省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市法規(guī)報批處理方式探討

曹瀚予

自2000年《立法法》的制定到2015年《立法法》的修改，地方立法的批準(zhǔn)制度從初立逐步走向完善，在賦予了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時，也保留了立法批準(zhǔn)制度。2000年《立法法》中與地方立法聯(lián)系最為密切的立法批準(zhǔn)制度相關(guān)條款在實施過程中暴露的問題，并沒有在修訂后的《立法法》中得到完全解決。例如，立法批準(zhǔn)制度的存廢問題和審查之后處理方式規(guī)定不明，實踐中各省做法也存在不足之處。本文對法案報批審查后的處理方式進行分析探討，以期為地方立法精細化研究盡綿薄之力。

一、對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實行批準(zhǔn)制度的爭議

《立法法》第七十二條保留了批準(zhǔn)制度，也同時分別對批準(zhǔn)的期限和審查的范圍進行限制[1]。即使通過法律予以確認(rèn)，應(yīng)否保留該制度這個問題仍存在分歧。不少學(xué)者提出要賦予設(shè)區(qū)的市完整的立法權(quán)，主張廢除或替換批準(zhǔn)審查制度，《立法法》草案修改稿對這一問題的規(guī)定也出現(xiàn)多次反復(fù)，主要有以下兩種觀點。

第一種觀點是建議取消省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市法規(guī)制定的批準(zhǔn)制度，使設(shè)區(qū)的市由原來的半個立法權(quán)變?yōu)橄碛型暾⒎?quán)。持有此觀點的理由有四：一是立法權(quán)的下沉是我國立法體制改革的必然結(jié)果，是國家法治水平提高的必然趨勢。而設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的確認(rèn)正是權(quán)力下沉的表現(xiàn)，但由于批準(zhǔn)制度的存在，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是不完整的，被稱為“半個立法權(quán)”，這種不完整的立法權(quán)與立法權(quán)下沉的本意相違背，會限制地方立法突破的積極性和創(chuàng)新性[2]。二是批準(zhǔn)制度大幅增加了設(shè)區(qū)的市立法的工作成本，拉長立法周期，降低立法效率，可能會導(dǎo)致地方立法工作的滯后?！笆腥舜蟪Ｎ瘯趫笈ò钢?，已經(jīng)進行了完整的立法過程，但到了省人大常委會之后，基本上還要重新經(jīng)過全套立法程序，這樣的工作量最快也要一年的立法周期。”[3]三是立法批準(zhǔn)制度設(shè)立的初衷是考慮當(dāng)時較大的市立法人才匱乏，立法力量比較薄弱，對較大市的法規(guī)進行審查批準(zhǔn)是必然要求。在《立法法》制定過程中，時任全國人大法律委員會副主任委員的喬曉陽提出“賦予較大的市地方立法權(quán)是考慮到各個城市的管理有其特殊性，由于地方立法的水平不平衡，仍需要保留批準(zhǔn)制度，但從長遠來看，較大市可以不考慮報批制度”[4]?！暗浇裉?，較大市經(jīng)歷十?dāng)?shù)年的發(fā)展，已經(jīng)形成成熟的立法隊伍，可以逐步取消省級人大常委會對較大市的法規(guī)批準(zhǔn)制度?！盵5]四是賦予設(shè)區(qū)的市完整的立法權(quán)，是對我國立法體制改革成果的體現(xiàn)，有利于提高地方立法效率，促進依法治國。

