紅色文化的立法保護亟待加強

胡健

習近平總書記指出：“歷史是最好的教科書。對我們共產黨人來說，中國革命歷史是最好的營養(yǎng)劑。多重溫這些偉大歷史，心中就會增加很多正能量?！薄拔覀円懹浺磺袨橹腥A民族和中國人民作出貢獻的英雄們，崇尚英雄，捍衛(wèi)英雄，學習英雄，關愛英雄?！彼诙喾N場合反復叮囑要把紅色資源利用好、把紅色傳統(tǒng)發(fā)揚好、把紅色基因傳承好，始終堅持共產黨的領導，始終保持革命本色。近期，我們通過到福建龍巖、湖南湘潭、江西萍鄉(xiāng)等革命老區(qū)走訪調研，深刻感受到，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，加強紅色文化的立法保護，有利于弘揚英烈精神、傳承紅色基因，在全社會形成緬懷、崇尚、學習英烈的昂然正氣和濃厚氛圍，鼓舞全體人民為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗。

一、紅色文化保護立法的基本情況

2014年8月，根據習近平總書記的重要指示精神，全國人大常委會專門作出決定，將每年9月30日定為烈士紀念日，緬懷英雄烈士。2017年3月，十二屆全國人大五次會議通過的民法總則，旗幟鮮明地加強對英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的法律保護，促進全社會尊崇英烈，維護社會公共利益。2018年4月剛剛通過的英雄烈士保護法，貫徹落實習近平總書記要崇尚、捍衛(wèi)、學習、關愛英雄烈士的指示精神，加強對英雄烈士的保護，嚴肅懲治歪曲丑化、侮辱誹謗英雄烈士的行為，堅決抵制歷史虛無主義，在全社會傳承和弘揚英雄烈士精神、愛國主義精神，受到社會各界的高度評價和熱烈擁護。

在全國人大常委會相關立法活動的示范引領下，一些地處革命老區(qū)、紅色資源豐富的設區(qū)的市，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，通過立法加強紅色文化保護，取得顯著效果，社會反響較好。據不完全統(tǒng)計，截至目前，以紅色文化保護為主題、已經生效實施的設區(qū)的市地方性法規(guī)主要有：《百色市百色起義文物保護條例》《嘉興市南湖保護條例》《黃岡市革命遺址遺跡保護條例》《巴中市紅軍文物保護條例》《龍巖市紅色文化遺存保護條例》《濱州市渤海老區(qū)革命遺址遺跡保護條例》等。設區(qū)的市政府規(guī)章主要有：《寧波市革命遺址保護利用規(guī)定》《貴陽市紅色文化遺址保護管理辦法》《三明市紅色文化遺址保護管理辦法》等。此外，還有一些設區(qū)的市在《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《文物保護條例》《綠化條例》《殯葬管理條例》《公墓管理辦法》等法規(guī)規(guī)章中對紅色文化保護作出具體規(guī)定。

二、紅色文化保護立法中的難點和創(chuàng)新：以龍巖為例

福建省龍巖市是著名革命老區(qū)，全市革命遺址多達410處，可移動革命文物多達34272件。但近年來龍巖快速發(fā)展，在城市道路、新區(qū)建設中，多次出現(xiàn)與不可移動文物的沖突，破壞紅色文化遺存的現(xiàn)象時有發(fā)生，亟須加強立法保護。在這個大背景下，龍巖市人大常委會2017年9月26日通過、福建省人大常委會11月24日批準了《龍巖市紅色文化遺存保護條例》（以下簡稱《條例》），通過地方立法加強紅色文化遺存保護，傳承紅色基因，弘揚英烈精神，取得了較好的政治效果、法律效果和社會效果。《條例》在制定過程中遇到了一些難點問題，其解決思路以及制度創(chuàng)新，具有一定借鑒意義。

