甘肅省人大及其常委會(huì)40年立法工作的總結(jié)和回顧

盧維理

一、基本情況

1979年7月，地方組織法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)權(quán)，1980年10月6日，甘肅省五屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《甘肅省縣級(jí)直接選舉實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著甘肅省第一部地方性法規(guī)的誕生。改革開放40年來，甘肅省人大及其常委會(huì)在中共甘肅省委的領(lǐng)導(dǎo)下，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，圍繞中心、服務(wù)大局，甘肅地方立法從無到有、從起步探索到發(fā)展提高，立法工作日趨規(guī)范，立法質(zhì)量逐步提高，截至2018年7月31日，甘肅省人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的省級(jí)地方性法規(guī)共182件（其中，經(jīng)濟(jì)方面73件，農(nóng)業(yè)方面17件，環(huán)境資源方面20件，教科文衛(wèi)方面30件，民生方面22件，自身建設(shè)方面20件），作出法規(guī)性決議決定38件；省人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)55件（其中，2015年立法法修改后新賦予地方立法權(quán)的全省14個(gè)市州的地方性法規(guī)28件），批準(zhǔn)民族自治地方自治條例和單行條例70件。這些地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，推動(dòng)全省改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的制度化、規(guī)范化、法制化，促進(jìn)甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了法制保障。

（一）圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法

40年來，省人大及其常委會(huì)牢牢把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，圍繞改革發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，通過經(jīng)濟(jì)立法規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)秩序，調(diào)整經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，著力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法。先后制定和批準(zhǔn)《甘肅省價(jià)格管理?xiàng)l例》《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《甘肅省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《甘肅省建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《甘肅省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《甘肅省旅游條例》《甘肅省供用電條例》《蘭州市促進(jìn)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦法》等73件經(jīng)濟(jì)方面的法規(guī)，構(gòu)筑了甘肅省地方立法的主干。

2016年11月，為切實(shí)加強(qiáng)公路建設(shè)工程質(zhì)量和安全監(jiān)督，甘肅省十二屆人大常委會(huì)通過了《甘肅省公路建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。條例對(duì)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位從制度建設(shè)、基本要求、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督管理等方面作出了嚴(yán)格規(guī)范，明確提出公路建設(shè)工程實(shí)行質(zhì)量責(zé)任終身制。2016年11月，為積極順應(yīng)人民群眾對(duì)食品安全立法的迫切期待，甘肅省十二屆人大常委會(huì)通過了《甘肅省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。條例明確各級(jí)政府及相關(guān)部門對(duì)“三小”食品安全的監(jiān)督管理職責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任、社會(huì)責(zé)任，突出過程監(jiān)管。這是甘肅省出臺(tái)的首部食品安全監(jiān)管方面的地方性法規(guī)，為食品安全監(jiān)管提供了執(zhí)法依據(jù)。2017年7月28日，全國(guó)首部規(guī)范地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督審計(jì)查出問題整改工作的地方性法規(guī)——《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督審計(jì)查出問題整改工作辦法》獲省十二屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議通過。這部創(chuàng)制性法規(guī)充分結(jié)合甘肅實(shí)際，明確了監(jiān)督的主體，規(guī)范了整改責(zé)任、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)、進(jìn)一步加大對(duì)審計(jì)查出問題整改工作的監(jiān)督力度、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)事關(guān)重大，黨中央、各級(jí)政府和社會(huì)都高度關(guān)注。2017年9月28日，甘肅省十二屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過了《甘肅省建設(shè)工程質(zhì)量和建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》。條例對(duì)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位從制度建設(shè)、基本要求、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督管理等方面作出了嚴(yán)格規(guī)范，為切實(shí)規(guī)范建筑市場(chǎng)行為，保障建設(shè)工程的質(zhì)量安全提供了法制遵循。

實(shí)踐證明，這些經(jīng)濟(jì)方面法規(guī)的實(shí)施，為不斷開創(chuàng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的新局面營(yíng)造了良好的法治環(huán)境。

（二）緊密結(jié)合“三農(nóng)”實(shí)際，把“三農(nóng)”立法作為重中之重

甘肅是農(nóng)業(yè)省，解決好“三農(nóng)”問題是全省發(fā)展的重點(diǎn)。40年來，甘肅立足省情，始終將“三農(nóng)”方面的立法作為重中之重，在制訂計(jì)劃時(shí)加大比重，針對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面亟須解決的突出問題，在制度設(shè)定時(shí)加大優(yōu)惠力度，先后制定了基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村能源建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)承包合同管理等17件“三農(nóng)”方面的法規(guī)，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快了農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)了農(nóng)民生活的改善。