第二種觀點是將設(shè)區(qū)的市立法批準(zhǔn)制改為備案制。這一設(shè)想在《立法法》制定過程中被屢次提出討論，但由于大多數(shù)的省、自治區(qū)反對而作罷[6]，如今備案制取代批準(zhǔn)制的觀點被重新提出，持有這一觀點的理由有三：一是這些專家學(xué)者們認(rèn)為目前的立法隊伍在經(jīng)歷十幾年的發(fā)展后，已經(jīng)可以勝任單獨制定較為完善的地方性法規(guī)的任務(wù)，改“批準(zhǔn)”為“備案”的條件已經(jīng)成熟。二是設(shè)立法規(guī)批準(zhǔn)制度是為了制約地方立法權(quán)，而備案審查制度中的立法機關(guān)可以通過對地方法規(guī)的審查，將違反《立法法》第九十六條五種情況的法規(guī)依法予以撤銷，也可以達到制約地方立法權(quán)的目的。“以備案制度取代批準(zhǔn)制度，不僅可以對立法程序進行統(tǒng)一優(yōu)化，還可以顯著提高設(shè)區(qū)的市立法效率。”[7]三是實踐中由于立法批準(zhǔn)制度的存在，地方立法需要經(jīng)歷市級人大常委會和省級人大常委會等一系列流程，政府規(guī)章只需提交本級人民政府通過并備案即可，這使得一些設(shè)區(qū)的市為了繞過省級人大常委會的審查批準(zhǔn)，會出現(xiàn)回避制定地方性法規(guī)的行為，造成地方人大一定程度上出現(xiàn)了“無法可立”的尷尬局面[8]。以備案制度取代批準(zhǔn)制度則可有效緩解這些現(xiàn)象的發(fā)生。

針對以上兩種觀點，本文認(rèn)為立法批準(zhǔn)作為世界各國普遍采用的立法監(jiān)督方式，仍有存在的必要，通過對山東省內(nèi)各級人大常委會法工委工作人員的訪談和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，持有反對觀點所提出的弊端在實踐中已通過提前介入機制、限制法規(guī)報批數(shù)量等方式改良，并不會對地方立法造成明顯影響。首先批準(zhǔn)制度和備案制度性質(zhì)和作用不同，目前學(xué)術(shù)界對批準(zhǔn)制度性質(zhì)的爭議在于該制度屬于立法程序還是立法監(jiān)督，北京大學(xué)周旺生教授認(rèn)為，就立法批準(zhǔn)的性質(zhì)而言，它既屬于立法程序，亦屬于立法監(jiān)督形式，是兼具雙重性質(zhì)的立法活動[9]。還有學(xué)者認(rèn)為，立法批準(zhǔn)制度是立法活動的一種程序[10]。但無論持有何種觀點都與備案制度有所區(qū)別，批準(zhǔn)制度是一種事前批準(zhǔn)的手段，起預(yù)防作用；而備案制是事后審查，起監(jiān)督作用，備案和撤銷制度作用有限，監(jiān)督力度不夠。對于某些學(xué)者提出立法實踐中會出現(xiàn)利用制定政府規(guī)章規(guī)避立法的現(xiàn)象，通過筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2015年《立法法》對政府規(guī)章的實施年限和向地方性法規(guī)的轉(zhuǎn)變問題做了修改后，這種現(xiàn)象很少出現(xiàn)。其次，立法水平的不平衡使立法批準(zhǔn)制度仍有存在必要。2015年修改后的《立法法》通過限制設(shè)區(qū)的市立法的時間、步驟和權(quán)限，立法批準(zhǔn)制度和備案審查制度并用等多種途徑規(guī)范設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，防止出現(xiàn)立法隨意和過度立法的現(xiàn)象。在這些制度中，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市法規(guī)批準(zhǔn)制度是關(guān)鍵性制度[11]。而且，如今284個設(shè)區(qū)的市，立法水平雖然相較十?dāng)?shù)年前高出許多，但仍然存在立法資源不平衡等問題，需要統(tǒng)一的批準(zhǔn)制度來對立法質(zhì)量進行保障。

二、設(shè)區(qū)的市法規(guī)報批后的不同處理方式

假定條件、行為模式和法律后果三要素共同構(gòu)成完整的法律規(guī)范，缺少任一部分，法律規(guī)范都不能實現(xiàn)其應(yīng)有作用。但《立法法》與各省立法條例中關(guān)于處理方式的規(guī)定各異，各省實踐中的做法也不一而足。

（一）《立法法》與各省立法條例對處理方式的規(guī)定

2015年修訂后的《立法法》第七十二條規(guī)定了對于報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)與上位法不抵觸時，省級人大常委會應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，但對于不予批準(zhǔn)的處理方法并沒作出明確規(guī)定。此外，《立法法》也未明確規(guī)定對報批的地方性法規(guī)與省級人民政府規(guī)章制度相抵觸時具體的處理辦法[12]。

