放射病癥狀的人員。

截至目前，這類問題的管理以國際原子能機(jī)構(gòu)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)為主，針對國際民用核安全問題，提出了兩種控制方法：一方面重視國際公約的作用，制定公約的同時(shí)也嚴(yán)格監(jiān)督簽署國的執(zhí)行問題；另一方面，從實(shí)際操作入手，將輻射安全、放射性物質(zhì)運(yùn)輸安全、放射性廢物安全等方面最為關(guān)注重點(diǎn)，制定更為普適的民用領(lǐng)域安全標(biāo)準(zhǔn)。但是，近期的日本事故再次揭示了國際現(xiàn)行的條約和組織規(guī)約存在漏洞。

二、民用核能利用的發(fā)展現(xiàn)狀

和平利用核能是民用核能利用發(fā)展永恒不變的主題。制定于1970年的《不擴(kuò)散核武器條約》被人稱為最直接、最權(quán)威的和平利用核能的國際法律條約。該條約之所以響徹國際，因其從多方面入手約定的內(nèi)容有關(guān)，該條約包含11項(xiàng)條款，條約的第三、第四、第五條分別從不同角度，對和平利用核能問題加以規(guī)定?！稐l約》規(guī)定：“擴(kuò)散核武器將使發(fā)生核戰(zhàn)爭的危險(xiǎn)嚴(yán)重增加”。各成員國在《條約》的基礎(chǔ)上合作，為和平從事核能活動(dòng)的提供各種保障措施與便利。《條約》確認(rèn)以下原則：“一切締約國，不論是有核武器國家或無核武器國家，均能為和平目的而獲得和平應(yīng)用核技術(shù)的利益，包括有核武器國家由于發(fā)展核爆炸裝置而可能得到的任何技術(shù)副產(chǎn)品?！薄稐l約》既賦予締約國均享受和平利用核能的權(quán)力，又規(guī)定核能和平利用，必須嚴(yán)格置于包括國際原子能機(jī)構(gòu)等組織的監(jiān)督下。

根據(jù)目前的現(xiàn)狀來看，在國際原子能機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，國際社會(huì)已經(jīng)形成一種發(fā)展模式，其基礎(chǔ)是四個(gè)方面的要素： 第一，簽署國際法律文書并執(zhí)行； 第二，綜合考量，建立核安全標(biāo)準(zhǔn)體系用于指導(dǎo)核能活動(dòng)； 第三，為有需要的國家提供相關(guān)的國際安全咨詢及專屬服務(wù)； 第四，從國內(nèi)監(jiān)管入手，讓國內(nèi)監(jiān)管更加獨(dú)立專業(yè)。 以此為發(fā)展框架，讓民用核能利用的法律機(jī)制較為而穩(wěn)定。

三、民用核能利用相關(guān)法律規(guī)制及組織

（一）民用核能利用相關(guān)法律規(guī)制

1.關(guān)于放射性物質(zhì)管理的公約

目前，國際上對發(fā)射性物質(zhì)的管理是作為治理核能安全的重要步驟和有效預(yù)防手段。在這其中，關(guān)于放射性物質(zhì)管理的公約，在核能領(lǐng)域的國際法律文件中占有重要地位。有關(guān)專家據(jù)此分類，分為中包含對國際核活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)的框架性公約，關(guān)于某一領(lǐng)域的專門性公約，管理放射性材料的公約，及對核電廠等民用企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行管理的公約。國際上接受度較高的有以下幾種：

《核安全公約》。1994年6月17日，《核安全公約》由國際原子能機(jī)構(gòu)在其總部舉行的外交會(huì)議通過。該公約致力于增強(qiáng)國家和國際合作組織的監(jiān)管，希冀在世界范圍內(nèi)保持高水平較穩(wěn)定的核安全環(huán)境。建立預(yù)防機(jī)制，防范核設(shè)施潛在放射性危害對個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境造成傷害。再次，對于有放射性后果的事故以及當(dāng)這種事故發(fā)生時(shí)，如何減緩損害后果也有規(guī)定。

《及早通報(bào)核事故公約》。國際原子能機(jī)構(gòu)于1986年9月24日在維也納召開特別大會(huì)，通過《及早通報(bào)核事故公約》?！豆s》在維也納的機(jī)構(gòu)總部及紐約聯(lián)合國總部開放簽字，并于1986年10月27日生效。該公約是在國際原子能機(jī)構(gòu)主持下得以制定的，為進(jìn)一步加強(qiáng)安全發(fā)展并利用核能方面的國際合作，以期在締約國間提供關(guān)于核事故的情報(bào)，預(yù)防可能越界的輻射后果減至最低。

2.禁止和限制核武器的國際條約

禁止和限制核武器可以說是和平解決國際爭端原則的一項(xiàng)具體化條款。1945年8月，美國在日本廣島和長崎分別投下兩顆原子彈，最終造成數(shù)十萬人死亡，同時(shí)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境也被毀滅性破壞。在讓世界震驚的同時(shí)也向世界和平提出了一大挑戰(zhàn)。近幾年，在控制核武器及其大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散和使用方面，已經(jīng)取得了成績。20世紀(jì)60年代，在聯(lián)合國的主持下，先后通過了許多條約，1961年《關(guān)于禁止核武器和熱核武器的宣言》，1963年《禁止在大氣層、外層空間和水下進(jìn)行核試驗(yàn)條約》 1968年《不擴(kuò)散核武器條約》等等。

