社區(qū)服務(wù)項目化運作的困境和對策

摘 要：社區(qū)服務(wù)項目化運作是當(dāng)前政府創(chuàng)新管理方式，變革公共服務(wù)供給模式的重要舉措，其一般以政府購買服務(wù)，社會組織承接服務(wù)的形式展開，但在當(dāng)前的環(huán)境下，這一模式卻面臨著地方政府購買項目過程中的異化和社會組織承接項目過程中的弱化這兩大問題，本研究從政府和社會組織自身兩方面提出了應(yīng)對措施，希望通過政府理念的改變、技術(shù)的提升和社會組織獨立性、專業(yè)性的提升來解決當(dāng)前困境。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)項目化；政府購買；社會組織

社會組織是社會現(xiàn)代化發(fā)展過程中的主體性力量之一，在當(dāng)前倡導(dǎo)社會治理的大背景下，其更是多元治理的重要部分，近年來，各級政府部門也加大了對社會組織的扶持和培育，在這個過程中，源于兩種力量的推動，一是自上而下的政府推進(jìn)，這是政府尋求治理困境之法，積極實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型的必然選擇；二是自下而上的社會推進(jìn)，這是社會民眾意識轉(zhuǎn)變，服務(wù)需求升級的必然趨勢。因此也發(fā)展出了政府主導(dǎo)型、官民合辦型和社會組織主導(dǎo)型的社會組織培育模式類型[1]，也有學(xué)者將其歸納為行政式培育、擬社會式培育和社會式培育[2]。而不管是哪一種類型的培育模式，在社區(qū)服務(wù)的呈現(xiàn)上，政府都采用了項目化的運作方式。

項目是在一定時間內(nèi)為了達(dá)到特定目標(biāo)而調(diào)集到一起的資源組合，是為了取得特定的成果而開展的一系列相關(guān)活動[3]。在全球范圍內(nèi)，項目源于軍工領(lǐng)域，后被經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采用，此后又引入到社會領(lǐng)域，經(jīng)過了不同階段和不同領(lǐng)域的發(fā)展，項目化運作已然成為我國近十幾年來社會治理體制機(jī)制運行中的一個重要現(xiàn)象，在專業(yè)社會工作和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展過程中，項目化運作充當(dāng)了重要角色，也發(fā)揮了重要作用，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，通過社區(qū)服務(wù)的項目化運作，可以促進(jìn)居民需求的真正滿足、社會組織的破土新生、社會工作的專業(yè)推廣和民政工作的專業(yè)化發(fā)展[4]。

從上海、深圳等社會發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)的經(jīng)驗來看，社區(qū)服務(wù)項目化運作一般是以政府購買社區(qū)服務(wù)、社會組織承接政府購買項目的形式來實現(xiàn)的，而購買的形式包括招投標(biāo)、公益創(chuàng)投和崗位購買等，上級政府推行此項政策是基于社會發(fā)展階段，希望借此推動社會治理成效，實現(xiàn)在福利服務(wù)層面降低成本、提升效率、豐富內(nèi)容和手段的目的。但在現(xiàn)實運作過程中，理想與現(xiàn)實產(chǎn)生了巨大的落差，作為一種新生事物，基層政府、社區(qū)、社會組織都有基于自身立場的出發(fā)點，在互動過程中也有復(fù)雜的權(quán)益博弈，導(dǎo)致在一些地區(qū)、一些領(lǐng)域，社會服務(wù)項目化運作面臨了諸多困境，進(jìn)而導(dǎo)致與政策初衷相背離的結(jié)果。

一、地方政府購買服務(wù)過程中的異化

政府購買社會服務(wù)的實質(zhì)是創(chuàng)新政府管理方式，變革傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式。在這一模式下，要求政府重新定位與社會組織的關(guān)系，要從之前管理思維體系中的被管理對象、從屬關(guān)系中脫離出來，變成契約化中的平等合作關(guān)系，在這一過程中，政府只扮演規(guī)則的制定、推行和監(jiān)督的角色，但這對很多地方基層政府而言是極大的考驗，從理念和技術(shù)層面上都如此。

（一）政府理念的守舊與傳統(tǒng)

