新型城鎮(zhèn)化背景下河南中小城市空間擴(kuò)展與治理

焦石文 劉榮增

改革開(kāi)放四十年來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。1978—2017年，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到8.1億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到58.5%。河南作為一個(gè)人口大省，到2017年年底，全省總?cè)丝谶_(dá)到10852.85萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率首次突破50%。隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，人口、資源、環(huán)境等壓力也在不斷加大，過(guò)去以工業(yè)化主導(dǎo)、以房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)難以維繼。目前，河南省城鎮(zhèn)化仍處于加速發(fā)展階段，因此，必須從追求規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向以提升發(fā)展質(zhì)量為主的內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中河南省中小城市空間擴(kuò)展的基本模式

“城市空間是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)載體，城市空間拓展是城市化過(guò)程以及城市土地利用變化最為直接的表現(xiàn)形式?！背擎?zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與消費(fèi)水平的提高，人民對(duì)美好生活的向往和需求也在增加，這在城市居民與鄉(xiāng)村居民兩方面都有所表現(xiàn)。一方面，傳統(tǒng)城區(qū)無(wú)法容納居民日益增長(zhǎng)的生理和心理需求；另一方面，城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，如此，城市空間由內(nèi)向外的擴(kuò)展就成為必然現(xiàn)象。對(duì)于城市空間擴(kuò)展的基本模式，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有較多論述。例如有的學(xué)者從擴(kuò)展尺度的不同對(duì)城市空間擴(kuò)展進(jìn)行研究，有的學(xué)者從擴(kuò)展方向和維度的不同對(duì)城市空間擴(kuò)展進(jìn)行論述，還有的學(xué)者從空間擴(kuò)展的內(nèi)涵和外延展開(kāi)研究。就河南省中小城市來(lái)說(shuō)，城市空間的擴(kuò)展主要有以下3種模式。

（一）舊城改造

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，舊城改造是一個(gè)比較通用的模式。一般來(lái)說(shuō)，由于歷史原因，老城區(qū)人口密度較大，公共服務(wù)設(shè)施較全，但環(huán)境、道路、噪聲等人居環(huán)境較差。因此，在城市空間擴(kuò)展方面老城區(qū)必然以增加內(nèi)涵為主。比如，就居住條件來(lái)說(shuō)，由于空間的局限性，要使現(xiàn)有的土地容納更多的人口，必須對(duì)居住區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃整合。通過(guò)舊房拆遷與集中新建小區(qū)，讓原來(lái)居住擁擠的城市居民，遷進(jìn)花園式的小區(qū)，使生活質(zhì)量得以提高。同時(shí)，空余出來(lái)的土地，主要用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，包括城市綠化、新增場(chǎng)館、公園建設(shè)等。另外還有工廠的搬遷，老城區(qū)的工廠分布一般較為分散，又因受制于交通、環(huán)保等壓力，在城區(qū)內(nèi)很難繼續(xù)發(fā)展。把老城區(qū)的工廠遷至郊區(qū)，通過(guò)設(shè)備更新和技術(shù)改造，可以使企業(yè)得以蓬勃發(fā)展，置換出來(lái)的土地也可以有效利用。就交通條件來(lái)說(shuō)，老城區(qū)的擁堵已成為常態(tài)，很難從根本上扭轉(zhuǎn)，但必要的改善還是可以做到的。

（二）新區(qū)開(kāi)發(fā)

相比舊城改造，新區(qū)開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)主要在于有充分的空間進(jìn)行遠(yuǎn)景規(guī)劃。由于老城區(qū)受限于空間、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)等多種因素，所進(jìn)行的改造更多地表現(xiàn)為改善和修補(bǔ)。新區(qū)開(kāi)發(fā)則可以結(jié)合城市發(fā)展的規(guī)模、速度、特點(diǎn)進(jìn)行整體規(guī)劃，在道路建設(shè)、公共服務(wù)、綜合配套方面有更大的可塑性。作為傳統(tǒng)城區(qū)的有機(jī)組成部分，新區(qū)開(kāi)發(fā)得是否合理，關(guān)系到新老城區(qū)能否形成有效互補(bǔ)，直接影響城市的發(fā)展進(jìn)度。

（三）功能區(qū)建設(shè)

