軟法視域下發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主的策略探究

摘 要：社區(qū)協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主是我國基層治理中的一項重要內(nèi)容，軟法因其特有的多元主義利益結構、協(xié)商性溝通和非強制性執(zhí)行等特點而與協(xié)商民主具有高度的相容性。社區(qū)軟法建設是推進社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化和深入發(fā)展的有力舉措。目前，我國社區(qū)在運用軟法推進社區(qū)協(xié)商民主中面臨內(nèi)外多重制約，具體表現(xiàn)為優(yōu)秀干部稀缺、居民參與度低、駐區(qū)單位與社區(qū)的共建共商機制不完善、上級部門對社區(qū)協(xié)商民主的支持有限、社會組織和社工專業(yè)性不足等。從改善社區(qū)內(nèi)外整體制度環(huán)境的角度來看，我國推進社區(qū)軟法建設的可行策略包括創(chuàng)新黨建考核機制、提升網(wǎng)格治理質(zhì)量、培育和引入社會組織、培訓社區(qū)工作人員、增強社區(qū)居民協(xié)商能力、建立多級跨部門協(xié)商聯(lián)動機制等。

關 鍵 詞：社區(qū)軟法；協(xié)商民主；社區(qū)治理；協(xié)商聯(lián)動

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0016-10

收稿日期：2018-06-10

作者簡介：石磊（1975—），男，山東濟南人，中共濟南市委黨校、濟南市行政學院、濟南市社會主義學院政法教研部副主任，副教授，法學碩士，研究方向為基層治理。

基金項目：本文系2017年山東省行政學院系統(tǒng)決策咨詢定向委托合作創(chuàng)新課題“社區(qū)治理中的軟法之治研究”的階段性成果，項目編號：SHZKTZ201717。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢；2015年2月，中共中央出臺了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》；同年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。由此，全國基層社區(qū)普遍開始探索協(xié)商民主機制建設，協(xié)商民主在我國民主政治中的地位日益凸顯，與此同時，學界也積極開展研究，涌現(xiàn)出了一批研究成果。研究視角大多從政治學和公共管理學出發(fā)，對如何認識社區(qū)協(xié)商民主，如何設計社區(qū)協(xié)商民主制度，對協(xié)商主體、協(xié)商范圍、協(xié)商程序、協(xié)商結果的保障等問題進行了理論探索，這些理論探索多是以典型案例研究方式進行。筆者嘗試從法學中軟法視角出發(fā)，通過對濟南市各個區(qū)縣的典型社區(qū)進行實地調(diào)研，匯總相關案例，為如何通過軟法實踐進一步推進社區(qū)協(xié)商民主深入發(fā)展提供理論支撐，并嘗試提出對策性建議。

一、軟法及其在社區(qū)治理中的實踐和研究

（一）軟法——治理背景下的法學回應

軟法的概念最早源于國際法，最初只起到宣示性作用，并未引起法學界的普遍重視，但隨著公共治理的興起、全球化進程的加快和區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進，軟法現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，促使國際法學界逐漸關注軟法研究。隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)管理模式日漸式微，面對多元社會結構的興起，公共治理理念開始被廣泛接受。作為治理手段的軟法在這一背景下被引入中國。[1]

軟法是相對于硬法而言的。國際法學界最常援引的是法國學者弗朗西斯·施尼德對軟法概念的描述：“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”。[2]國內(nèi)法學界以羅豪才教授給出的概念最為權威：“軟法是由國家制定或者認可的，行為模式未必十分明確，或者雖然行為模式明確，但是沒有規(guī)定法律后果，或者雖然規(guī)定了法律后果，但主要為積極的法律后果的規(guī)則體系，這些規(guī)則只具有軟拘束力，其實施不依賴國家強制力保障，而是主要依靠成員自覺、共同體的制度約束、社會輿論、利益驅(qū)動等機制。”據(jù)此，一般認為軟法具有三個主要特征：一是規(guī)范性，這是軟法的形式特征；二是不具有法律約束力，這是相對于硬法而言的根本特征；三是創(chuàng)制主體的多元性，這是作為治理手段的基本特征。[3]軟法淵源普遍認為至少包括以下規(guī)范：⑴國家法中沒有明確法律責任的條款（硬法中的軟法）；⑵公共政策，包括國家性政策、社會性政策與政黨性政策；⑶行業(yè)協(xié)會、高等院校、基層群眾自治組織等規(guī)范本組織和活動以及成員行為的自律規(guī)范；⑷執(zhí)政黨、參政黨、政協(xié)等規(guī)范本組織和活動以及成員行為的章程、規(guī)則、原則。[4][5]

（二）軟法在社區(qū)治理中的實踐和研究

⒈軟法在社區(qū)治理中的實踐。社區(qū)軟法是基層社區(qū)自治組織制定的規(guī)范自身及社區(qū)成員行為的準則，是基層群眾自治性規(guī)范。根據(jù)社區(qū)軟法的內(nèi)容性質(zhì)，可以分為自律類、管理類和服務類。自律類軟法是社區(qū)成員通過平等協(xié)商的方式，就某方面公共議題達成某項“約定”，其表現(xiàn)形式多是以居委會或村委會名義發(fā)布“村規(guī)民約”；管理類軟法是社區(qū)治理機構在履行職責或開展活動時應遵循的具體制度，其表現(xiàn)形式如“工作制度”“工作紀律”“守則”“準則”等；服務類軟法是社區(qū)治理機構對自身的工作目標、工作方式、工作狀態(tài)甚至具體時期內(nèi)完成任務的數(shù)量質(zhì)量等，對社區(qū)成員進行公開承諾，其表現(xiàn)形式多是直接以“工作目標”“服務承諾”等形式張貼于公共服務場所。社區(qū)軟法除規(guī)定部分基本原則外，主要是對社區(qū)公共事務中的各種具體事項和辦事程序進行規(guī)范。如社區(qū)花壇、運動場所的維護和使用等。