在地方立法實踐中，有部分省級地方立法條例對此作出了一些規(guī)定，給了地方立法機關(guān)很大自主權(quán)。這一方面可以調(diào)動地方立法積極性，但另一方面也可能會出現(xiàn)處理方式不統(tǒng)一的問題。在全國22個省、4個直轄市和5個自治區(qū)的地方立法條例中，除湖北省、遼寧省、云南省、福建省以及4個直轄市外，其余18個省和4個自治區(qū)都將地方立法批準(zhǔn)制度以專章的形式予以細化。關(guān)于各省立法條例中對設(shè)區(qū)的市法規(guī)報批審查后不予批準(zhǔn)的處理方式如下表一。

由此可見，由于《立法法》對審查后采用何種處理方式的問題上沒有進行統(tǒng)一，各省級人大常委會的做法各有“地方特色”。

（二）實踐中法規(guī)報送審查后的處理方式

筆者對全國各省級人大的立法條例進行匯總分析（見表1），對各級人大常委會立法工作人員的訪談后，發(fā)現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市法規(guī)報批實踐中會出現(xiàn)以下七種處理方式。

1.直接予以批準(zhǔn)?！读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)”。各省級人大立法條例對于直接批準(zhǔn)也都采用了《立法法》中的規(guī)定。

2.直接不予批準(zhǔn)?！读⒎ǚā泛透魇〖壛⒎l例都規(guī)定省級人大常委會在批準(zhǔn)審查過程中發(fā)現(xiàn)報批的地方性法規(guī)出現(xiàn)與上位法抵觸等情形時，應(yīng)當(dāng)直接不予批準(zhǔn)。

3.對抵觸部分直接修改后予以批準(zhǔn)。如《遼寧省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》第二十八條規(guī)定，對報批的地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)與相關(guān)法律有抵觸時，省人大常務(wù)委員會有權(quán)直接修改。有此規(guī)定的還有青海省、山西省、浙江省等10余省級法規(guī)。這種處理方法在實踐中運用比較廣泛，設(shè)區(qū)的市因立法資源相對匱乏或保護地方利益等原因，在報送的法規(guī)中可能存在一條或數(shù)條問題，如果直接將整部法規(guī)退回不予批準(zhǔn)，會造成立法資源的大量浪費，打擊市級立法工作人員熱情，這時由省級立法機關(guān)直接修改，可以提高立法效率，減輕市級人大常委會的工作壓力。

4.擱置?！读⒎ǚā返谒氖l規(guī)定列入常委會審議的法案如存在較大爭議擱置滿兩年的，終止該法案的審議。這一規(guī)定是為了解決地方立法爭議不下問題，并不針對市級人大報批制度。雖然《立法法》和各省級立法條例中都沒有提出擱置這一批準(zhǔn)處理方式，但實踐中省級人大常委會對報批的法規(guī)會偶爾采取擱置的處理方式。例如，2007年至2012年五年來浙江省出現(xiàn)過兩次，該省采用此種處理方式的程序是：省人大法制委員會對市級人大常委會報送法規(guī)的審議予以否決后，在省人大常委會主任會議上不將該法規(guī)提請常委會會議審議[13]。

5.退回報請機關(guān)修改后再提請批準(zhǔn)。如《陜西省地方立法條例》第六十七條規(guī)定，同相關(guān)法律相抵觸的，可以在審查報告中提出不予批準(zhǔn)的建議，也可以退回設(shè)區(qū)的市人大常委會修改。有此類似規(guī)定的還有山西省、江蘇省、福建省等9個省級行政單位。這一處理方式與《立法法》第一百條體現(xiàn)出的立法精神有所吻合[14]，在實踐中相對常見，與直接不予批準(zhǔn)的方式相比，雖然結(jié)果是相同的，但比較柔和，可以綜合考慮到上下兩級人大常委會的意見，在實踐中遇到不予批準(zhǔn)的情形時大多采用這一處理方式。