甘肅省作為全國(guó)最貧困的省份之一，貧困面廣，貧困程度深，扶貧任務(wù)重。2012年5月，省人大常委會(huì)結(jié)合甘肅實(shí)際，及時(shí)出臺(tái)了《甘肅農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，2017年，為深入貫徹中央和省委關(guān)于扶貧攻堅(jiān)的重大決策，又進(jìn)行了全面修訂。修訂后的條例體現(xiàn)了國(guó)家精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的新要求，總結(jié)概括了甘肅省扶貧開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，確立了按照甘肅實(shí)際情況制定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，從制度上解決了甘肅省扶貧開發(fā)工作中存在的突出問題。

垃圾問題嚴(yán)重影響農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活水平的提升，群眾對(duì)此呼聲強(qiáng)烈。2017年9月，省十二屆人大常委會(huì)審議通過了《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)村垃圾中產(chǎn)生量最大、對(duì)農(nóng)村環(huán)境影響最直接最嚴(yán)重的生活垃圾的管理進(jìn)行了規(guī)范。條例的出臺(tái)，既是省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的實(shí)際行動(dòng)，也是回應(yīng)群眾呼聲、維護(hù)群眾利益的具體體現(xiàn)。

廢舊農(nóng)膜的回收利用是全國(guó)性的難題，之前國(guó)家還沒有專門的法律法規(guī)。2013年11月，省十二屆人大常委會(huì)審議通過了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》。這是我國(guó)首部關(guān)于廢舊農(nóng)膜回收利用方面的地方性法規(guī)。作為西部的農(nóng)業(yè)省份，通過人大主動(dòng)選題立項(xiàng)、牽頭組織起草，并且率先出臺(tái)廢舊農(nóng)膜回收利用條例，為國(guó)家及其他省份在這方面的立法積累了經(jīng)驗(yàn)，起到了一定的示范和導(dǎo)向作用。該條例是由“大而全”立法向“小而精”立法轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)。條例把重點(diǎn)放在了核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計(jì)上，最大化地實(shí)現(xiàn)了立法的精細(xì)化、具體化。

40年來，《甘肅省飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《甘肅省農(nóng)作物種子條例》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》《甘肅省草原條例》《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》等17件“三農(nóng)”法規(guī)的制定實(shí)施，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)民生活和加快農(nóng)村建設(shè)提供了重要的法制保障。

（三）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，為可持續(xù)發(fā)展提供法制保障

甘肅氣候干旱，水資源短缺，森林覆蓋率低，生態(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境資源問題突出。處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系刻不容緩。2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》，提出加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建西北地區(qū)生態(tài)安全屏障的重大決策，面對(duì)這個(gè)重大責(zé)任，省人大常委會(huì)積極作為，著力加大環(huán)境資源和生態(tài)建設(shè)方面的立法工作力度。

甘肅省作為國(guó)家最早的核工業(yè)和核試驗(yàn)基地，擁有核燃料循環(huán)鏈體系各個(gè)環(huán)節(jié)的核設(shè)施，是名副其實(shí)的“核大省”，輻射環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，監(jiān)管任務(wù)日趨艱巨。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，電磁技術(shù)的應(yīng)用日益廣泛，電磁環(huán)境問題日益嚴(yán)重。2014年11月，甘肅省十二屆人大常委會(huì)審議通過了《甘肅省輻射污染防治條例》。條例從電離輻射污染防治、電磁輻射污染防治、乏燃料和放射性廢物處理處置生態(tài)補(bǔ)償、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等方面，對(duì)相關(guān)行為及責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)明確的規(guī)定。它的制定出臺(tái)，對(duì)規(guī)范輻射環(huán)境的監(jiān)督管理，促進(jìn)核技術(shù)和電磁技術(shù)的安全利用，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