在社區(qū)治理中，軟法發(fā)揮著巨大的基礎性作用，但卻一直處于“日用而不知”的狀態(tài)。國家硬法因其立法成本高、修改難度大、法條表述高度簡約等特點，難以為社區(qū)復雜多變的日常實際情況提供具體指引，而軟法因創(chuàng)制成本低、靈活性強等特點發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。我國社區(qū)是一個半熟人或熟人社會，社區(qū)軟法在創(chuàng)制和實施中的非強制性和協(xié)商性特點非常適合社區(qū)建設；我國傳統(tǒng)文化中注重“臉面”的特質(zhì)為社區(qū)軟法發(fā)揮作用提供了良好環(huán)境。硬法為社區(qū)治理提供了基本框架，但在國家法律難以觸及或尚未顧及的邊緣空白地帶，可以由社區(qū)軟法為社區(qū)治理提供具體規(guī)范，以實現(xiàn)基層治理的穩(wěn)定和有效。

⒉社區(qū)治理中有關軟法的研究。劉祖云、孔德斌認為，鄉(xiāng)村軟治理強調(diào)政府的“官治”與村民的“自治”相結合，在協(xié)商民主的平臺上倡導多中心治理模式，軟法和軟權力成為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎。[6]陳光是較早開始社區(qū)軟法治理研究的學者，而且堅持至今，其認為“社區(qū)治理中的規(guī)范是多元的，……由不同社區(qū)治理主體創(chuàng)制的社區(qū)公共事務管理規(guī)則或服務準則即所謂的社區(qū)軟法，也逐漸成為社區(qū)治理中愈加重要的一種規(guī)范形式，……社區(qū)治理規(guī)范結構應該是一種多元平衡的樣態(tài)，而社區(qū)軟法則應居于基礎性和主導性的地位?！盵7]學者們在進一步肯定軟法對于社區(qū)治理的意義之外，[8]普遍認為社區(qū)治理中的軟法治理要求治理主體的多元，治理方式的協(xié)商，治理手段的“柔性”，[9]同時還要注重與國家硬法的銜接，[10]對社區(qū)實施軟硬法綜合治理。[11]

社區(qū)協(xié)商民主作為基層治理中的重要內(nèi)容，也受到了學界的廣泛關注，大量政治學、社會學和公共管理學的研究文獻不斷涌現(xiàn)，但遺憾的是幾乎沒有從軟法視角的研究，即使有少量協(xié)商民主法治化主題的文獻也對社區(qū)軟法少有觸及。[12]基于軟法在內(nèi)生性結構上的利益多元主義和協(xié)商民主精神以及效力上的非強制性，其與社區(qū)協(xié)商民主之間具有極強的相容性。[13]

二、濟南市社區(qū)協(xié)商民主的實踐及瓶頸

（一）濟南市社區(qū)協(xié)商民主的制度探索

濟南市自2015年開始試點社區(qū)協(xié)商民主，每個區(qū)縣確定兩個試點社區(qū)。2018年初，筆者對這些試點進行了逐一走訪調(diào)研。以濟南市的調(diào)研情況為素材，對如何實施社區(qū)軟法，推進社區(qū)協(xié)商民主的規(guī)范化發(fā)展予以初步探索。

從調(diào)研情況看，濟南市的社區(qū)協(xié)商民主取得了較好成績。各區(qū)縣普遍重視協(xié)商民主工作，由組織部門或民政部門出臺實施方案，將協(xié)商民主工作作為基層治理的重要內(nèi)容予以推進。各區(qū)縣紛紛搭建協(xié)商平臺，在明確協(xié)商主體、規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、健全協(xié)商程序、落實協(xié)商成果方面進行積極探索。

總結目前各區(qū)縣的實踐，其中具有共性的做法簡述如下：一是建立協(xié)商平臺，即社區(qū)成立協(xié)商議事會。議事會是社區(qū)協(xié)商民主的制度平臺，主要成員為社區(qū)黨委書記、居民代表、監(jiān)督委員會成員、轄區(qū)相關單位代表、“兩代表一委員”和退休老同志等，同時根據(jù)協(xié)商事項涉及的問題，還會邀請相關利益方、政府機關和有關專家。二是健全協(xié)商機制。各試點社區(qū)普遍建立了較為規(guī)范的協(xié)商議事流程。以長清區(qū)文昌街道為例，其建立了“三四三”協(xié)商機制，通過“三法征民事”（干部問事、群眾說事、成員提事）、“四步促民決”（黨支部篩選議題、議事會擬定方案、多方懇談求共識、全體表決定決議）和“三措促落實”（“兩委”督促抓實施、張榜公示保透明、建立檔案促規(guī)范）推進工作。三是建立相關協(xié)商議事規(guī)范。各社區(qū)普遍根據(jù)自身特點制定了相應的行為規(guī)范。這些規(guī)范涉及明確協(xié)商主體、協(xié)商議題范圍，協(xié)商程序，協(xié)商結果分類處理，協(xié)商決議監(jiān)督落實等。四是協(xié)商形式靈活多樣。社區(qū)普遍遵循“大事大議，小事小議，急事立議，無事不議”原則，對于不同的協(xié)商事務采取不同的協(xié)商形式。這是由基層事務的復雜瑣碎和社區(qū)工作人員有限決定的。社區(qū)事務多，壓力大，面對千頭萬緒的事情，不可能任何議題都采取規(guī)范的協(xié)商流程，只能根據(jù)議題性質(zhì)采取最經(jīng)濟有效的形式協(xié)商。五是協(xié)商決議的執(zhí)行獲得基層干部和社區(qū)居民的監(jiān)督與支持。協(xié)商決議大多是涉及社區(qū)全體居民的公共事務，在執(zhí)行中有時會遇到個別人的抵觸，比如小區(qū)停車和寵物飼養(yǎng)的規(guī)范管理等。對于個別不遵守規(guī)范的居民，社區(qū)工作人員通過不懈的溝通和有威望居民的積極努力都取得了良好效果，建立了和諧的社區(qū)秩序。