6.以附修改意見的方式予以批準(zhǔn)。附修改意見的批準(zhǔn)，就是省級人大常委會在決定批準(zhǔn)的同時，提出修改意見，要求較大的市（2015年后為設(shè)區(qū)的市）根據(jù)修改意見進行修改后公布，如果較大的市不同意省級人大常委會的修改意見，則不能將該地方性法規(guī)公布實施[15]。這一處理方式是一種折中的做法，既指出了報批法規(guī)中不適當(dāng)之處，又沒有超越職權(quán)對其進行直接修改，設(shè)區(qū)的市人大常委會更容易接受。如《甘肅省地方立法條例》第七十條規(guī)定的報批審查后的處理方式除了不予批準(zhǔn)和退回市人大常委會以外，還可以在專門委員會審查報告中附修改意見予以批準(zhǔn)。除甘肅省外，還有江西省和廣東省的地方立法條例中提到這一處理方式。

7.省立法工作機構(gòu)將修改意見報常委會，由常委會表決通過不附任何條件的批準(zhǔn)決定。省級人大常委會立法工作機構(gòu)將常委會有關(guān)意見與法規(guī)報送機關(guān)的立法工作機構(gòu)進行溝通，若報送機關(guān)無異議，省立法工作機構(gòu)將修改意見報常委會，由常委會表決通過不附任何條件的批準(zhǔn)決定[16]。

三、不同處理方式存在的問題

報批審查后的處理方式不統(tǒng)一使得在立法實踐過程中會出現(xiàn)以下幾個問題，影響立法工作的效率或立法機關(guān)的公信力。

（一）省級人大常委出現(xiàn)“越權(quán)”行為

這一問題體現(xiàn)在對抵觸部分直接修改后予以批準(zhǔn)這一處理方式。此種方式存在三個不可避免的關(guān)鍵問題：一是這種直接修改報批法規(guī)的做法存在合法性問題，我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條明確規(guī)定，上級人大常委會對下一級人大及其常委會作出的不適當(dāng)決議只有撤銷權(quán)，沒有修改權(quán)；二是《立法法》賦予省級人大常委會的權(quán)力是審查報批法規(guī)并決定是否批準(zhǔn)，這是一種“批準(zhǔn)權(quán)”而非“制定權(quán)”；三是國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的原因之一在于“因地制宜”，相比省級人大常委會，作為基層國家權(quán)力機關(guān)的市人大常委會對本轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)實情況更為熟悉，更容易制定出符合實踐的地方性法規(guī)。直接修改后予以批準(zhǔn)的處理方式雖然效率較高，但屬于超越權(quán)限的行為，不值得提倡。

（二）過分注重審批效率導(dǎo)致不負(fù)責(zé)任

這一問題會出現(xiàn)在擱置、以附修改意見的方式予以批準(zhǔn)以及常委會表決通過不附任何條件的批準(zhǔn)決定的三種處理方式中。

1.擱置這一處理方式是極不負(fù)責(zé)任的，市級人大常委會報批的法規(guī)通常是較為重要的長久持續(xù)性問題，也有一些是為了解決突發(fā)狀況的緊急立法，具有很強的時效性，如因為省級人大常委會意見不同等原因進行擱置，該法案可能已經(jīng)失去了原有的作用，各批準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)杜絕這一處理方式。

2.以附修改意見的方式予以批準(zhǔn)，這一處理方式與退回報請機關(guān)修改后再提請批準(zhǔn)的方式有相似性和差異性。相似之處在于這兩種處理方式都是將報批的法案送還市人大常委會，重新開始立法程序進行修改，由會議表決通過。不同之處在于附修改意見予以批準(zhǔn)的市級人大常委會只能按照修改意見內(nèi)容對法案進行修改，且無須重新報請批準(zhǔn)即可公布實施；而退回報請機關(guān)的法案修改并無限制，但需要重新報請批準(zhǔn)。那么，如何確保設(shè)區(qū)的市人大常委會對報批法案的修改是經(jīng)過了完整立法程序而不是只由主任會議決定，以及修改的內(nèi)容是否真正達到了批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，是這一處理方式所面臨的問題。

