縣級人大用好重大事項決定權的實踐與探索

蔣景林

討論決定本行政區(qū)域內的重大事項是憲法和法律賦予地方人大的一項重要職權，是維護人民利益、彰顯人大權威的有效形式。人大依法決定重大事項、政府重大決策出臺前向本級人大報告，體現(xiàn)了人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，是確保黨的主張通過法定程序成為國家意志的重要途徑，是人民依法管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務的重要形式。作為縣級人大常委會在有效行使重大事項決定權的過程中，既要解放思想，提高認識，敢作善為；還要規(guī)范操作，方法得當，依規(guī)而為；更要注意練好內功，切實提高行權主體的整體素質，使之與所承擔的重大使命相適應。結合甘肅省臨洮縣實際，筆者就如何行使好重大事項決定權作了一些探索和實踐。

一、主要做法與取得的成績

換屆以來，臨洮縣人大常委會根據(jù)全縣經(jīng)濟社會發(fā)展實際，進一步深化對行使重大事項決定權重要性的認識，正確處理黨委決策與人大決定的關系，強化與“一府一委兩院”的協(xié)調溝通，緊抓全縣范圍內帶有全局性、根本性的重大事項，在一些事關長遠發(fā)展和民生改善的重大問題上積極主動地行使重大事項決定權，取得了一定的收獲和成果。

一是完善機制，規(guī)范操作。為了更好地發(fā)揮縣人大及其常委會的監(jiān)督職能，進一步提高科學決策、民主決策和依法行政水平，縣人大常委會根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，結合《中共臨洮縣委關于加強和改進人大工作的實施意見》《臨洮縣人大常委會議事規(guī)則》等有關規(guī)定，2016年5月，制定完善了《臨洮縣人大常委會重大事項決定辦法》，明確了重大事項的主要內容、安排及程序、范圍、組織實施，增強重大事項決定權在本區(qū)域內的可操作性。

二是明確范圍，緊抓重點?？h人大常委會重大事項決定辦法的內容細化為6類15個小項，其中包括：應當提請縣人大常委會審議，并由縣人大常委會作出相應的決議或者決定的重大事項；應當向縣人大常委會報告，必要時由縣人大常委會審議的重大事項；縣政府每年確定的重點工作推進落實情況和縣政府階段性重點工作內容；縣人大代表普遍關心以及與人民群眾利益密切相關的事項；縣政府需要縣人大常委會給予支持或共同推進的重要工作；縣人大常委會主任會議研究后認為需要報告的其他重要情況。這些內容涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設各個方面，將重大事項予以細化、具體化、條目化，使之一目了然，政府報送重大事項年度清單的內容隨之明確清晰。

三是圍繞中心，精心選題?？h人大常委會堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，緊緊圍繞縣委決策部署，根據(jù)不同時期的重點和人民群眾關注的熱點、難點，開展調研、討論、審議，作出相應的決定、決議，有力地促進了縣委決策的貫徹落實，維護了人民群眾的根本利益。2017年下半年，就街道衛(wèi)生、垃圾處理等環(huán)境衛(wèi)生方面問題作出《關于實施城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化改革的決議》，督促政府落實，促進提升城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)質量和效率，切實改善城區(qū)人居環(huán)境。

四是深入調研，廣求民意?？h人大常委會高度重視調研和審議環(huán)節(jié)的工作，經(jīng)常組織常委會委員、人大代表深入縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、田間地頭和城市建設現(xiàn)場，進行實地調研。2017年，根據(jù)已確定的重大事項清單，縣人大常委會及時組織水務、城建、國土、環(huán)保、財政及相關企業(yè)負責人，開展深入細致的調查，廣泛征求意見建議，尋求解決問題的途徑，督促政府提出相關議案，并作出了縣政府關于調整農(nóng)村供水價格及制定合理水價調整機制、實施城市公共照明節(jié)能改造EMC項目等8項決議、決定，提出了堅持水價周期性調整原則、落實完善水價聽證制度、加強項目建設監(jiān)督管理、確保項目建設質量等38條意見建議，督促政府重大事項得到有效落實。