總之，在濟南市社區(qū)協(xié)商民主試點中，基層已經(jīng)建立起了相對完備的規(guī)范體系，而且這些規(guī)范在執(zhí)行中獲得了較好的遵循，這些成果得益于基層黨委領導下干部們的不懈努力和社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社會組織等的大力支持。

（二）濟南市社區(qū)協(xié)商民主探索中的瓶頸

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，在推進協(xié)商民主過程中，社區(qū)軟法的實踐深受整體環(huán)境的影響，這一環(huán)境既包括人文社會環(huán)境，更主要的是政治和行政構成的制度環(huán)境?？傮w而言，社區(qū)在推進軟法中面臨內(nèi)外雙重制約。

⒈內(nèi)在制約。⑴社區(qū)領導班子是決定社區(qū)軟法實效的首要條件，這一點在所有社區(qū)的走訪中都被重點提及。無論是一直先進的社區(qū)還是后來居上的社區(qū)，都是因為有一個領導力強的黨委班子尤其是黨委書記，社區(qū)各項工作才得以有序推進并取得優(yōu)異成績。但是，優(yōu)秀干部總是稀缺的。在工作開展并不順利的社區(qū)，缺乏強有力的黨委班子，缺乏帶頭人，往往是首要原因。同時，對于社區(qū)黨委領導班子來說，其對協(xié)商民主的認識也至關重要。有些干部已經(jīng)認識到社區(qū)協(xié)商民主平等參與、理性溝通、達成共識的重要性，但依然有不少干部還僅僅是從傳統(tǒng)群眾工作路線角度認識協(xié)商民主，對其中的現(xiàn)代民主元素認識不深不透。對于開展協(xié)商民主工作，有的黨委班子確實已經(jīng)建立起了相關制度，承擔起了推動社區(qū)軟法的責任，但有的地方還僅是把開展協(xié)商民主作為一項普通工作來看待。這種認知差異導致了社區(qū)黨委班子對于推進協(xié)商民主工作的重視程度不同。⑵社區(qū)居民對社區(qū)事務參與度低。雖然參與度低是社區(qū)協(xié)商民主普遍面臨的困境，而且表現(xiàn)得尤其突出。協(xié)商民主是在參與主體平等協(xié)商基礎上達成共識的過程，需要協(xié)商主體的積極參與和理性溝通，需要對參與規(guī)則充分尊重和高度自律。而目前我國社區(qū)居民在積極參與和理性溝通兩方面都明顯缺乏，在對規(guī)則的尊重和自律方面也奉行“功利主義”，因此，這些不利因素影響協(xié)商民主在社區(qū)的順利開展。

⒉外在制約。⑴駐區(qū)單位與社區(qū)的共建共商機制不完善。資源瓶頸是制約社區(qū)建設的關鍵，而駐區(qū)單位具備各種對社區(qū)建設有價值的資源?，F(xiàn)有做法一般是憑借社區(qū)主任個人或社區(qū)工作人員的熱情來贏得駐區(qū)單位的支持，這種缺乏制度保障的資源支持難以保證長久持續(xù)，現(xiàn)有區(qū)域化黨建中也沒有對駐區(qū)單位參與社區(qū)協(xié)商的要求。如何調(diào)動駐區(qū)單位與社區(qū)共建共商還缺乏行之有效的推進機制，直接影響了某些協(xié)商議題的協(xié)商效果，也間接影響了社區(qū)軟法的實效。⑵上級部門對社區(qū)協(xié)商民主的支持有限。主要體現(xiàn)在某些社區(qū)協(xié)商事項會涉及上級部門的相關職能，需要相關單位給予支持。比如交通微循環(huán)、社區(qū)早餐點、社區(qū)菜市場以及社區(qū)網(wǎng)格化的建設質(zhì)量等。這不是社區(qū)居委會或者街道辦事處能夠獨立完成的，往往需要區(qū)委區(qū)政府乃至市委市政府相關部門的政策支持。⑶社會組織和社工專業(yè)性不足。社會組織和社工是社區(qū)建設中的重要力量，也是社區(qū)協(xié)商民主建設中的關鍵“一元”，但目前的社會組織和社工還不足以成為這多元協(xié)商中的“一元”，主要是由其專業(yè)性不足導致的。很多社區(qū)反映社工難以完成其承接的專業(yè)任務，或完成質(zhì)量不高，這就大大降低了社會組織參與社區(qū)協(xié)商的價值。