3.省立法工作機構(gòu)將修改意見報常委會，由常委會表決通過不附任何條件的批準(zhǔn)決定。這種處理方式是不恰當(dāng)?shù)?，是常委會找不到法律依?jù)的做法，存在兩個方面的問題：一是修改意見未經(jīng)常委會表決通過，僅是常委會部分組成人員的意見，無法代表整個常委會；二是省人大常委會與市人大常委會溝通同意的修改意見重新由全體市人大常委會表決通過的必要性問題，如需要，是否應(yīng)該選擇更為合理的附修改意見返回報送機關(guān)，如不需要，個別市人大常委會組成人員則無權(quán)對是否接受修改意見表態(tài)。因此，這種做法是不規(guī)范、不值得提倡的。

（三）最具效率的處理方式運用不足

直接予以批準(zhǔn)和直接不予批準(zhǔn)是最為簡單直接的處理方式，但各省對這一處理方式的適用程度不盡相同。有些省份如山東省，實踐中直接批準(zhǔn)的情況較多，原因在于立法資源較多以及提前介入機制的運用，各市級常委會在第一次審議前就將草案報送省人大常委會，省人大常委會將草案發(fā)送給各省直機關(guān)征求意見并反饋給市人大常委會，市人大常委會根據(jù)這些機關(guān)的修改意見予以篩選修改再進行審議。因此至最終報送時，省人大常委會提出的意見已被修改完善，只需直接批準(zhǔn)即可。還有些省份如青海省直接批準(zhǔn)的次數(shù)較少，原因在于：其一，《立法法》只規(guī)定要對報送的法規(guī)進行合法性審查，而很多省級立法條例如《青海省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》中還要求省專門委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進行合理性和可執(zhí)行性等方面進行重點審查，審查出的問題概率會隨著審查工作范圍的擴大而上升。其二，省級人大常委會立法工作人員的素質(zhì)和經(jīng)驗相比市級更為優(yōu)秀豐富，更容易發(fā)現(xiàn)市級立法工作人員囿于自身水平而忽視的漏洞與不足。批準(zhǔn)機關(guān)在未發(fā)現(xiàn)抵觸現(xiàn)象時應(yīng)當(dāng)按照《立法法》規(guī)定的四個月時限及時予以批準(zhǔn)。

直接不予批準(zhǔn)固然是最能體現(xiàn)立法機關(guān)權(quán)威和提高立法工作效率的做法，但在實踐中一般不會采用，目前為止浙江省僅出現(xiàn)過一次[17]，山東省還未出現(xiàn)直接不予批準(zhǔn)的情況。首先，這種全面否定的做法過于絕對，會造成設(shè)區(qū)的市立法資源不必要的浪費。其次，直接不予批準(zhǔn)會打擊設(shè)區(qū)的市立法積極性，影響兩級人大常委會之間的工作感情。最后，由于提前介入機制的存在，設(shè)區(qū)的市人大在制訂立法計劃時會將其送往省人大常委會報批，在審議過程中也會邀請省人大常委會法工委工作人員參與，這就意味著設(shè)區(qū)的市立法活動的開展和內(nèi)容是經(jīng)過批準(zhǔn)機關(guān)同意的，在最終的法規(guī)報批時，極少會出現(xiàn)直接不予批準(zhǔn)的處理方式。

總之，就省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市法規(guī)報批后審查的七種處理方式來看，第一種直接批準(zhǔn)無須多言，第二種不予批準(zhǔn)和第四種擱置的處理方式實踐中一般不予實施，第三種、第六種和第七種處理方式存在瑕疵。至于第五種退回報請機關(guān)重新報批雖然并無差錯，但不利于立法資源的合理利用，勢必會出現(xiàn)立法周期延長的情形。

四、對審查后處理方式的完善

自《立法法》實施近二十年來，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的批準(zhǔn)審查制度獨樹一幟，成為具有中國特色的立法制度，為中國特色社會主義法律體系的建成作出自己的貢獻。但這一制度目前仍存在一些問題亟待解決，省級人大常委會應(yīng)當(dāng)充分尊重較大的市立法自主權(quán)，針對報送法規(guī)審查之后的處理方式，筆者認(rèn)為可以從以下四個方面完善。