一是確定法規(guī)名稱。龍巖市政府提請審議的草案名稱是《龍巖市紅色文化遺產保護條例》。一審中，不少常委會委員認為，“紅色文化遺產”這一概念包括物質和非物質兩方面，其中非物質紅色文化遺產不宜通過地方性法規(guī)加以規(guī)定和保護。主要考慮是：第一，內容較難界定。作為原中央蘇區(qū)核心區(qū)域，龍巖所保存的更多的是全黨、全國人民共同的寶貴財富，比如古田會議精神、中央蘇區(qū)精神等，以地方性法規(guī)來保護這些攸關黨和軍隊前途命運的精神財富層級不夠。第二，傳承人難以把握。非物質文化遺產要確定傳承人，但紅色文化是全民族的財富，紅色文化基因要在全體中華兒女中代代相傳，很難在地方立法中明確“誰是傳承人”“怎么傳承”等問題。第三，中國共產黨是執(zhí)政黨，并將長期執(zhí)政，用“遺產”來定義黨的寶貴精神財富不妥。基于此，一審后，將條例草案名稱更改為《龍巖市紅色文化遺存保護條例》，只對物質性的紅色文化遺存保護進行規(guī)范。

二是界定立法對象。《條例》采用“概括+列舉”的方式對什么是紅色文化遺存加以規(guī)定，即“新民主主義革命時期，中國共產黨團結帶領各族人民進行革命活動所遺留的，具有紀念、教育意義或者史料價值的遺址、遺跡和實物”，并具體列舉重要會議舊址、著名人物故居、重要戰(zhàn)斗遺址遺跡等五類。這個定義方式在紅色文化保護立法中有一定代表性，也有新意。這主要是基于以下三方面的考慮。第一，將時間界定為“新民主主義革命時期”而沒有使用“從1921年至1949年”的考慮是，新中國成立時，龍巖還有部分地區(qū)沒有解放，使用“新民主主義革命時期”這一時間概念，就可以把從新中國成立到龍巖地區(qū)完全解放的這段時間納入，更為合理。第二，將主體界定為“中國共產黨團結帶領各族人民”而不用“中國共產黨領導各族人民”的考慮是，國共合作時期，國民革命軍、紅色資本家等投身抗日活動的行為也體現(xiàn)了以愛國主義為核心的民族精神，他們在這一時期遺留下來的遺址、遺跡和實物，也可作為紅色文化遺存保護。第三，強調“紀念、教育意義或者史料價值”，而沒有使用文物保護法中“歷史、藝術和科學價值”的概念，主要考慮是這部地方性法規(guī)要保護的是具有“紀念、教育意義或者史料價值”的紅色文化遺存，而藝術和科學價值本身并不能體現(xiàn)紅色文化內涵，單純體現(xiàn)這些價值的其他文物，可由其他法律法規(guī)保護。

三是明晰各方責任。對紅色文化遺存的保護和利用，涉及多個主體。保護紅色文化遺存是全社會的共同責任，只有明晰各自權利義務，才能確保紅色文化遺存真實、完整和安全。首先是強調政府責任。紅色文化遺存的認定、保護、利用工作涉及文化（文物）、民政、發(fā)展改革、財政、公安、城鄉(xiāng)規(guī)劃（建設）、國土資源、環(huán)境保護、旅游、教育等多個部門，《條例》在總則部分就明確責任主體，并就市、縣、鄉(xiāng)三級人民政府的具體職責作出規(guī)定。同時規(guī)定，村委會、居委會協(xié)助做好保護工作。其次是發(fā)揮專家作用?！稐l例》明確規(guī)定市人民政府應當設立專家咨詢委員會，為紅色文化遺存保護工作提供咨詢、論證、評審服務和專業(yè)指導。再次是充分發(fā)動群眾。《條例》規(guī)定任何單位和個人都有依法保護紅色文化遺存的義務，有權對破壞、損毀行為進行勸阻、檢舉或者控告；同時強調，紅色文化遺存的所有權人和使用權人依法參與相關事務，享有相應權益。明確各方權利義務，有利于形成政府推動、部門合作、社會參與的有效機制，切實保障工作實效。