黨的十八大以來，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重要論述和重要指示精神，我們緊緊圍繞黨中央提出的“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”要求，深刻汲取祁連山問題教訓(xùn)，2017年9月，省人大常委會(huì)按照中央和全國(guó)人大關(guān)于做好涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)專項(xiàng)自查和清理的要求，先后兩次發(fā)函督促有關(guān)單位開展相關(guān)地方性法規(guī)的專項(xiàng)清理工作，對(duì)不符合生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面要求，與有關(guān)法律、行政法規(guī)不一致的地方性法規(guī)予以修改或廢止。在全面清理的基礎(chǔ)上，將需要修改廢止的15件法規(guī)全部列入2018年立法計(jì)劃，通過法規(guī)修廢確保地方立法與國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律制度協(xié)調(diào)一致。

40年來，省人大及其常委會(huì)以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為己任，始終堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，先后制定實(shí)施《甘肅省濕地保護(hù)條例》《甘肅省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》《甘肅省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》等20件環(huán)境資源保護(hù)方面的法規(guī)，充分發(fā)揮了地方立法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

（四）彰顯立法為民理念，立法促進(jìn)教育科學(xué)文化衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展

40年來，甘肅的文化、教育、科技、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，地方立法始終伴隨并推動(dòng)著這一進(jìn)程。比如，《甘肅莫高窟保護(hù)條例》是甘肅首次為世界文化遺產(chǎn)立法，受到了聯(lián)合國(guó)教科文組織的高度評(píng)價(jià)?！陡拭C省甘南藏族自治州拉卜楞寺保護(hù)與管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著從2011年6月起，享有“中國(guó)佛教文化明珠”美譽(yù)的拉卜楞寺將通過甘肅省首次出臺(tái)的地方性法規(guī)得到更加全面的保護(hù)和管理。甘肅是中華文明的重要發(fā)祥地，境內(nèi)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)有2.7萬余種，蘊(yùn)涵著古老深厚的文化價(jià)值，是國(guó)家重要的文化代表性資源，有著非常重要和獨(dú)特的地位。為有效保護(hù)和留存民族文化的記憶，2015年3月，由省人大常委會(huì)主導(dǎo)制定的甘肅省首部非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承和保護(hù)方面的地方性法規(guī)——《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》獲省十二屆人大常委會(huì)通過。條例明確了政府保護(hù)非遺的責(zé)任，強(qiáng)化了非遺傳承與傳播的要求，突出了對(duì)非遺的發(fā)展性保護(hù)。條例的出臺(tái)，標(biāo)志著甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作被納入了法治化、規(guī)范化軌道。

近年來，國(guó)家對(duì)甘肅省文化社會(huì)建設(shè)的支持力度進(jìn)一步加大，全省文化社會(huì)建設(shè)進(jìn)入繁榮發(fā)展的黃金時(shí)期。省人大常委會(huì)緊抓機(jī)遇，先后制定了教育、體育、科技進(jìn)步、勞動(dòng)就業(yè)、食品衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文物保護(hù)、廣播電視、社會(huì)救助、基層民主等30多件法規(guī)，集中體現(xiàn)了以人民為中心和以人為本、立法為民的現(xiàn)代化法治理念，為滿足人民美好生活需要?jiǎng)?chuàng)造更為有利的法制條件。

（五）堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，不斷加大創(chuàng)造性立法

40年來，甘肅省人大及其常委會(huì)緊緊抓住省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題和民生熱點(diǎn)，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持急需先立，注重加大自主性、創(chuàng)制性立法力度，確保每一部自主性立法都能立得住、行得通、可執(zhí)行、真管用，地方立法的針對(duì)性和操作性不斷增強(qiáng)。《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督審計(jì)查出問題整改工作辦法》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》等一批創(chuàng)制性法規(guī)在助推全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用日益突顯。

甘肅是全國(guó)扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)省份之一，貧困面廣、貧困程度深、扶貧任務(wù)重。為規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口早日脫貧致富，與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)，在沒有上位法可循的情況下，省十一屆人大常委會(huì)歷時(shí)3年十易其稿，終在2012年3月28日省十一屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議上通過了《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。作為地方創(chuàng)制性立法，條例把具有地方特色的經(jīng)驗(yàn)、做法與國(guó)家扶貧開發(fā)“十二五”規(guī)劃綱要結(jié)合起來，將加強(qiáng)“三農(nóng)”和強(qiáng)基固本方面的政策體現(xiàn)于法規(guī)之中，明確了全省扶貧開發(fā)工作的基本制度和基本規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化了消除貧困深層根源的措施，具有鮮明的時(shí)代特征。這是甘肅扶貧開發(fā)工作的一個(gè)里程碑，它的頒布實(shí)施，為推進(jìn)全省貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展，與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

