高等學校學生的申訴風險防范機制研究

文張弛　黃輝

摘 要 2017年新《普通高等學校學生管理規(guī)定》使學生申訴再次成為焦點。新《規(guī)定》中將學生申訴單獨成章，較修改前使學生申訴程序更具有可操作性，同時也更加科學。學生申訴作為高校內部自行糾偏的途徑，具有高效、低成本、自由性強等特點，是學生解決利益訴求的優(yōu)選。我們將通過對近幾年案例的分析研究，得出現今各高校中學生申訴存在的風險，并提出相關的解決方案，使學生的合法權益能夠得到根源上的保障。

關鍵詞 學生申訴 風險點 風險防范

基金項目：本文是2013年度國家法治與法學理論研究項目“立法后評估的理論、方法和實踐”（13SFB5003）、2014年上海市“曙光人才計劃”（14SG53）階段性成果，受上海市法學高原學科項目（SHZF201501）資助。

作者簡介：文張弛，上海政法學院；黃輝，上海政法學院，副教授，研究方向：行政法學、法治評估和教育教學評估。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.141

一、學生申訴的風險判定

（一） 學生申訴權的內涵

學生申訴權作為行政申訴權的一種，根據《教育法》和新《規(guī)定》，是指學生對學校給予處分或處理的異議享有的向有關學校申訴委員會要求對處理處分撤銷變更及對相關學?；蚪處熥龀鱿嚓P審查處理的權利。

（二） 學生申訴的風險判定

申訴的客體是學校對在校學生做出的處理或者處分，導致這些處理或者處分的原因便是學生申訴的風險點。我們根據對近5年學生與學校糾紛類型的分析，總結出以下幾項學生申訴的常見風險點：

1. 學生在考試中作弊

學生在學校組織的課程考試或國家級考試中作弊，根據《規(guī)定》第54條第4項的規(guī)定，學生代替他人或者讓他人代替自己參加考試、組織作弊、使用通訊設備或其他器材作弊、向他人出售考試試題或答案牟取利益，以及其他嚴重作弊或擾亂考試秩序行為的，學?？梢越o予開除學籍處分。 規(guī)定中的“考試”涉及面廣泛，不僅包括國家級別的考試，如CET英語考試，還包括每個學期學校自己組織的各種課程考試。實踐中學生與高校糾紛高發(fā)點之一就為高校依據學校內部規(guī)范，以一次考試作弊對學生給予開除學籍處分，而學生方認為處分過重而產生的爭議。

2. 未達到學校對修讀學分

未達到學校對修讀學分是指學生在修業(yè)年限外加學校寬限的最長修業(yè)年限里學分未修讀滿。根據《規(guī)定》第31條規(guī)定：學生在學校規(guī)定年限內，修完教育教學計劃規(guī)定內容，德、智、體達到畢業(yè)要求，準予畢業(yè)，由學校發(fā)給畢業(yè)證書和學校制定的對修業(yè)年限、考核與成績記載、畢業(yè)和結業(yè)等學生管理規(guī)定予以細化的規(guī)范性文件，對未達到學校對修讀學分的學生不予頒發(fā)學位證書。 實踐中存在補考學分的認定問題，可能影響到學生是否達到學校要求的修讀學分。

3. 未達到學校對成績考核要求

未達到成績考核要求一般是指學生在學校規(guī)定期限內補考、重修門數達到學校規(guī)定的上限，根據《規(guī)定》第27條第一款第一項規(guī)定：“學業(yè)成績未達到學校要求或者在學校規(guī)定年限內（含休學）未完成學業(yè)的，應予退學”和學校制定的具體的學生或學籍管理辦法中的規(guī)定，給予退學處分。

4. 學位論文存在嚴重抄襲的

根據《學位論文作假行為處理辦法》的規(guī)定，學生出現辦法中規(guī)定的作假行為時，學位可以取消其學位申請資格；已經獲得學位的，學位可以依法撤銷其學位，并注銷學位證書。

5. 學校的信息公開

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第37條、《高等學校信息公開辦法》第2條之規(guī)定，高校具有受理和處理向其提出政府信息公開申請的法定職責。實踐中存在學校信息公開難的問題。