四是突出合理利用。要使紅色文化遺存體現(xiàn)的民族精神和紅色基因得到傳承，必須落實到合理利用上來，體現(xiàn)其史料價值，發(fā)揮其紀念、教育作用。為此，《條例》專章規(guī)定紅色文化遺存的合理利用，將利用和保護有機結合，打造紅色文化品牌。首先是鼓勵?！稐l例》對紅色文化遺存的利用提出明確要求：具備開放條件的應當向公眾開放；鼓勵舉辦陳列、展覽，開展社會教育和服務活動；鼓勵社會各界開展有關理論和應用研究；國家機關特別是教育主管部門、各級各類教育機構，應當利用紅色文化遺存開展愛國主義和革命傳統(tǒng)教育；鼓勵和支持社會資本參與，投資建設保護設施，推進紅色文化與旅游融合發(fā)展。其次是規(guī)范。為了防止對不可再生的紅色文化遺存造成破壞，《條例》同時規(guī)定：紅色文化遺存的合理利用應當與其歷史價值、結構特點相適應，不得擅自改變遺存主體結構和外觀，不得危害遺存及其附屬設施的安全；利用紅色文化遺存進行影視拍攝等大型活動的，應當征求所在地文化（文物）主管部門的意見。

五是創(chuàng)新保護方式。非國有紅色文化遺存的保護，是立法焦點難點。根據《文物保護法》第二十一條的規(guī)定，非國有不可移動文物的所有權人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有權人負擔。但實踐中，所有權人是否具備修繕能力很難進行準確判斷，政府與個人在修繕費用承擔上經常推諉扯皮，延誤保護時機。龍巖市人大常委會法工委針對如何破解非國有紅色文化遺存保護這個難題，多次與政府有關部門溝通協(xié)調，創(chuàng)新了保護方式。首先是明確基本義務?！稐l例》規(guī)定，國有遺存由使用權人進行修繕、保養(yǎng)；非國有遺存由所有權人負責修繕、保養(yǎng)。其次是強化政府責任。《條例》規(guī)定，所有權人不具備修繕能力的，可向政府申請修繕資助，政府應當給予資助，或者通過產權置換、購買等方式予以保護。這一規(guī)定在《文物保護法》的基礎上，強化政府兜底責任，同時創(chuàng)新性地規(guī)定了產權置換、購買等保護方式，有利于加強對紅色文化保護的力度。目前實施效果較好，已有成功案例。

三、幾點思考和建議

通過調研，我們深切認識到，通過立法保護紅色文化遺存，是弘揚英烈精神和革命文化的重要舉措，對推動社會主義核心價值觀融入法治建設全過程具有重要意義。

一是加強地方立法對紅色文化的保護，十分必要。第一，經濟社會快速發(fā)展給紅色文化保護帶來挑戰(zhàn)。一些地方城市建設急速膨脹、新農村建設步伐加快，有時一味追求經濟利益最大化，弱化了紅色文化遺存保護，甚至會對其造成不當毀損。第二，紅色文化遺存保護力度不平衡。目前，全國重點文物保護單位由國家財政作保障，保護的人力、財力和物力都很充分。但在革命老區(qū)，省級、縣級文物保護單位往往處于偏遠山區(qū)，點多面廣，且當地財力有限，資金缺口較大。還有一些紅色文化遺存，如紅軍標語等，不屬于文物保護單位，分布在居民區(qū)，保存環(huán)境差，安全系數低，幾乎沒有資金投入，面臨毀損風險。第三，資金投入不足，保護力量薄弱。據統(tǒng)計，龍巖市革命舊址保護需要投入資金9.7億元，但國家文物局批復的文物保護單位維修項目資金約4900萬元，缺口較大。文物認定和工程保護的專業(yè)人才請不來、留不住，十分緊缺。由于資金投入不足、保護力量薄弱，不少紅色文化遺存處于無人管、無人修的境地。第四，從立法情況看，現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護法、非物質文化遺產法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例等法律法規(guī)對紅色文化遺存保護工作的規(guī)定比較原則，保護對象覆蓋面較窄，操作性不強，需要地方立法加以細化、補充和完善。