綜上，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了社區(qū)在協(xié)商民主的具體工作中完善協(xié)商程序和貫徹群眾路線之外，還需要上級黨委和政府的全面支持，這樣才能將社區(qū)協(xié)商民主工作落到實處。

三、社區(qū)協(xié)商規(guī)范的軟法之維

（一）社區(qū)協(xié)商規(guī)范的軟法屬性

法的創(chuàng)制是法律治理的源頭，創(chuàng)制過程直接決定了法律自身的“品質(zhì)”。國家“硬法”往往規(guī)定了嚴格的法律制定程序，也是國家法被稱為“硬法”的原因之一。軟法的創(chuàng)制則具有明顯不同的多樣性，表現(xiàn)出極強的彈性特質(zhì)，“法律慣例多半源于約定俗成，公共政策多半要經(jīng)過多方協(xié)商，專業(yè)標準多半依靠確認或者認可， 自律規(guī)范多半屬于共同體的‘自產(chǎn)自銷”。[14]而社區(qū)軟法屬于典型的“基層群眾性自治組織”的內(nèi)部規(guī)范，故社區(qū)軟法的創(chuàng)制主體應是社區(qū)自身。

我國《城市居民委員會組織法》第十五條規(guī)定：“居民公約由居民會議討論制定，報不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關備案，由居民委員會監(jiān)督執(zhí)行。居民應當遵守居民會議的決議和居民公約?！比绻鐓^(qū)協(xié)商規(guī)范是“居民公約”則必須履行“居民會議討論制定”和“備案”程序，未履行程序則不能認定為“公約”。從調(diào)研情況看，社區(qū)的協(xié)商民主規(guī)范主要是由居委會自行制定，或與街道辦事處一起制定，它們更多是社區(qū)居委會的一種工作規(guī)范，這種工作規(guī)范顯然不是“居民公約”。那么，居委會自身的工作規(guī)范可以是軟法嗎？筆者認為可以認定為軟法。首先，這種工作規(guī)范具有明顯的規(guī)范性特征。協(xié)商程序是協(xié)商民主的重要組成部分，直接關系到協(xié)商的成敗，對于社區(qū)建設具有重要意義，雖然這些規(guī)范在專業(yè)性上無法與法律相比，但其對于協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商流程等的規(guī)范性不言而喻。其次，這種工作規(guī)范是在上級行政規(guī)范性文件指導下，各社區(qū)自行制定的，符合自治精神，可以認定為社區(qū)自治性規(guī)范內(nèi)容之一。自治性組織的內(nèi)部章程、規(guī)定等是軟法的重要淵源之一，因此，雖然其不是”居民公約“，但社區(qū)居委會制定的協(xié)商民主規(guī)范也可視為軟法。

（二）社區(qū)協(xié)商規(guī)范的法治精神

社區(qū)協(xié)商規(guī)范的內(nèi)容主要涉及“協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序”。濟南市各試點社區(qū)基本形成了較為完善的協(xié)商規(guī)范體系，對于協(xié)商的各個環(huán)節(jié)都有相應的規(guī)范性要求?；谏鐓^(qū)事務的特點和基層黨委對于協(xié)商民主的理解不同，各社區(qū)協(xié)商規(guī)范內(nèi)容存在一定程度的差異。有的社區(qū)制定了“協(xié)商民主議事會自治章程”“協(xié)商民主議事會議事規(guī)則”“協(xié)商民主議事原則”等文件，對于協(xié)商平臺、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商決定的執(zhí)行均建立了較為完善的規(guī)范體系；有的社區(qū)則僅是將協(xié)商的大致流程進行了公示，并沒有形成完整的規(guī)范體系。

⒈關于“協(xié)商主體”。在普遍搭建協(xié)商平臺的前提下，協(xié)商主體一般包括：街道黨工委（辦事處）、社區(qū)黨組織、居民委員會、駐區(qū)單位、社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)和當?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關方。有些社區(qū)還將專家和相關職能部門也列為第三方協(xié)商主體，以增強協(xié)商的專業(yè)性和可行性。從涉及范圍看，已經(jīng)涵蓋了所有可能涉及的利害群體以及第三方專業(yè)人士，既體現(xiàn)了民主性，也體現(xiàn)了科學性。這說明社區(qū)協(xié)商事項的協(xié)商主體不僅涉及社區(qū)居民，往往因協(xié)商問題的復雜性而牽涉多個部門。