（一）合理推廣適用提前介入制度

提前介入機制在某些省份的立法條例中已有所體現(xiàn)，如《甘肅省地方立法條例》第六十五條[18]和《廣東省地方立法條例》第六十九條中所提到的提前溝通。經(jīng)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實踐中省級人大常委會對地方性法規(guī)的批準(zhǔn)審查并不需要重新經(jīng)歷同立法一般的整個程序。設(shè)區(qū)的市人大常委會在制定地方性法規(guī)時，會將立法草案提前報送給省級人大常委會審閱，省級人大常委會法工委將草案發(fā)送給各省直機關(guān)征求意見，對各方意見匯總后反饋給報送機關(guān)，市人大常委會得到批準(zhǔn)答復(fù)后才會正式開始立法程序。市人大在法案經(jīng)第一次審議后，還會邀請省級人大常委會法工委的工作人員提前介入到立法過程中，對法案的審議內(nèi)容、存在的問題等予以記錄后提交省人大常委會法工委提前討論，并將意見送還市人大，市人大在進行第二次審議之前要將省人大常委會法工委提出的意見修改后報送省人大常委會。如此的提前介入機制將立法批準(zhǔn)制度的審查分解開來，極大提高了法規(guī)批準(zhǔn)的工作效率。

實踐證明，省級人大常委會在法規(guī)報送前的提前介入，加強與設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)非常重要。首先，筆者認(rèn)為在設(shè)區(qū)的市制定年度立法計劃時就應(yīng)當(dāng)介入。目前，從全國人大到設(shè)區(qū)的市人大常委會的立法工作都是有提前計劃的，這就有可能在同年的立法計劃中，省市兩級人大常委會制定的立法計劃中出現(xiàn)了重復(fù)性內(nèi)容，造成重復(fù)立法。在市級人大常委會制定了法規(guī)草案報送批準(zhǔn)時，必然不會予以批準(zhǔn)，這樣將造成大量的立法資源浪費。因此，省級人大常委會的審查工作應(yīng)當(dāng)盡早介入，在設(shè)區(qū)的市制定立法計劃時，就予以審查。其次，提前介入制度有利于提高審查效率，但也可能會對制定機關(guān)立法自主性產(chǎn)生影響，所以在適用這一制度時要結(jié)合各省市的具體情況，不能強制實施。如果將提前介入制度或提前溝通行為作為法定必須履行的程序規(guī)定，勢必會強化上級立法機關(guān)對下級立法機關(guān)的管控，造成設(shè)區(qū)的市在立法過程中產(chǎn)生依賴心理。同時，還需要明確提前介入行為的性質(zhì)，批準(zhǔn)機關(guān)的提前介入應(yīng)當(dāng)是一種建議行為，并不是對制定主體的強制干預(yù)，制定機關(guān)有權(quán)決定是否采納批準(zhǔn)機關(guān)的意見。因此，筆者認(rèn)為需要合理適用提前介入和提前溝通制度，但是不能將其作為強制性規(guī)定。

（二）規(guī)范直接修改的內(nèi)容和方式

對《立法法》《地方組織法》等諸多中央立法中對立法批準(zhǔn)制度的具體規(guī)定進行分析后不難發(fā)現(xiàn)，這些法條的內(nèi)容只從宏觀規(guī)定了批準(zhǔn)制度的程序，沒有具體明確審查后的處理方式。為了完善我國的立法批準(zhǔn)制度，首先應(yīng)當(dāng)具體細化“處理決定”的規(guī)定，對審查后不予批準(zhǔn)的處理方式從中央立法層面上予以統(tǒng)一。