6. 其他風險點

根據《規(guī)定》中關于學生權利的相關規(guī)定，現還有一些風險點實踐中雖還未出現，但有權利的地方就有被侵犯的風險，本文在此列出：侵犯學生政治性權利，如禁止組織學生團體；侵犯學生文化類權利，如限制學生使用教學資源和不給學生提供就業(yè)輔導；侵犯學生社會保障類權利，如限制申請助學金、助學貸款的條件和剝奪勤工儉學的權利；侵犯學生經濟類權利，如沒收學生獎學金等。

二、高校學生申訴風險防范建議

（一）高校學生申訴風險防范機制的立法定位

作為省級行政區(qū)劃中教育行政部門，其構建的高校學生申訴風險防范機制的立法定位有幾種選擇：省政府頒布的政府規(guī)章；省級政府教育行政部門制定的規(guī)范性文件；教育行政部門制定的內部規(guī)范性文件?？紤]到學生申訴風險機制涉及的主體范圍及其尚未成熟的現狀，建議將該機制的立法定位在教育行政部門制定的規(guī)范性文件上。具體理由如下：一是學生申訴風險防范不僅需要教育行政部門內部規(guī)范完善相關規(guī)則機制。學生申訴為兩級申訴體制，為各個高校的學生申訴委員會和教育行政部門的學生申訴委員會。對于申訴風險的防控也存在同樣的兩個級別，即各個高校中層面和教育行政部門層面上對于學生申訴風險的防范。因此，僅制定內部規(guī)范性文件并不能規(guī)范全部申訴風險防范的主體。二是學生申訴風險防范機制尚未成熟，還不具備制定省政府規(guī)章這一層級相對較高的立法文件。新《規(guī)定》新近出臺，考慮其中仍有需要改進完善之處，其立法體系還不具有穩(wěn)定性，具有較大變動性。風險點的評估和整體風險防范機制的架構需要深入的政策研究和實踐，此時制定政府規(guī)范性文件更為適宜，其作為效力低于規(guī)章的一級立法文件，更適合于學生申訴風險防范的現狀。

（二）教育行政部門風險防范機制

教育行政部門作為學生申訴兩級申訴體制中，學校上一級的再申訴機構，對下一級的學校申訴有監(jiān)督的責任。教育行政部門應當從學校源頭處督促學校對申訴風險點的防范。因此，加強對學校一級日常管理和申訴的監(jiān)督考核成為從教育行政部門角度風險防范的重中之重。

第一，教育行政部門應當在書面的校規(guī)校紀等學校內部規(guī)章制度文件上要做好備案審查。對學校的校規(guī)等規(guī)范性文件進行定期審查。確保學校內部規(guī)范沒有制定違反或超出上位法的規(guī)定。同時，學校對內部規(guī)定新增、變更、撤銷的，要及時報教育行政部門備案。

第二，教育行政部門對各高校的日常管理進行考核監(jiān)督。具體可以對高校處理處分過程和內部的申訴過程細化到步驟的評分考核，主要以幾個風險多發(fā)步驟為考核點，督促學校依法按規(guī)處理學生處分和申訴。

第三，建議教育行政部門建立申訴相關專家智庫。申訴委員會人員組成中除學校和學生代表外還包括法律專家、教育專家等具備專業(yè)知識的人員。對于構成申訴委員會的專家，可參考仲裁機制建立全省范圍內的專家?guī)欤┌l(fā)生糾紛的學生和學校共同在庫內指定專家。保證申訴結果的科學性與公正性。

第四，教育行政部門對于經常接到二級申訴的來源可以進行定期的統(tǒng)計，篩選出申訴的高發(fā)學校，對其專項督導。具體來說，教育行政部門可以派出專項督察小組前往糾紛高發(fā)的學校，督察小組：一是可以實地對學?，F行校紀校規(guī)的執(zhí)行情況進行實地考察，二是可以在審查該校的內部規(guī)定規(guī)范的同時，審查其合理性，對高觸發(fā)率的規(guī)章制度所規(guī)定事項的配套日常工作流程進行審查，對于不合理之處進行督察改正。