二是加強地方立法對紅色文化的保護，有利于依法保護英雄烈士。民法總則側重于對英烈姓名、名譽、榮譽、肖像的法律保護，維護公共利益；正在審議的英雄烈士保護法側重通過法律手段回擊、懲治少數人丑化、詆毀、貶損、質疑英雄烈士的言行，弘揚浩然正氣。英烈的功勛彪炳史冊、精神永垂不朽，但都需要一定的載體來銘記、宣傳和弘揚。遍布各地、為數眾多、各具特色的紅色文化遺存，蘊含著中國共產黨團結帶領全國各族人民，艱苦奮斗、勇于犧牲、敢于勝利的革命精神和厚重的紅色歷史文化內涵，具有紅色基因的本質特征和鮮明烙印。這些紅色文化遺存，既是反映革命歷史、弘揚英烈精神的重要載體，也是進行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育的鮮活教材。因此，加強地方立法保護紅色文化，依法加強對英雄烈士的保護，有利于密切配合英雄烈士保護法的宣傳教育和貫徹實施，推動社會主義核心價值觀融入法治建設全過程。下一步，可以英雄烈士保護法的出臺和實施為契機，積極推動紅色資源豐富、基礎條件較好的地方通過立法手段保護紅色文化、弘揚英烈精神，將國家立法和地方立法有機結合、形成合力。適時組織已出臺紅色文化保護地方性法規(guī)的地方座談研討，聚焦難點問題，深入交流總結，努力形成可復制可推廣的經驗。

三是加強對紅色文化的立法保護，有利于推進設區(qū)的市在歷史文化保護方面的立法。據統(tǒng)計，截至2017年12月底，新賦予立法權的設區(qū)的市地方性法規(guī)涉及立法條例的共197件，涉及城鄉(xiāng)建設與管理的共207件，涉及環(huán)境保護的共134件，涉及歷史文化保護的僅54件。立法事項存在嚴重不平衡，重城鄉(xiāng)建設管理和環(huán)境保護，輕歷史文化保護的現(xiàn)象比較突出。究其原因，一方面有上位法依據的影響，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護等事項范圍較廣，涉及的上位法也多，制定地方性法規(guī)有明確參照，基礎較好。相對而言，歷史文化保護事項的上位法，主要是文物保護法、非物質文化遺產法、公共文化服務保障法等，數量相對較少，且涉及意識形態(tài)領域、需要本地財政投入，通過地方立法貫徹實施的動力不足。另一方面也有地方自身原因。地方立法涉及的事項，不少都與歷史文化有關，比如城鄉(xiāng)建設與管理領域的“名城名鎮(zhèn)名村保護”、環(huán)境保護領域的“風景名勝、自然保護區(qū)保護”等，都有豐富的文化內涵和鮮明的文化因素，但立法思路上還存在“重管理輕保護”“重經濟輕文化”的理念，導致不少本可以從歷史文化保護角度切入的地方立法項目，變成了比較純粹的經濟立法、環(huán)保立法，“文化味”被沖淡。黨的十九大報告強調，沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族的偉大復興。紅色文化保護是歷史文化保護領域的重要組成部分，也是一個較好的切入點。積極推動紅色文化保護立法，有利于加強設區(qū)的市歷史文化保護領域立法，有利于深入推進文化建設，更好滿足人民群眾精神文化需求。建議省（區(qū)）人大常委會加強對設區(qū)的市立法工作的指導，設區(qū)的市人大常委會在選題立項時也要均衡考慮本地方城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護的現(xiàn)實需求，積極推進體現(xiàn)地方歷史底蘊、具有地方文化特色、人民群眾密切關心的立法項目，避免立法事項上出現(xiàn)“重經濟、輕文化”的“失衡”現(xiàn)象。

（作者單位：全國人大常委會法工委）