省人大常委會立法工作機構(gòu)對報送的草案進行直接修改是審查出現(xiàn)問題后最便捷高效的處理方式，但直接修改的行為具有合法性問題。從平衡立法民主和立法效率的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，對報送的法案中不涉及實質(zhì)內(nèi)容的“標(biāo)點”和“文字”問題，可以由批準(zhǔn)機關(guān)直接修改。需要對實質(zhì)內(nèi)容進行修改時，可以與法規(guī)制定機關(guān)溝通聯(lián)系征求制定機關(guān)同意或者退回到設(shè)區(qū)的市，由其自行決定是否修改，并提出修改時限。對于征求意見，可以效仿青海省的做法：《青海省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》第四十七條規(guī)定，省人大常委會在發(fā)現(xiàn)報批的法規(guī)與上位法相抵觸需要修改時，可以在征得報請機關(guān)同意之后，由有關(guān)專門委員會直接進行修改。這樣一來，既解決了直接修改的合法性問題，又可以將好的建議運用。

（三）限制提高報批法規(guī)的數(shù)量和質(zhì)量

在各地立法實踐中，省級人大常委會通常會對設(shè)區(qū)的市每年報批的地方性法規(guī)數(shù)量進行限制。例如，山東省向管轄的設(shè)區(qū)的市提出每年報送的法規(guī)數(shù)量原則上不超過3件，湖北省則是原則上不超過兩件，但在地方急需立法的情況下可以放寬限制。這些規(guī)定并沒有相應(yīng)的書面文件說明，只是通過各省召開立法學(xué)習(xí)會議上傳達給各設(shè)區(qū)的市。就目前地方立法需求來看，設(shè)區(qū)的市每年所需制定的地方性法規(guī)數(shù)量有限，這一實踐中的“規(guī)則”有其必要性和科學(xué)性，有效防止了立法的隨意性，提高了立法質(zhì)量，減輕了省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市報批審查的工作壓力。但是這一規(guī)則也應(yīng)隨著國內(nèi)各地市立法需求的加大和立法隊伍的壯大逐漸放寬，直至取消?！读⒎ǚā分再x予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)，就是為了讓地方更好地根據(jù)地方特色管理本區(qū)域內(nèi)各種事務(wù)。但目前一些設(shè)區(qū)的市地方性立法質(zhì)量不高，還有的地方為了立法而立法，忽視了立法需要，形成了立法的“三世同堂”現(xiàn)象，尤其是有些地方性法規(guī)照抄上位法的規(guī)定，缺乏地方特色，導(dǎo)致立法資源的浪費和法律體系的冗雜，部門利益法律化現(xiàn)象嚴(yán)重，法規(guī)制定缺乏民主性和科學(xué)性。因此，對立法批準(zhǔn)制度的處理方式的規(guī)范要從根源上出發(fā)，即提高報送法規(guī)的質(zhì)量。設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)努力提高自身立法水平，所立之法真正是體現(xiàn)地方特色的必要之法，同時保持上下位法的一致性和統(tǒng)一性。

（四）設(shè)置地方立法批準(zhǔn)制度監(jiān)督評估體系

任何一件政策制度的有效落地實施，都需有一套完整的評估體系做保障。要檢驗省級人大常委會對地方立法審查處理的優(yōu)劣，必須制定出相應(yīng)的立法監(jiān)督評價體系，分層設(shè)置立法監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)。這種做法能最大限度地避免出現(xiàn)立法過程中的侵益行為、無價值行為及各級政府的不作為行為，使地方立法的終極目的是有時效性地保障地方人民權(quán)益。對于地方立法而言，評價其質(zhì)量優(yōu)劣，關(guān)鍵看其是否達到良法善治的價值要求，這是地方立法的精細化問題，在這里不多贅述。筆者認(rèn)為，省級人大常委會對地方立法批準(zhǔn)審查制度的評價標(biāo)準(zhǔn)可以從批準(zhǔn)方式、是否執(zhí)行批準(zhǔn)時間、提前介入情況、批準(zhǔn)的法規(guī)質(zhì)量及運行情況等多個方面制定。要保證評價標(biāo)準(zhǔn)層次化，同一標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容要根據(jù)不同地域特點，有相對性且設(shè)有良性的動態(tài)調(diào)整機制。建立“以正義為軸心、以秩序為外化、以平等為基礎(chǔ)、以利益為歸屬的價值體系”[19]。