通過學校完善內部管理，上級教育行政部門在此基礎上加強對學校的監(jiān)督考察的機制，對學生權利的保障會大大提升。

（三）學校內部風險防范機制

1. 學校日常管理

（1）學校處理處分機制的完善。首先，學校應當嚴格遵守處理處分的相關規(guī)定。對學生做出處理處分，應當嚴格遵守程序規(guī)定，例如不能剝奪處理處分做出前學生的陳述申辯權等。其次，對學生的處理處分結合具體情況決定，體現學校內部糾偏的靈活性。在實踐中，許多由于作弊而被開除學籍的學生在起訴學校時都認為，僅僅因為一次考試舞弊而做出影響學生身份變化的重大處分程度過重。大部分學生的請求撤銷這項處分的請求并未得到支持，因為處分的做出依據合法、程序合法。處理處分作為學校內部糾偏措施，對由于作弊做出的處分，可以綜合考慮學生平時表現。

（2）學校信息的公開與告知。對與學生密切相關的信息，學校應當在官方平臺上統(tǒng)一對外發(fā)布，及時供學生查閱、了解。在官方平臺上提供學校信息咨詢的途徑，方便有疑問的學生詢問疑義之處。

對重修、補考、轉專業(yè)等涉及學校較為復雜的規(guī)定的，學?？梢栽谥匦扪a考等通知后統(tǒng)一附上相關的條款鏈接提示學生查看，以避免學生不了解相關條款導致無法取得學位證書等不必要的情況。

2. 學校內部風險防范程序機制

（1）擴大學校申訴委員會的權力范圍?！皩W申委”應具有獨立性，不能作為一個掛靠于校長辦公室或使其他學校行政部門的辦事機構。在申訴處理委員會名單確認后，應將名單送達申訴人，使其享有對人員異議的權利。同時，其應享有自行決定撤銷、變更被申訴決定的權力，而不僅只有建議的權力。

（2）“學申委”人員的組成及選任。建議明確規(guī)定“學申委”人員的組成。比如人員中學校領導、教職工的數量不能過半，學生代表的至少名額和應當邀請的教育專家、法律專家的人數等，以確保申訴結果科學公正。

（3）完善申訴相關期限設置。一是延長學生受到處分后提出申訴的時限?，F行規(guī)定學生應當在接到學校處理或者處分決定書之日起10日內向“學申委”提出申訴。這樣的短期限在我們當前學生申訴意識尚還缺乏的大環(huán)境下，不利于學生行使申訴權。二是增加申訴材料的補正期限。實踐中存在的學校自行設置申訴條件的問題對學生遞交的申訴材料的格式、內容、種類等做出要求，并以此為由拒絕受理申訴。根據《規(guī)定》第60條和61條對于學生申訴處理委員會處理程序的規(guī)定，現行規(guī)定并未授權委員會拒絕受理學生的申訴，因此此處應理解為“法無授權即禁止”，即禁止委員會設置提起申訴或受理申訴的條件 。因此，建議完備相關法律法規(guī)，設置申訴材料的補正期限。

“學申委”審查過程的完善。一是增設聽證會。建議對于涉及學生身份變化等嚴重影響學生受教育權的處分或重于此的相關侵犯學生合法權益的行為，在申訴材料審查過程中引入聽證會程序。二是增加申訴雙方的辯論對峙環(huán)節(jié)。在審查過程增加辯論環(huán)節(jié)有助于“學申委”更加清楚的了解申訴糾紛的經過。同時，學生作為弱勢一方，在對峙環(huán)節(jié)中被賦予與學校同等的發(fā)言機會，提供給他們一個陳述申辯的平臺，有助于查清事實，維護學生合法權益。三是設置相應的回避程序。在申訴雙方受到申訴處理委員會人員名單后，可以在規(guī)定期限內對相關利害關系人提出回避的申請，保證“學申委”的中立性。

注釋：

例如在劉輝訴華東理工大學教育一案中，劉輝由于在CET-6考試中作弊，學校依據根據《規(guī)定》第54條和《華東理工大學研究生違紀處分條例》第十三條規(guī)定，給予劉輝開除學籍的處分。

如史才琦訴上海理工大學請求頒發(fā)學位證書案。

如王曉紅訴天津交通職業(yè)學院請求撤銷退學處分案。

如李忠義訴上海中醫(yī)藥大學請求政府信息公開案。

如廣東工業(yè)大學訴蔡寶儀教育行政管理（教育）案。

劉維佳.我國高校學生校內申訴制度存在的問題及對策探析.法制博覽.2016（18）.202-203.

張星.高校學生處分的法律風險防控.太原師范學院學報（社會科學版）.2018，17（2）.52-57.