所謂功能區(qū)，就是按照承擔(dān)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展角色的不同，在地方政府統(tǒng)一規(guī)劃下，形成的在空間上相對(duì)集中的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)聚集區(qū)。在很多城市空間擴(kuò)展過(guò)程中，功能區(qū)建設(shè)有時(shí)候是與新區(qū)開(kāi)發(fā)交錯(cuò)在一起的。但是，城市新區(qū)主要從生活意義上來(lái)考慮，而功能區(qū)則主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面。就功能區(qū)的類(lèi)型來(lái)看，一般分為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、成業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高鐵新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、大學(xué)城等。如鄭州市規(guī)劃和建設(shè)的航空港綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、鄭東新區(qū)、西大學(xué)城、北大學(xué)城等，新鄉(xiāng)市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等。

二、河南中小城市空間擴(kuò)展中存在的問(wèn)題

河南地處中部核心地域，是聯(lián)通南北、東西各省的樞紐，2017年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值居全國(guó)第5位、中西部地區(qū)首位，以河南為主體的中原城市群為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第四增長(zhǎng)極。河南在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，與全國(guó)其他地區(qū)一樣，都經(jīng)歷了城市空間的快速擴(kuò)展過(guò)程。在城市空間擴(kuò)展過(guò)程中，無(wú)論是舊城改造還是新區(qū)拓展，都是對(duì)城市空間的一種重構(gòu)和再組織，都需要打破原有城市的結(jié)構(gòu)和功能的平衡，因而一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)一些局部結(jié)構(gòu)失調(diào)、功能不完善等問(wèn)題在所難免，這些問(wèn)題在中小城市擴(kuò)展過(guò)程中表現(xiàn)得更為顯著。

（一）主體功能區(qū)交叉重疊

從城市規(guī)模來(lái)看，在河南省38個(gè)城市中，特大城市2個(gè)，大城市7個(gè)，中等城市12個(gè)，小城市17個(gè)，數(shù)量上來(lái)說(shuō)中小城市占比3/4。就大部分中小城市而言，在其發(fā)展過(guò)程中，一方面受不同時(shí)期政策影響，另一方面由于地方政府決策原因，都不同程度上存在功能區(qū)重疊現(xiàn)象。與舊城改造不同，功能區(qū)建設(shè)是在傳統(tǒng)城區(qū)之外集中規(guī)劃和建設(shè)的，如前面提到的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)、高鐵新區(qū)等。在功能區(qū)建設(shè)過(guò)程中，很容易在范圍邊界上互相交叉，甚至彼此覆蓋，直接表現(xiàn)就是部分功能尚未完善和融合，另外一些功能區(qū)已經(jīng)開(kāi)始動(dòng)工，造成空間交叉重疊，城市功能呈現(xiàn)無(wú)序化狀態(tài)。

（二）城市交通狀況欠佳

交通問(wèn)題是城市空間快速擴(kuò)展的另外一個(gè)直接后果。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大量人口由農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，原有的中心城區(qū)也就是所謂的舊城無(wú)法承載人口壓力，城市向外擴(kuò)展就成為必然。就大部分地區(qū)的現(xiàn)狀來(lái)看，在城市向外擴(kuò)展的過(guò)程中，交通設(shè)施一般難以跟上城市空間的擴(kuò)展速度，交通擁堵就成了一個(gè)痼疾。最為常見(jiàn)的現(xiàn)象就是，一些新建道路在初期都是暢通無(wú)阻的，但幾年之后很快就變得極為擁堵。原因有很多方面，私家車(chē)的迅猛增長(zhǎng)可能是最直接的一個(gè)原因，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)道路的建設(shè)速度。然而，在城市空間向外擴(kuò)展的過(guò)程中，規(guī)劃過(guò)于保守也是一個(gè)重要原因。一般來(lái)說(shuō)，舊城區(qū)受制于原有的布局及設(shè)施無(wú)法把道路大幅拓寬，而新區(qū)建設(shè)則不存在這種局限。但就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大部分新區(qū)道路仍無(wú)法滿足實(shí)際需要，并且在新區(qū)與舊城交匯處表現(xiàn)最為明顯，向外呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。