如何有效實(shí)現(xiàn)從“部門立法”向“公共立法”的轉(zhuǎn)向？如何讓立法的過程處在“陽光”下？這一直是廣大民眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題。為此，甘肅省十一屆人大常委會(huì)進(jìn)行了多年不懈的探索。2012年9月，《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例（草案）》提交省十一屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議進(jìn)行審議。法規(guī)草案提出時(shí)，據(jù)悉是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)首部在地方性法規(guī)制定領(lǐng)域引導(dǎo)、鼓勵(lì)和規(guī)范公眾參與立法活動(dòng)的地方性法規(guī)草案。此后歷經(jīng)兩屆人大常委會(huì)跨屆三審，終在省十二屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議上終獲通過。這是國(guó)內(nèi)首部引導(dǎo)、鼓勵(lì)和規(guī)范公眾參與立法活動(dòng)的專門性、創(chuàng)制性地方性法規(guī)。通過“陽光”立法，使公眾更多地參與立法過程，更加清晰地了解立法意義、立法目的、立法的主要內(nèi)容，使所制定的法規(guī)更容易得到廣大社會(huì)成員的認(rèn)可和支持，有利于進(jìn)一步提高地方性法規(guī)的執(zhí)行力。

2017年7月28日，全國(guó)首部規(guī)范地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督審計(jì)查出問題整改工作的地方性法規(guī)——《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督審計(jì)查出問題整改工作辦法》獲甘肅省十二屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過。這部創(chuàng)制性法規(guī)充分結(jié)合甘肅實(shí)際，文本框架結(jié)構(gòu)合理，針對(duì)性和可操作性強(qiáng)，既明確了監(jiān)督的主體，也明確了監(jiān)督的主要內(nèi)容，同時(shí)規(guī)范了整改責(zé)任、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)、進(jìn)一步加大對(duì)審計(jì)查出問題整改工作的監(jiān)督力度、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

（六）高度重視民族立法，全面促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

甘肅是一個(gè)多民族聚居的欠發(fā)達(dá)省份，少數(shù)民族人口250萬，占全省總?cè)丝诘?.4%。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展直接關(guān)系全省改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。1984年民族區(qū)域自治法出臺(tái)，甘南、臨夏兩個(gè)民族自治州和肅南、肅北、阿克塞、天祝、積石山、東鄉(xiāng)、張家川7個(gè)民族自治縣的人民代表大會(huì)被賦予自治條例和單行條例制定權(quán)。40年來，省人大及其常委會(huì)不斷加強(qiáng)對(duì)民族自治地方的立法聯(lián)系協(xié)調(diào)指導(dǎo)，先后審查批準(zhǔn)了《甘肅省甘南藏族自治州自治條例》《甘肅省臨夏回族自治州花兒保護(hù)傳承條例》《甘肅省肅南裕固族自治縣礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》等70件現(xiàn)行有效的自治條例、單行條例。同時(shí)，注重加強(qiáng)涉及民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方性法規(guī)的研究制定，先后出臺(tái)了實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定、清真食品管理?xiàng)l例等法規(guī)，加大對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫扶力度，突出對(duì)民族地區(qū)的扶持措施以及在規(guī)劃、項(xiàng)目、資金、教育、人才、干部、資源等方面的優(yōu)先優(yōu)惠規(guī)定，促進(jìn)了民族地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、宗教和順、各民族群眾安居樂業(yè)，助推民族地區(qū)與甘肅和全國(guó)一道同步建成小康社會(huì)，構(gòu)建和諧幸福美好新甘肅。

（七）加強(qiáng)聯(lián)系指導(dǎo)，設(shè)區(qū)的市立法工作起步良好，成果初顯

1986年12月地方組織法修改后，蘭州市作為省會(huì)市被賦予地方性法規(guī)制定權(quán)。2015年立法法修改后，甘肅省新賦予除蘭州市以外其余13個(gè)市（州）的地方性法規(guī)制定權(quán)。截至2018年7月31日，全省14個(gè)市州行使地方立法權(quán)新制定頒布28件地方性法規(guī)。其中13件為規(guī)范地方立法程序的法規(guī)，占比近50%；實(shí)體性法規(guī)中，環(huán)境資源方面的法規(guī)8件，占比28.5%；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的法規(guī)5件，占比17.8%；歷史文化保護(hù)方面的法規(guī)1件，占比3.5%。