3.關(guān)于防范和制止和恐怖主義的公約

美國的“911事件”讓世人目睹了國際恐怖主義血腥的一幕，人們深刻的感覺到，恐怖主義給人們造成傷害不只是身體還有心靈。以此，防止和打擊恐怖主義已經(jīng)成為整個(gè)國際社會(huì)共同面臨的難題。也正因如此，由美國發(fā)起的對核保安問題的受到了前所未有的關(guān)注。第59屆聯(lián)合國大會(huì)通過的《制止核恐怖行為國際公約》對核恐怖犯罪行為作了定義，填補(bǔ)了反恐公約的空白，讓打擊核恐怖犯罪有了法律依據(jù)。

（二）現(xiàn)有國際條約及組織存在的缺陷及不足

1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站泄漏事故引起了國際上的不安和廣泛關(guān)注。國際社會(huì)深感該問題的嚴(yán)重性，聯(lián)合國大會(huì)敦促國際法委員會(huì)審議“國際法不加禁止行為的國家責(zé)任問題”的議案并出臺(tái)法規(guī)，但是，現(xiàn)存的國際條約仍有不完善之處。

2011年日本福島核事故發(fā)生后，信息公開問題備受關(guān)注。一些國家由于擔(dān)心本國核技術(shù)外泄，核能開發(fā)信息被竊取，選擇了將信息篩選后公布或者隱瞞關(guān)鍵信息，給其他國家?guī)頁p害。全球信息基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)是一個(gè)國際組織，它鼓勵(lì)更多的發(fā)展中國家參與到建立和使用真正的全球開放信息設(shè)施中來。 但是，大多數(shù)相關(guān)組織都只有信息設(shè)施，卻缺乏信息披露監(jiān)管制度，及對公開信息的國家所提供信息的保護(hù)規(guī)制。

環(huán)境問題是另一個(gè)值得關(guān)注的熱點(diǎn)。民用核能利用過程中發(fā)生的事故，往往波及面積較廣。根據(jù)現(xiàn)有的國際條約，對環(huán)境損害責(zé)任采取措施。一是恢復(fù)原狀。核能損害的恢復(fù)和治理難度比較大，恢復(fù)原狀是一種較為理想化的責(zé)任方式。二是損害賠償。根據(jù)以往民用核事故的處理經(jīng)驗(yàn)，核能損害的民事責(zé)任形式以損害賠償為主。三是排除侵害。但是在民用核能事故發(fā)生后，排除損害的可能性極小，同時(shí)核能損害的范圍也極難預(yù)測。

民用核能由于它在生活中用到的領(lǐng)域廣泛，也帶來更大的危害。在核泄漏發(fā)生后，可能受到影響的人群也極為不固定。針對人權(quán)的維護(hù)，受害者也可能面對禁訴令的情況。這對受害人來說，本就難以主張的權(quán)利，很可能會(huì)在尋求的路上就夭折。

四、完善民用核能利用法律機(jī)制的建議

目前比較常見的兩種與國際協(xié)定相關(guān)的模式是合作與協(xié)調(diào)。國際協(xié)定也可能體現(xiàn)利益偶合及脅迫模式的成分。然而，這后兩種模式無法完全描述國際協(xié)定的作用。利益偶合在民用核能的多邊條約中起著更為重要的解釋性作用。

為保證民用核能條約對國際民用核能的有效規(guī)制，對民用核能相關(guān)條約的締約國做出限定是非常有必要的。首先，作為民用核能條約的締約國，必須具備締約資格。只有主權(quán)國家在國際法上有完全締約資格。其次，條約既是一種契約，當(dāng)事者相互同意是必要的因素，所以任何國家無權(quán)威脅或脅迫他國加入條約，承擔(dān)責(zé)任。再次，締約國在加入條約時(shí)，對條約保留的保留一定不能與條約宗旨相背離。但在實(shí)踐中，雖然各國的保留沒有與條約整體相沖突，但是，締約國往往會(huì)設(shè)定在一些發(fā)生的情況下，締約國有權(quán)退出條約。條約組織可以適時(shí)的終止這些載入的條約款項(xiàng)。例如，在一定時(shí)間內(nèi)締約國設(shè)定的情況未發(fā)生或發(fā)生相反情況，締約國放棄保留條款的權(quán)利。再如，締約國想要退出條約，同時(shí)也確有特殊情況出現(xiàn)，可以向條約組織審查委員會(huì)申請，審查委員會(huì)通過調(diào)查提交報(bào)告決定申請的效力。如果委員會(huì)的報(bào)告沒能提供真實(shí)可靠的情況并給提交申請的締約國造成損害，委員會(huì)可以進(jìn)行補(bǔ)救，例如：提供保險(xiǎn)賠款、給予國際通行優(yōu)惠條件，當(dāng)然條件是富有時(shí)間限制的。

經(jīng)過多年不懈的努力，國際民用核能領(lǐng)域無疑取得了矚目的成績，這為民用核能發(fā)展及安全治理夯實(shí)了基礎(chǔ)。但也不能否認(rèn)，民用核能在研發(fā)利用的過程中還存在問題，既制約著世界的核能事業(yè)的發(fā)展需要，也是威脅人類的隱患。在未來一段時(shí)間我們需要解決核能條約監(jiān)管，核能發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)等問題。與此同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對民用核能安全管理體系法律制定和信息公開制度的關(guān)注，各國應(yīng)堅(jiān)持以國際協(xié)調(diào)為主，全面考察各國實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況及技術(shù)發(fā)展。針對國際上民用核能法律規(guī)制現(xiàn)有缺陷，完善法律規(guī)制。

注釋：

Hans-Holger Rogner，F(xiàn)erenc L.Tothand and Alan McDonald，“Judge Nuclear on its Merits，”IAEA Bul-letin，Vol.51，Issue 2.2010，16-19.

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