（三）公共設(shè)施及服務(wù)有待完善

在新區(qū)建設(shè)中，人口轉(zhuǎn)移和市政配套設(shè)施很難做到同步進(jìn)行，需要經(jīng)歷一個(gè)逐步完善的過(guò)程。因此，一個(gè)普遍現(xiàn)象是，大多數(shù)新開(kāi)發(fā)的區(qū)域，在短期內(nèi)的公共設(shè)施及服務(wù)都無(wú)法滿足需求，突出表現(xiàn)在醫(yī)療、教育和商超幾個(gè)方面。就醫(yī)療來(lái)看，醫(yī)院從規(guī)劃、選址到建成一般都要滯后于新區(qū)建設(shè)，國(guó)內(nèi)多數(shù)新城區(qū)的建設(shè)過(guò)程清楚地表明了這一點(diǎn)。就教育來(lái)看，河南作為一個(gè)人口大省，教育方面的壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份，民眾對(duì)基礎(chǔ)教育的重視程度也是其他地區(qū)難以比擬的。在城市空間擴(kuò)展過(guò)程中，學(xué)校的建設(shè)更為滯后，使得新區(qū)從業(yè)人員不得不往返于新老城區(qū)之間，從而極大增加了生活成本。商超方面，由于資本的逐利特性，在居民密度沒(méi)有真正增加之前，大規(guī)模的建設(shè)是不可能出現(xiàn)的，這也是至今為止大型商超還是主要存在于舊城區(qū)的原因。上述問(wèn)題都是居民最為關(guān)注的民生問(wèn)題，直接影響城市空間擴(kuò)展的質(zhì)量與效率。

三、河南中小城市空間治理的對(duì)策建議

基于當(dāng)前河南省中小城市空間擴(kuò)展與功能延伸中存在的實(shí)際問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)新老城區(qū)以及主要功能區(qū)的共生，應(yīng)注意做好以下幾個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與城市特色相結(jié)合的治理理念

城市空間治理關(guān)系到城市能否健康有序地發(fā)展，在政策導(dǎo)向上，既要有頂層設(shè)計(jì)，還要根據(jù)城市特征出臺(tái)具體的規(guī)劃和措施。就頂層設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，要按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》與黨的十九大報(bào)告要求，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。此外，城市間由于存在資源、區(qū)位、歷史傳承、發(fā)展基礎(chǔ)等的不同，很難按照國(guó)家整體規(guī)劃同步進(jìn)行，這就要求各地區(qū)要出臺(tái)具體的規(guī)劃和措施。有學(xué)者指出，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要根據(jù)當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不平衡的實(shí)際，制定差別化的區(qū)域政策，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。

（二）探索多元主體共同參與的治理手段

運(yùn)用法治方式、實(shí)行多元主體共同治理，是我國(guó)近年來(lái)探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和實(shí)踐創(chuàng)新，在城市空間治理過(guò)程中也要逐步探索這一治理手段。良好的治理手段是達(dá)到治理目標(biāo)的關(guān)鍵，在具體實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的有機(jī)融合。尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域，要積極探索政社合作模式，暢通投融資渠道，使合力達(dá)到最大化。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”政府作為主導(dǎo)方，要積極發(fā)揮政策導(dǎo)向和監(jiān)督作用，除了基本公共服務(wù)外，把該交由市場(chǎng)和社會(huì)的功能轉(zhuǎn)移出去；市場(chǎng)和社會(huì)組織要在政府引導(dǎo)下，按照市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理的規(guī)則，積極有序地參與到城市治理中。

（三）實(shí)施增量控制與存量?jī)?yōu)化的推進(jìn)路徑

就我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體過(guò)程來(lái)看，初期主要以快速提高城鎮(zhèn)化率為主，加速發(fā)展也就成為常態(tài)，河南省同樣如此。在這一過(guò)程中，以消耗資源、環(huán)境污染為代價(jià)的粗放式增長(zhǎng)方式占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位，城鎮(zhèn)化水平提高的同時(shí)也使可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)前，城市空間拓展第一階段的任務(wù)已經(jīng)完成，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及城市發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)則成為了今后一個(gè)階段的主要目標(biāo)，由量的增加轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升是第一要?jiǎng)?wù)。就具體實(shí)施路徑來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)對(duì)城市空間擴(kuò)展的增量控制，注重從增加存量?jī)?nèi)涵方面下功夫。要進(jìn)一步改進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)及設(shè)施，提高城市交通運(yùn)行效率，做好城市污染防治，提升城市整體文明水平。

（作者分別系新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）