⒉關于“協(xié)商內(nèi)容”。各社區(qū)對協(xié)商議事內(nèi)容的規(guī)定存在較大差異，如有的社區(qū)協(xié)商議事范圍是“五議五不議”：“五議”為公共事務、公共矛盾、涉及公共秩序管理、公共設施的建設管理、本轄區(qū)管理權限內(nèi)的其他重大事項；“五不議”為涉及黨的政策和國家機關制定的相關法律法規(guī)以及有明文規(guī)定的事情不議、上級黨委和政府有明文規(guī)定的事項不議、經(jīng)居民會議審議的事項不議、明顯帶有歧視不公正的事項不議、屬于個體矛盾糾紛的事項不議。有的社區(qū)協(xié)商議事范圍是“三議三不議”：“三議”是上級黨委和政府的方針政策在社區(qū)的貫徹落實舉措、需報上級黨委和政府事關社區(qū)發(fā)展的重大規(guī)劃以及重大建設項目、社區(qū)內(nèi)部居民和各類社會組織提出的關于社區(qū)發(fā)展以及居民利益的重要事項；“三不議”是違反法律法規(guī)的事項、存在嚴重分歧和缺乏協(xié)商基礎的事項、有較明顯歧視和不公正的事項。此外，有的區(qū)委區(qū)政府在其出臺的有關規(guī)范性文件中還對轄區(qū)的所有社區(qū)協(xié)商事項進行了統(tǒng)一規(guī)定，比如歷城區(qū)在2017年出臺的《關于加強村（社區(qū)）協(xié)商民主工作的實施意見》文件中對社區(qū)協(xié)商內(nèi)容作出了如下規(guī)定：⑴城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及當?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?、公益事業(yè)；⑵當?shù)鼐用穹从硰娏?、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛；⑶黨和政府的方針政策、重點工作部署在村（社區(qū)）的落實；⑷社區(qū)黨組織群眾工作專項經(jīng)費的使用，農(nóng)村財務開支、公益建設、集體經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“三資”管理使用等涉及村（居）民利益的重要事項；⑸法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項；⑹各類協(xié)商主體提出協(xié)商需求的其它事項。

從上述規(guī)定的具體內(nèi)容看，協(xié)商事項主要圍繞兩大主題：一是社區(qū)中的公共事務，二是上級工作在基層的落實。這是社區(qū)工作“自治性”和“行政性”在協(xié)商事項中的體現(xiàn)。目前，社區(qū)工作規(guī)范主要處于居委會的內(nèi)部規(guī)范層面，還沒有進入“居民公約”層面，其社區(qū)的“公共性”和“自治性”還存在不足之處。從規(guī)范性角度看，社區(qū)工作規(guī)范還處于較為粗疏階段，其“粗疏性”體現(xiàn)為社區(qū)工作復雜多變特點下的“簡約化”處理，是否需要向清晰和規(guī)范方向發(fā)展仍有待進一步探討。

協(xié)商議題本身的“合法性”也在社區(qū)軟法中有所體現(xiàn)。由于社區(qū)協(xié)商中專業(yè)性不夠或者利益驅(qū)使，可能會出現(xiàn)議題內(nèi)容違法的情況，比如侵害少數(shù)群體正當權利等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，濟南市基層干部和公眾普遍具有較強的法律意識，對于協(xié)商議題范圍的確定一直堅持“合法性”原則。雖然有些社區(qū)的議題范圍中沒有“不合法的事項不議”的規(guī)定，但在實際操作中，此類議題難以通過黨委的審查，也會在協(xié)商會議中有相關專家提出質(zhì)疑。

⒊關于“協(xié)商程序”?！罢x不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，[15]這句英美司法諺語已經(jīng)從司法程序擴展到所有公共程序，我國的社區(qū)協(xié)商民主也受其影響。

濟南市的每個試點社區(qū)都認真制定協(xié)商議事程序，大多數(shù)社區(qū)的協(xié)商議事程序主要規(guī)范協(xié)商議事流程和協(xié)商議事方式。協(xié)商議事流程主要包括：意見征集、議題確定、協(xié)商議事、黨委審核、落實（督促）反饋、結果評估（公示）等；協(xié)商議事方式主要包括：線上議事和線下議事，線上有熱線電話、微信群、QQ群等，線下可通過樓道長、網(wǎng)格長，社區(qū)干部，議事會成員等深入群眾進行對話。應該說，從規(guī)范的角度來講，社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)制定了比較健全的協(xié)商程序，既體現(xiàn)了基層黨委的宏觀領導，也體現(xiàn)了社區(qū)居民的民意匯聚，還體現(xiàn)了現(xiàn)代治理的多元主體參與。在全過程中，程序的公正性和公開性也貫穿始終。社區(qū)協(xié)商民主的程序規(guī)范已經(jīng)達到了比較好的程度，充分地體現(xiàn)了程序公正的基本要求。

（三）社區(qū)軟法的執(zhí)行

軟法的效力一直是備受詰責的地方。因其不具備國家強制力，所以軟法在實施中的確定性、執(zhí)行力、拘束力均難以保障，不禁引起人們對軟法概念的質(zhì)疑。[16][17]現(xiàn)有研究認為，軟法通過利益導向機制產(chǎn)生了拘束力、確定力、實現(xiàn)力、保護力等效力，[18]通過物質(zhì)類引導性資源、精神類引導性資源和方式方法類引導性資源對軟法實施進行保障。[19]軟法在社區(qū)的實踐一再展示其在基層治理中的價值，只要具備合適的基本條件，社區(qū)軟法將產(chǎn)生比之國家硬法更加深遠的影響。軟法對社區(qū)具有先天的適應優(yōu)勢，它能克服硬法的僵化和復雜，以更靈活和簡約的姿態(tài)滿足基層干部和群眾對于社區(qū)治理的需求。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，協(xié)商決議的執(zhí)行主要依靠基層黨委的維護和監(jiān)督，同時，大多數(shù)居民的支持也是社區(qū)協(xié)商民主制度得以順利開展的重要前提。在協(xié)商程序中，議題的確定和協(xié)商的過程是前期最具挑戰(zhàn)性的。社區(qū)工作中往往面臨各種問題，居民訴求也是復雜多變，在多樣化的訴求中，居委會需要根據(jù)國家法律政策和自身能力甄別出具有可行性的協(xié)商議題。在議題確定進入實質(zhì)協(xié)商程序后，則因為居民意見存在分歧又需要不止一次召開協(xié)商會議。在此之中，協(xié)商方式除了正式協(xié)商會議外，“上門協(xié)商”也發(fā)揮著重要作用。對于某些呈僵持狀態(tài)的協(xié)商議題，居委會和街道黨委成員“上門協(xié)商”往往成為化解僵局的重要一環(huán)。在形成協(xié)商決議后，對于決議的落地實施，則需要基層干部監(jiān)督到位。對于公共設施建設，需要基層干部監(jiān)督施工單位的施工質(zhì)量和資金的使用；對于公共事務的執(zhí)行，如文明遛狗等，需要全體居民自律；對于個別未遵守協(xié)商決議的居民，需要社區(qū)干部以個別溝通的方式來實現(xiàn)協(xié)商決議的貫徹落實。