設(shè)區(qū)的市立法工作開始后，省人大常委會(huì)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、制度建設(shè)、技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等多方面加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，各設(shè)區(qū)的市立法工作有序推進(jìn)。一是各市（州）立法程序方面的基本制度已較為完備，14個(gè)市（州）中除甘南州外的其余13個(gè)市（州）目前均已出臺(tái)立法程序規(guī)則或地方立法條例，立法工作制度逐步健全，立法工作日趨規(guī)范。如《蘭州市地方立法條例》和《慶陽市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則》，是2015年后最先出臺(tái)的兩部設(shè)區(qū)的市法規(guī)。二是貫徹新發(fā)展理念，積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。隨著立法進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各個(gè)設(shè)區(qū)的市在早期出臺(tái)地方立法程序法規(guī)的基礎(chǔ)之上，逐步推出實(shí)體法規(guī)，而環(huán)境保護(hù)在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中較容易出現(xiàn)矛盾和問題，出臺(tái)的法規(guī)數(shù)量較多，如慶陽市《慶陽市禁牧條例》、蘭州市的《機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》《連城國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》、白銀市的《白銀市封山禁牧管理辦法》和東鄉(xiāng)族自治縣的《林木管護(hù)條例》等8部法規(guī)均為近些年集中出臺(tái)的環(huán)境資源方面的法規(guī)?！稇c陽市禁牧條例》針對(duì)家畜無序放養(yǎng)、邊造林邊毀林的問題，明確了實(shí)施范圍、禁牧區(qū)域、處罰獎(jiǎng)懲等，彌補(bǔ)了法律法規(guī)對(duì)在禁牧區(qū)域放牧行為無處罰依據(jù)的缺失。三是設(shè)區(qū)的市從本地實(shí)際出發(fā)，注重加強(qiáng)社會(huì)治理，開展城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的立法工作。目前，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類法規(guī)涉及的范圍和內(nèi)容呈多樣化趨勢(shì)，如《定西市物業(yè)管理?xiàng)l例》《蘭州市城市公共汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，其內(nèi)容規(guī)范的涉及面越來越廣，范圍越來越大。歷史文化保護(hù)法規(guī)數(shù)量相對(duì)較少，僅有一部。目前，14個(gè)市（州）中盡管部分市州還存在立法人員參差不齊、立法經(jīng)驗(yàn)欠缺、技術(shù)力量單薄以及法規(guī)的地方特色性不強(qiáng)等問題，但從整體情況看，設(shè)區(qū)的市立法工作起步良好，工作穩(wěn)步推進(jìn)，立法成果初現(xiàn)。

二、主要做法

改革開放40年，307件現(xiàn)行有效的法規(guī)條例，匯聚著全省人民的智慧，見證著歷屆省人大及其常委會(huì)組成人員的奮斗歷程，凝結(jié)著立法工作者的辛勤勞動(dòng)。在40年的地方立法實(shí)踐中，省人大及其常委會(huì)為甘肅省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了積極探索和不懈努力，我們的做法和體會(huì)是：

（一）始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程和各方面，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的重要經(jīng)驗(yàn)，也是做好地方立法的根本保證。40年來，歷屆省人大常委會(huì)堅(jiān)定不移把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法工作的全過程和各方面，特別是黨的十八大以來，省人大常委會(huì)堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)自信”，始終在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。深入貫徹落實(shí)黨中央出臺(tái)的一系列關(guān)于人大立法工作的重要指導(dǎo)性文件，著力加強(qiáng)和改進(jìn)全省各級(jí)地方人大立法工作，進(jìn)一步強(qiáng)化了人大立法工作的政治保證。在具體工作中，立法項(xiàng)目的安排始終保持同黨中央和省委的中心工作部署相一致，不斷健全重大立法事項(xiàng)向省委請(qǐng)示報(bào)告制度，立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃報(bào)請(qǐng)省委批準(zhǔn)，重要的法規(guī)、地方立法工作中的重大事項(xiàng)和重要情況報(bào)請(qǐng)省委研究同意，從而保證了及時(shí)準(zhǔn)確地反映省委意圖，保證地方立法的正確方向。