1954年憲法頒布實施后，具有地方立法權(quán)的只有民族自治地區(qū)的自治機關(guān)，其他地方人大僅有“遵守和執(zhí)行”的職權(quán)[20]；1979年頒布的《地方組織法》確立了普通地方的立法權(quán)，賦予了省級人大地方性法規(guī)的立法權(quán)[21]，但僅僅止步于省級人大；1982年修改后的《地方組織法》允許“較大的市”擬定本市需要的地方性法規(guī)并提請省級人大常委會審議制定，這種草案制定權(quán)和提請審議權(quán)并不是嚴(yán)格意義上的地方立法權(quán)[22]；1986年《地方組織法》的再次修改，才真正賦予了“較大的市”人民政府地方新法規(guī)的立法權(quán)[23]；2000年《立法法》將“較大的市”范圍進一步明確；2015年《立法法》的修訂，將地方立法主體從“較大的市”擴大到“設(shè)區(qū)的市”。從立法權(quán)的變遷過程來看，從地方立法權(quán)被“排斥”到“接受”的歷程可預(yù)見到地方立法權(quán)的擴容是必然趨勢。我們可以大膽預(yù)測，目前有必要存在的“設(shè)區(qū)的市”立法批準(zhǔn)制度在地方立法水平不斷提高的將來極有可能被廢除，“不完整立法權(quán)”也會逐漸發(fā)展成“完整立法權(quán)”。省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方立法批準(zhǔn)審查制度是一項極具中國特色的立法監(jiān)督制度，在這種監(jiān)督機制運行過程中經(jīng)常會受到種種質(zhì)疑，制度本身也存在一定缺陷，但這項制度經(jīng)過近二十年實踐的檢驗，不僅未被淘汰，還得到了進一步發(fā)展，這意味著現(xiàn)如今仍有存在必要。這一制度的完善，需要得到學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的繼續(xù)關(guān)注，以此不斷健全推動當(dāng)代中國的法治建設(shè)。

注釋：

[1]《立法法》第七十二條第二款規(guī)定“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)”。

[2]涂縵縵：《“較大的市”完整立法權(quán)探論》，載《交大法學(xué)》2014年第3期。

[3]苗連營、宋雅芳：《論地方性法規(guī)的批準(zhǔn)與備案制度》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2000年第2期。

[4][15]喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法治出版社2000年版，第248～249頁。

[5][8]黃宇菲：《完善較大的市地方性法規(guī)報批程序》，載《檢察日報》2013年10月21日第6版。

[6]劉松山：《中國立法問題研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第91頁。

[7]郭萬清：《應(yīng)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)》，載《江淮論壇》2010年第3期。

[9]周旺生：《立法研究》，法律出版社2000年版，第6卷第2頁。

[10][22]阮榮祥：《地方立法的理論與實踐》，社會科學(xué)文獻出版社2008年版，第167頁。

[11]李春燕：《論省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度》，載《江漢學(xué)術(shù)》2017年第3期。

[12]《立法法》第七十二條第三款：省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。

[13][17]朱振進：《對較大市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的思考》，載《觀察與思考》2012年第4期。

[14]《立法法》第一百條：制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)反饋。

[16]汪全勝：《論法規(guī)批準(zhǔn)制度》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2006年第2期。

[18]《甘肅省地方立法條例》第六十五條：設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣的年度立法計劃在正式確定前，應(yīng)當(dāng)與省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作機構(gòu)和相關(guān)工作機構(gòu)溝通并征求意見。年度立法計劃正式確定后，應(yīng)當(dāng)送省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作機構(gòu)和相關(guān)工作機構(gòu)備案。

[19]秦前紅、底高揚：《重構(gòu)我國地方立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)體系》，載《宏觀質(zhì)量研究》2015年第3期。

[20]1954年《憲法》第五十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算，保護公共財產(chǎn)，維護公共秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利?！?/p>

[21]1979年《地方組織法》第六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！?/p>

[23]1986年地方組織法第七條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！?/p>

（作者系山東大學(xué)法學(xué)院博士生。本文系2017年國家社科基金一般項目“地方立法的精細化研究”〔17BFX162〕的階段性研究成果）