基于上述分析可以看出，對社區(qū)軟法實施效果產(chǎn)生較大影響的因素主要有如下幾個方面：一是基層干部的綜合素質(zhì)在大多數(shù)社區(qū)具有決定性意義。社區(qū)協(xié)商民主的各個環(huán)節(jié)，從制度制定到執(zhí)行落實都有賴于社區(qū)干部的綜合素質(zhì)和工作熱情。二是上級政府對于社區(qū)協(xié)商民主的支持力度。區(qū)域化黨建的進一步推行促使社區(qū)駐區(qū)單位開始主動融入社區(qū)建設，類似的支持性舉措對于協(xié)商民主的實效將產(chǎn)生深遠影響。三是社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化建設的質(zhì)量是直接決定協(xié)商質(zhì)量的重要因素。如有的區(qū)政府對于社區(qū)干部就如何召開協(xié)商會議進行專項培訓，有的社區(qū)就如何召開協(xié)商民主會議形成“先表明立場后發(fā)言、不跑題、不打斷、不攻擊”等社區(qū)規(guī)范。

四、推進社區(qū)協(xié)商民主的策略

針對調(diào)研中所反映出的各種問題以及來自社區(qū)的實踐經(jīng)驗，筆者從改善社區(qū)內(nèi)外整體制度環(huán)境的角度出發(fā)，提出如下建議：

（一）創(chuàng)新黨建推進機制

黨建工作不僅提供思想和組織保證，還是做好基層工作極為重要的抓手。黨組織通過創(chuàng)新黨建工作思路，可有效調(diào)動社會資源投入社區(qū)治理。筆者在上海學習時了解到，上海在社區(qū)建設中貫徹“三張清單”制度，即資源清單、需求清單和項目清單。資源清單是基層黨組織能夠聯(lián)系到的各種資源，需求清單是社區(qū)居民存在的各種需求，項目清單是黨組織通過項目制將現(xiàn)有資源對接居民需求。需求清單的工作重點是對社區(qū)居民需求的有效收集和整理，項目清單主要是做好資源與需求的對接，這兩項工作都是通過加強社區(qū)內(nèi)部管理來完成的，資源清單則更多依賴各駐區(qū)單位對社區(qū)資源的投入意愿。因此，在加大基層黨組織工作力度的同時，需要創(chuàng)新黨建制度。其中，區(qū)域化黨建是一個較好的思路。

所謂區(qū)域化黨建，是指在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結構轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化的背景下，按照區(qū)域統(tǒng)籌理念，運用現(xiàn)代管理科學和信息科技手段，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌設置基層黨組織，統(tǒng)一管理黨員隊伍，通盤使用黨建陣地，形成以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎、其他基層黨組織為結點的網(wǎng)絡化體系。[20]區(qū)域化黨建突破了傳統(tǒng)單位制黨建的封閉性，通過屬地管理和區(qū)域化整合來重新調(diào)配社會資源，強調(diào)運用溝通協(xié)商、社會關懷和利益協(xié)調(diào)等社會化的方式。[21]目前，區(qū)域化黨建中對駐區(qū)單位參與基層協(xié)商的要求還不夠嚴格，駐區(qū)單位積極性不高，認為社區(qū)協(xié)商不是自己份內(nèi)事務，耽誤時間和精力，還不出成績。通過完善黨建機制，在駐區(qū)單位參與社區(qū)黨建的具體內(nèi)容中可以加入?yún)⑴c社區(qū)協(xié)商民主事項，如對于社區(qū)共建中投入多少人力和資源，幫助解決了什么問題等。這里面又可以分為本地駐區(qū)單位、外地駐區(qū)單位和商業(yè)機構，分類要求，合理化共享資源。對于商業(yè)機構，如果參與社區(qū)共建會從政府獲得哪些優(yōu)惠；對于本地駐區(qū)單位，則設置科學詳細的參與社區(qū)共建的項目；對于外地駐區(qū)單位，則根據(jù)單位具體情況，先摸底再制定合理措施。

（二）提升網(wǎng)格化治理質(zhì)量

網(wǎng)格化治理是當前社區(qū)治理的基本趨勢。進入新世紀以來，為適應社會的發(fā)展，基層政府開始推廣“網(wǎng)格化管理”，其在加強社會風險防控，提高管理效率，維護基層穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但“網(wǎng)格化管理”重風險防控輕公共服務，重政府主導輕多元參與，不符合服務型政府轉(zhuǎn)型的需求，而網(wǎng)格化治理則能較好克服這些弊端。