（二）堅(jiān)持不抵觸、有特色、可操作的原則。常委會(huì)的立法工作始終嚴(yán)格遵循憲法法律賦予的權(quán)限和程序，按照不抵觸、有特色、可操作的原則，合理設(shè)置公民、法人、其他社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)和國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，既注重突出法規(guī)的地方特色和現(xiàn)實(shí)可行性、前瞻性，又堅(jiān)定維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。地方立法所要解決的是各個(gè)地方具體的、有差別性的問題，為此，我們?cè)趯?shí)施性立法中主要根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化；在自主性立法中，主要對(duì)地方性事務(wù)作出規(guī)范，同時(shí)針對(duì)本地改革發(fā)展實(shí)踐和社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況、新問題，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向推進(jìn)立法工作。為了做到有特色可操作，省人大常委會(huì)開展廣泛深入的調(diào)查研究，在擴(kuò)大調(diào)研廣度深度、增強(qiáng)針對(duì)性上狠下功夫，深入基層，深入群眾，對(duì)法規(guī)草案涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)和爭(zhēng)議較大的問題，反復(fù)聽取意見、協(xié)調(diào)論證，力爭(zhēng)問題得以解決，從而突出了地方立法的地方特色和可操作性，也充分體現(xiàn)了地方立法的生命力。

（三）充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，對(duì)于新形勢(shì)下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作意義重大。為此，省人大常委會(huì)一是堅(jiān)持在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)常委會(huì)對(duì)法規(guī)立項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃過程中，始終堅(jiān)持以人大為主導(dǎo)，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)篩選和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，把重點(diǎn)放在涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、與上位法配套銜接等方面的項(xiàng)目上。二是充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮人大各專委會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的積極性，提前介入、指導(dǎo)督促一些涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法規(guī)草案的起草論證。比如，《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督審計(jì)查出問題整改工作辦法》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》和《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》等法規(guī)分別由省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委員會(huì)和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主導(dǎo)起草并提請(qǐng)審議，法規(guī)通過頒布實(shí)施后，社會(huì)各方面的反響都很好。三是注重抓住地方性法規(guī)中的關(guān)鍵條文，重點(diǎn)解決制約重要立法項(xiàng)目和重大制度設(shè)計(jì)順利推進(jìn)的難點(diǎn)問題。四是積極依靠人大代表，把人大代表依法聯(lián)名提出的法規(guī)案，及時(shí)列入代表大會(huì)或者常委會(huì)的審議議程，同時(shí)積極拓展暢通基層人大代表參與立法工作的渠道，通過邀請(qǐng)基層代表參加省人大常委會(huì)立法調(diào)研、立法座談、立法論證等工作，切實(shí)發(fā)揮好人大代表來自基層、聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢(shì)。

（四）堅(jiān)持開門立法、民主立法，擴(kuò)大公眾有序參與。公眾參與立法活動(dòng)，不僅可以保證地方性法規(guī)最大限度地反映民意、維護(hù)公眾的權(quán)利，同時(shí)也能使公眾更多地了解法律、法規(guī)，增強(qiáng)守法、用法的自覺性。為此，省人大常委會(huì)在地方立法活動(dòng)中始終貫穿黨的群眾路線，堅(jiān)持開門立法、民主立法，最大限度地體現(xiàn)民意、維護(hù)民權(quán)、保障民利。省人大常委會(huì)1999年開始聘請(qǐng)立法顧問，2000年制定了法規(guī)草案公示辦法，2002年探索建立立法聯(lián)系點(diǎn)和公眾參與制定地方性法規(guī)制度，2003年嘗試委托第三方起草法規(guī)草案，2004年引入立法聽證制度，2005年與高校合作設(shè)立立法研究基地，連續(xù)多年向全社會(huì)公開五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃和法規(guī)草案，征求意見建議。另外，對(duì)法規(guī)審議中遇到的一些專業(yè)性強(qiáng)、爭(zhēng)議較大的問題，邀請(qǐng)立法顧問和專家學(xué)者進(jìn)行分析、咨詢、論證，依靠立法聯(lián)系點(diǎn)和立法研究基地，直接聽取來自基層執(zhí)法單位、民眾和專業(yè)人士的意見建議，為審議修改法規(guī)草案提供決策參考。這些有創(chuàng)新、有特色、有成效的做法，在甘肅地方立法工作中發(fā)揮了重要作用，為提高地方立法質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