二、存在的困難與問題

近年來，雖然縣人大常委會在重大事項的決定上作了一些積極的探索，積累了一定的工作經(jīng)驗，但由于存在著認識、制度和實踐操作等方面的原因，縣人大常委會對決定權的行使往往持謹慎態(tài)度，主動性不強，甚至已經(jīng)成為當前工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。

一是思想認識難統(tǒng)一。一方面，由于受“黨委決策、政府執(zhí)行”的傳統(tǒng)權力運行模式的影響，社會對人大及其常委會依法行使重大事項決定權在認識上和實踐上有偏差，習慣認同黨委決策、政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合決策的方式；另一方面，部分人大常委會組成人員思想上有顧慮，擔心對重大事項討論決定多了，會被誤解為向黨委要權，多一事不如少一事，不愿充分行使決定權。

二是決定范圍難界定。憲法和法律對縣級以上地方人大及其常委會行使重大事項決定權作出了規(guī)定，但在實際工作中，重大事項的范圍很難界定和把握。重大事項是一個動態(tài)的概念，具有很強的區(qū)域性和時限性，不同地區(qū)的重大事項不同，同一個地方在不同時期也有所不同?？h人大常委會雖然將憲法關于重大事項的規(guī)定細化為經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等方面的重大事項，也只是明確了從哪些方面確定重大事項，并沒有規(guī)定哪些屬于重大事項，實踐中難以把握和操作。

三是制度建設不完善。從縣人大常委會對重大事項決定權的具體實施過程來看，在啟動程序方面，主要還是直接套用地方組織法及其他法律法規(guī)中關于重大事項決定的一般性規(guī)定；在討論和決定方面，基本上都是按照縣人大常委會的議事規(guī)則辦理；在決定后的處理方面，普遍缺乏對于違反相關決定的應對措施；從制度規(guī)范來看，由于制度和規(guī)范在各個環(huán)節(jié)中的普遍缺失，縣人大常委會所面對的不僅僅是要對現(xiàn)有工作流程進行技術性的修補，而是涉及對整個行使重大事項決定權的制度建設。

四是督促辦理不到位。重大事項決定作出以后，應該做到行而有果，務求實效，這既是行使決定權的出發(fā)點，也是最后歸宿?？h級人大常委會不同程度地存在對重大事項本身關注較多，決定作出前熱情較高，但決定通過后，后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位。加之在問責方面缺少制度設計和操作模式，導致一些重大事項在實行過程中走樣、縮水，不能實現(xiàn)預期目的。

三、對策與建議

重大事項決定權是直接體現(xiàn)國家權力機關性質和作用的一項職權，具有廣泛的適用性，特別是對于沒有立法權的縣級地方人大常委會來說，是其代表人民意志對本地區(qū)一些重大事務進行決斷最直接、最有效的手段。結合當前實際，應從以下幾個方面入手。

一要強化對重大事項決定權的認識。充分認識人大討論決定重大事項的重要性，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。用好縣級人大重大事項決定權，對于加強和改善黨的領導，推進全面深化改革和全面依法治國，確保黨中央重大決策和地方黨委工作部署得到貫徹落實；對于推進科學決策、民主決策、依法決策，加快建設法治政府，提升決策公信力和執(zhí)行力；對于充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢和功效，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重要意義。

二要主動爭取縣級黨委的領導和支持?？h級人大及其常委會在作出有關重大事項決定前，應堅持向黨委報告，并提供和說明重大事項的目的與意義，征得黨委的原則同意；黨委也應注意發(fā)揮縣級人大及其常委會的作用，及時提出意見建議。這樣不僅保證人大決定權與黨委的中心工作合拍，與黨委的工作部署相一致，而且能夠保證縣級人大及其常委會所作出的決定更加符合實際，得以貫徹實施。