網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢就是能夠?qū)⒅卫碣Y源下沉到社區(qū)并實現(xiàn)有效整合。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對社區(qū)協(xié)商民主而言，網(wǎng)格化治理依然還有很大的提升空間。首先，加強網(wǎng)格員制度建設。網(wǎng)格員制度是網(wǎng)格化治理的基礎制度，其建設質(zhì)量關乎治理質(zhì)量。社區(qū)協(xié)商實踐也大量借助網(wǎng)格員的信息收集功能，但是各區(qū)縣對網(wǎng)格員的管理模式并不統(tǒng)一，有專職的，有兼職的，還有志愿的；有的是小區(qū)居民，有的是外聘人員，而且各區(qū)縣對網(wǎng)格員的工作要求也不規(guī)范，總體還處于粗放式管理階段。因此，需要制定工作規(guī)范并嚴格考核，以此提升網(wǎng)格員管理能力和水平，進而為社區(qū)協(xié)商民主提供及時準確的社情民意。其次，加大網(wǎng)格內(nèi)的資源整合力度，助推社區(qū)協(xié)商民主的實現(xiàn)。現(xiàn)有網(wǎng)格雖然對各部門的職能和人員進行了一定整合，但整合力度有限，因此，應進一步明確網(wǎng)格化對社區(qū)的服務職能，加大資源整合力度，以提升網(wǎng)格化治理質(zhì)量。

（三）培育和引入社會組織

社區(qū)社會組織是社區(qū)治理中的重要角色。它不僅有利于整合多方資源、預防和化解社區(qū)矛盾糾紛，也有利于協(xié)助基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中拓寬治理渠道。近些年來，我國社會組織建設取得了長足進步，但與社區(qū)需求和政府職能轉(zhuǎn)變的步伐相比，發(fā)展依然緩慢，急需在以下兩個方面加強社區(qū)社會組織建設：一是大力扶持社區(qū)急需的社會組織。社區(qū)社會組織的發(fā)展不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更體現(xiàn)在質(zhì)量上。比如社區(qū)中大量存在的是以退休老人為主的文娛類組織，慈善類和公益類社會組織數(shù)量有限，能提供的慈善幫助和公益項目也無法滿足實際需求，社區(qū)中的失能老人和殘疾人難以獲得有效幫助。對于此類社區(qū)迫切需求的社會組織應該大力發(fā)展。二是合理引入外地社會組織補充本地需求。比如濟南市中區(qū)舜園社區(qū)就引入北京的社會組織幫助建立協(xié)商民主制度。這既有利于社會組織資源的全國性流動，也有利于發(fā)達地區(qū)成熟社會組織對其他地區(qū)的支持。

（四）培養(yǎng)和吸引社區(qū)人才

首先，社區(qū)工作人員應該接受全面系統(tǒng)的專業(yè)培訓?？梢酝ㄟ^聘請專家講課、實地觀摩學習等方式提升基層干部社區(qū)管理和服務能力。同時，培訓需要資源的投入和上級的協(xié)調(diào)，需要建立長效機制。其次，拓寬社區(qū)工作人員晉升的通道。人才匱乏是社區(qū)建設的一大瓶頸，破解的有效辦法就是拓寬社區(qū)干部的晉升通道，以提升社區(qū)工作的吸引力。上海市正在探索的“社區(qū)工作者職業(yè)化體系”值得借鑒。2014年，上海市頒布了《上海市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》〔滬委辦發(fā)[2014]47號〕，嘗試拓寬社區(qū)工作者的職業(yè)通道，明確規(guī)定“暢通優(yōu)秀社區(qū)工作者進入黨政機關、 事業(yè)單位的通道，鼓勵其參加各類競爭性選拔，并在同等條件下優(yōu)先錄用；鼓勵黨政機關、事業(yè)單位根據(jù)崗位需要，通過公開招聘、競聘、調(diào)任等方式，有計劃吸納優(yōu)秀社區(qū)工作者；定期安排社區(qū)工作者輪崗交流、實踐鍛煉和教育培訓，不斷提高其履行職責、服務群眾、解決問題的實際能力；加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中發(fā)展黨員、選拔人才的力度，積極推薦其擔任各級黨代表、人大代表和政協(xié)委員?！边@些有力措施已經(jīng)開始吸引大批青年人才投身社區(qū)事業(yè)之中。

（五）增強社區(qū)居民協(xié)商能力

協(xié)商民主的實踐成效有賴于公眾的成熟和理性，[22]社區(qū)軟法同樣需要居民的積極參與和理性溝通。一是基層黨組織通過黨員聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，把黨員培養(yǎng)成協(xié)商骨干，破解居民參與度不高的難題。二是在社區(qū)協(xié)商實踐初期，居委會可以通過各種激勵措施吸引居民參與，通過發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)社區(qū)意見領袖帶動居民參與，通過大力宣傳鼓勵居民參與。三是建立居民協(xié)商能力培訓機制。在協(xié)商實踐展開階段，居民如何有效表達訴求、參與協(xié)商的各方代表如何進行協(xié)商、如何達成共識等協(xié)商能力的提升對于協(xié)商民主的深化至關重要。