（五）加強(qiáng)立法、備案審查信息平臺(tái)建設(shè)。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和地方組織法、監(jiān)督法賦予人大的一項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，也是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要制度。2008年甘肅開展規(guī)范性文件備案審查工作以來，省人大常委會(huì)不斷加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和能力建設(shè)工作，通過不斷完善健全相關(guān)制度，嚴(yán)格備審程序，完善工作機(jī)制，使備案審查工作日趨規(guī)范化。黨的十八屆三中、四中全會(huì)后，省人大常委會(huì)嚴(yán)格按照黨中央“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求更加強(qiáng)化審查責(zé)任，明確審查標(biāo)準(zhǔn)，注意處理好人大監(jiān)督與支持政府工作的關(guān)系，對(duì)涉及重大、全局、群眾切身利益的規(guī)范性文件，突出重點(diǎn)審查。2016年以來，為貫徹落實(shí)黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于提高備案審查信息化水平、實(shí)現(xiàn)備案審查工作互聯(lián)互通的精神和要求，省人大常委會(huì)狠抓規(guī)范性文件備案審查信息平臺(tái)建設(shè)工作并取得積極進(jìn)展。目前，甘肅省的信息平臺(tái)三大功能系統(tǒng)建設(shè)中，除常規(guī)性的規(guī)范性文件報(bào)送、備案管理功能以外，主要向地方立法服務(wù)和備案智能審查進(jìn)行雙向拓展，初步完成了由原來單一的規(guī)范性文件備案審查向立法智能審查服務(wù)平臺(tái)和文件備審平臺(tái)“雙平臺(tái)”方向進(jìn)行深度開發(fā)的轉(zhuǎn)變。目前，我們獨(dú)立委托研發(fā)的審查系統(tǒng)依托北大法寶的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、“兩高”司法解釋、地方性法規(guī)、甘肅省政府規(guī)章等數(shù)據(jù)庫對(duì)地方性法規(guī)草案及規(guī)范性文件進(jìn)行在線“合法性”智能比對(duì)審查。截至目前，省本級(jí)規(guī)范性文件報(bào)備系統(tǒng)、備案管理系統(tǒng)和智能審查系統(tǒng)的調(diào)試工作已經(jīng)完成，下一步將著手開展與各市州聯(lián)網(wǎng)聯(lián)測(cè)和培訓(xùn)工作。

三、基本經(jīng)驗(yàn)

40年的立法實(shí)踐和不斷探索，省人大及其常委會(huì)立足甘肅實(shí)際，堅(jiān)持解放思想，工作不斷創(chuàng)新，立法工作取得了一些成效，也積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持在黨中央和省委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定具體實(shí)踐相結(jié)合，服從并服務(wù)于全省工作大局，著力解決甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問題。

二要始終堅(jiān)持以人民為中心的思想。堅(jiān)持立法為民，關(guān)注民生，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，使人民群眾共享改革發(fā)展的成果。

三要遵循憲法法律原則，堅(jiān)決維護(hù)法制統(tǒng)一。堅(jiān)持以憲法、法律和行政法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序開展立法工作，切實(shí)做到不抵觸、不沖突、不照抄，合理調(diào)整部門與地方、整體利益與局部利益的關(guān)系，防止和克服部門利益與地方保護(hù)傾向。

四要堅(jiān)持科學(xué)立法。要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和立法活動(dòng)自身規(guī)律，科學(xué)合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，使法律法規(guī)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，引導(dǎo)和保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

五要堅(jiān)持開門立法。發(fā)揚(yáng)立法民主，體現(xiàn)人民意志，及時(shí)有效地整合社會(huì)各階層的利益訴求，不斷擴(kuò)大立法的群眾基礎(chǔ)。

黨的十九大描繪了在新的時(shí)代條件下繼續(xù)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，為我們繼續(xù)推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是黨和國(guó)家的奮斗目標(biāo)，也是各級(jí)人大常委會(huì)的神圣使命。站在新的起點(diǎn)上，勇于變革，勇于創(chuàng)新，永不僵化，永不停滯，甘肅省地方立法工作將保持蓬勃的生命力，繼續(xù)為民生幸福、社會(huì)進(jìn)步譜寫新的篇章。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)法工委）