三要科學界定決定重大事項的重點和范圍。作為縣級人大常委會在界定重大事項時，應盡可能地做到具體、實用、操作性強。重點：聽取和審議政府專項工作報告、審查批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、全縣及縣級財政預決算、環(huán)境保護、普法工作等作為行使重大事項決定權的重點，依法認真負責地進行審議并作出決定決議。政府要將工作中的大事要事、重大舉措，反映在當年向本級人大所作的有關報告和提交的有關文件中，并通過適當方式提前征求本級人大代表的意見。范圍：一是保證憲法、法律、法規(guī)、上級人大及其常委會決定決議在本行政區(qū)域內遵守和執(zhí)行的重大措施；二是審查批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算的調整方案；三是審查批準本級決算，審議通過城市總體規(guī)劃的修編，決定授予地方的榮譽稱號，法律明確規(guī)定屬于本級人大常委會職權的其他事項；四是根據(jù)法律法規(guī)，從實際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內加強民主法治建設的重大措施以及城鎮(zhèn)建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目、重大財政資金安排等重大事項；五是法律法規(guī)規(guī)定須先經(jīng)本級人大常委會或人民代表大會審議的事項，縣級人民政府在報上級政府審批前，應當依法先提請本級人大常委會或人民代表大會審議。

四要不斷健全討論決定重大事項工作機制。一是完善討論決定重大事項程序機制?？h人大及其常委會討論決定重大事項，應當嚴格按照提請審議、建議議題提出確定、材料報送期限、到會說明、審議終止、決定公布等討論決定重大事項制度法定程序要求和議事規(guī)則進行。有關方面提請人大及其常委會討論決定重大事項，應當同時提供重大事項的基本情況，必要性、可行性說明，有關的法律法規(guī)和政策依據(jù)，需要解決的主要問題和解決方案等。二是健全重大決策出臺前向本級人大常委會報告制度?？h政府對事關本行政區(qū)域內經(jīng)濟社會發(fā)展全局，涉及群眾切身利益的重大決策，依法在出臺前向縣人大常委會報告，按照縣人大審議決定，縣政府嚴格按審議決定的內容，抓好重大事項落實工作，并定期向人大報告工作落實情況，接受監(jiān)督。三是健全討論決定重大事項通報協(xié)調機制。每年年底，由縣委辦公室牽頭召開人大常委會辦公室、政府辦公室參加的聯(lián)席會議，及時通報重大決策和工作部署，溝通全年重要工作安排，協(xié)商討論決定重大事項議題?？h委要把黨的重大決策部署通過法定程序轉化為國家意志，縣人大及其常委會討論重大事項，根據(jù)法律法規(guī)和實際情況，可以依法作出決定決議或者在有關法規(guī)中作出規(guī)定，也可以將討論中的意見建議轉送政府研究辦理。對縣人大常委會就報告作出的決議、決定以及提出的意見、建議，縣政府及有關部門要切實提高依法行政能力，抓好落實。四是推行重大事項年度清單制度。每年年底，縣政府應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，研究提出下一年度擬提請討論決定重大事項的建議清單，報縣人大常委會征求意見，由政府修改完善并報縣委研究同意后，列入常委會年度工作要點。年度重大事項清單需要作個別調整、臨時需要提請人大常委會討論決定的重大事項，經(jīng)縣人大常委會黨組報縣委同意后，按照法定程序提請人大常委會會議審議。法律法規(guī)明確規(guī)定須由人大及其常委會討論決定的重大事項，有關方面應當依法及時提出。

五要切實加強組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調工作?？h人大及其常委會要在縣委領導下，切實增強責任感使命感，依法認真做好討論決定重大工作，通過法定程序貫徹落實好縣委重大決策和工作部署。年度討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見，人大常委會黨組將及時向縣委請示報告。涉及重大體制和重大政策調整的決定決議草案，常委會將報縣委同意后，再按照法定程序辦理?？h人大常委會要善于沖破傳統(tǒng)的思維定式，打破不合時宜的條條框框，勇于用新觀點、新思路，破解新難題，打開行使重大事項決定權的工作新局面。縣政府要切實提高依法行政能力，健全依法決策機制，法律法規(guī)規(guī)定必須由人大及其常委會討論決定的重大事項，政府不得超越法定職權作出決定。要嚴格決策責任追究，對違法違規(guī)決策造成重大損失、產(chǎn)生嚴重負面影響的，要嚴格追究相關領導人員和責任人的紀律責任和法律責任。

（作者系甘肅省臨洮縣人大常委會主任）