（六）建立多級跨部門協(xié)商聯(lián)動機制

在調(diào)研中，濟南市的多數(shù)社區(qū)要求建立包括街道辦事處、區(qū)政府和市政府職能部門參加的協(xié)商聯(lián)動機制，以破解社區(qū)因權威性不足難以組織協(xié)商的難題，這在很多社區(qū)協(xié)商議題中都有所體現(xiàn)。比如社區(qū)早餐點的設立就需要與工商局、城管局等單位協(xié)商溝通，社區(qū)微循環(huán)需要與交警和民政等部門溝通，社區(qū)停車難更是需要與駐區(qū)單位協(xié)商能否開放夜間車位，而安全問題需要與公安等部門協(xié)商。所有這些社區(qū)治理中的民生問題都是居民反映強烈而單靠社區(qū)根本無法解決的難題。因此，建立多級跨部門協(xié)商聯(lián)動機制是基層社區(qū)的強烈要求和愿望。

筆者曾經(jīng)到上海、杭州和成都調(diào)研基層協(xié)商民主建設，各地對于基層治理基本上都秉承“整體性治理”理念，對復雜的“條條”關系從“塊塊”上進行整合。如成都市成立了市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，將分散在組織、民政、財政、住建等40余個部門的職能統(tǒng)籌起來。杭州市原來62個單位有權對基層進行考核，現(xiàn)在將考核全部整合到民政局，市政府設立“96345”民生服務熱線，專門處理基層解決不了的各種問題。上海市早在2014年就出臺專門針對基層治理的“14號文件”，并與之配套6個文件，對基層治理進行頂層設計。各地開展的協(xié)商民主實踐都取得了良好效果，這些經(jīng)驗對濟南市建立多級跨部門協(xié)商聯(lián)動機制具有極大的借鑒作用。協(xié)商聯(lián)動機制是真正做好協(xié)商民主的重大舉措，其可以將基層民生訴求以協(xié)商民主的方式傳遞給政府相關部門，是群眾有序政治參與的創(chuàng)新，必將會對我國地方服務型政府建設產(chǎn)生深遠影響。

【參考文獻】

[1]姜明安.完善軟法機制，推進社會公共治理創(chuàng)新[J].中國法學，2010，（05）；沈巋.分散和團結：軟法參與社會治理的效用向度[J].現(xiàn)代法治研究，2016，（01）.

[2]（法）Francis S.The effective of European community law：institutions，process，tools and techniques[J].Modem Law Review，1993，（01）.

[3]羅豪才，畢洪海.通過軟法的治理[J].法學家，2006，（01）.

[4]姜明安，軟法的興起與軟法之治[J].中國法學，2006，（02）.

[5]宋功德.公域軟法規(guī)范的主要淵源[A].羅豪才.軟法與公共治理[M].北京大學出版社，2006.

[6]劉祖云，孔德斌.鄉(xiāng)村軟治理：一個新的學術命題[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2013，（03）.

[7]陳光.社區(qū)治理規(guī)范中軟法的形式及定位[J].廣西社會科學，2013，（09）.

[8]李萍.論我國城市社區(qū)體育的軟法之治[J].山東體育科技，2014，（05）.

[9]郝建.城市社區(qū)軟治理破題[J].人論論壇，2014，（07）.

[10]陳光.論社區(qū)治理中軟法與硬法的關系及銜接[J].甘肅政法學院學報，2013，（04）.

[11]潘愛國.論城鄉(xiāng)社區(qū)建設中的硬法、軟法綜合規(guī)制[J].金陵法律評論，2014，（01）.

[12]楊中艷.基層協(xié)商民主法治化的建設路徑探析[J].云南社會科學，2016，（02）.

[13]廉睿，衛(wèi)躍寧.由“硬法之維”到“軟硬混治”——中國法治進程中的軟法資源及其運作路徑[J].學習論壇，2016，（04）.

[14]羅豪才、宋功德，認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學，2006，（02）.

[15]陳瑞華.看得見的正義[M].北京大學出版社，2013.

[16]魏武.冗余的軟法[J].行政法學研究，2008，（02）.

[17]楊海坤，張開俊.軟法國內(nèi)化的演變及其存在的問題——對“軟法亦法”觀點的商榷[J].法制與社會發(fā)展，2012，（06）.

[18]江必新.論軟法效力——兼論法律效力之本源[J].中外法學，2011，（06）.

[19]方世榮，論公法領域中軟法實施的資源保障[J].法商研究，2013，（03）.

[20]陰群.什么是區(qū)域化黨建[N].學習時報，2011-10-10.

[21]唐文玉.區(qū)域化黨建與執(zhí)政黨對社會的有機整合[J].中共中央黨校學報，2012，（01）.

[22]黃銳波.重申公共理性：協(xié)商民主視野下的公民德性觀[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2017，（02）.

（責任編輯：劉 鵬）

Abstract：Grassroots deliberative democracy is a key task in China's current grass-roots governance.Soft law is highly compatible with it because of its unique multi-pronged interest's structure，consultative communication，and non-mandatory enforcement.The development of grass-roots soft law is an effective measure to promote the standardization and in-depth development of consultation democracy at the grass-roots level.At present，China's grass-roots communities face multiple internal and external bottlenecks in advancing the negotiation of soft law，specifically manifested in the scarcity of outstanding cadres，low level of residents' participation，incomplete co-construction mechanisms for resident units and communities，and the consultation of democracy among the higher authorities with grass-roots units.Support is limited，social organizations and social workers are not professional enough.From the perspective of improving the systemic environment within and outside the community as a whole，feasible strategies for promoting the construction of grassroots consultative democracy soft law include innovating the party's assessment mechanism，improving the quality of grid governance，nurturing and introducing social organizations，training community staff，and nurturing community residents，negotiate capabilities and establish a multi-level negotiation linkage mechanism.

Key words：community soft law；deliberative democracy；community governance；consultation linkage