政府購買服務(wù)在形式上是一種契約化的市場行為，但政府并不能做到將社會組織看作平等的合作方，因其希望能確保公共服務(wù)供給的可控性，故而在選擇服務(wù)承接方時也并不以真正競爭公平的方式進(jìn)行，而是喜歡選擇“自己人”來承擔(dān)。這里的“自己人”一般是政府主導(dǎo)型或行政式培育方式下成長起來的組織，這些組織的發(fā)起人部分是體制中人，部分是跟體制有著密切關(guān)聯(lián)的人，他們秉承著政府原有的那套理念，或者不得不遵從政府的理念和傳統(tǒng)，進(jìn)而從政府那里獲得諸多的資源，包括資金、場地、人員、入場資格等等，但同時也受限于政府的約束，其發(fā)展方向、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式可能都要聽從政府部門的安排，毫無自主性和獨立性可言，還經(jīng)常要承擔(dān)政府下派的變相的行政性事務(wù)，儼然成為“二政府”，陷入了與社區(qū)居委會相似的處境，不但模糊了自身的定位和角色，連組織性質(zhì)也幾近于喪失，也完全背離了社區(qū)服務(wù)項目化運作想要變革社區(qū)服務(wù)供給模式的初衷。

（二）技術(shù)管理的缺陷和不足

其次是技術(shù)層面上，政府作為規(guī)則的制定者、推行者和監(jiān)督者，理應(yīng)做到公正公平公開，但由于其理念上仍然是固有的控制和管理思維，因而在政府購買的過程中經(jīng)常出現(xiàn)非公開公平的現(xiàn)象，如公開招投標(biāo)時，并沒有實現(xiàn)充分的競爭，在形式上參照購買流程，但不乏內(nèi)部指定、配合陪標(biāo)、偏好選擇等行為，這跟以往將社會服務(wù)通過行政命令方式分派到基層的做法就沒有實質(zhì)性的區(qū)別。而在監(jiān)督過程中，政府也沒有掌握一套對項目承接方進(jìn)行科學(xué)合理評估、考核的方法，因而對項目的成效往往沒有可靠的評測，即使有也是按照以往行政化的考評標(biāo)準(zhǔn)，甚至于淪為走過場式的關(guān)系考評，這極大地模糊了政府的角色，影響了政府的形象，也沒有發(fā)揮資金使用的有效性，削弱了公共服務(wù)的質(zhì)量。

二、社會組織承接項目過程中的弱化

政府購買服務(wù)的初衷一方面是改革公共服務(wù)供給模式，另一方面是希望培育社會組織，強(qiáng)化社會力量，形成政府、社會、市場的均衡發(fā)展，但在現(xiàn)實的服務(wù)購買過程中，社會組織的獨立性、專業(yè)性卻受到了極大的挑戰(zhàn)和考驗。

（一）社會組織獨立性弱化

首先是獨立性上，不管是哪一種類型發(fā)展起來的社會組織，對政府的依賴性都比較強(qiáng)，因為政府掌握了社區(qū)層面的絕大部分資源，而入場的資格也受限于政府所設(shè)的門檻，因而社會組織很難做到與政府平起平坐，取得平等地位。政府主導(dǎo)成立、培育的社會組織則完全受控于政府，這類組織先天的具有很多缺陷，而純草根發(fā)展起來的社會組織從數(shù)量上來說并不多，發(fā)展過程也相對曲折，很多組織都是勉強(qiáng)維系，資源并不充足，此類社會組織想要進(jìn)入社區(qū)的領(lǐng)域，與政府維系好關(guān)系，按當(dāng)?shù)卣蠛蜆?biāo)準(zhǔn)行事也已成為一種必然的選擇。這種情況下，社會組織的獨立性必然喪失，不同類別間的社會組織間在出身上就有先天的差異，公平充分的競爭完全無法形成，想發(fā)展獨立、健康的社會力量成為一種空談，組織培育陷入一種惡性循環(huán)，這與政府希望通過購買服務(wù)來培育社會組織的初衷也完全相背離。

（二）社會組織專業(yè)性弱化

其次是專業(yè)性上，政府購買服務(wù)是想通過社會的專業(yè)性力量來豐富公共服務(wù)類型、提升公共服務(wù)質(zhì)量，但在當(dāng)下的環(huán)境中，社會組織為了獲得承接項目的權(quán)利，會以和職能部門搞好關(guān)系、滿足相關(guān)部門的工作要求為出發(fā)點，而忽略民眾的需求，當(dāng)這兩者之間發(fā)生沖突乃至矛盾時，民眾的需求會被忽視，權(quán)益會被犧牲，這就違背了社會組織從事社區(qū)服務(wù)時以民眾需求為出發(fā)點和立足點的重要原則，跟以往行政性的從上而下的福利服務(wù)供給也無區(qū)別。此外，因為政府沒有一套完整、科學(xué)的評估體系，為了完成政府的考核要求，社會組織在開展服務(wù)時也經(jīng)常把重心放在文書工作的完整和完善上，而忽略了服務(wù)的真實成效和服務(wù)對象的改變等真正的指標(biāo)。部門利益至上，切實地傷害了社會組織專業(yè)性的發(fā)揮和提升。

面對上述兩個方面的問題，結(jié)合既有學(xué)者的研究和現(xiàn)實環(huán)境中的實踐，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面去應(yīng)對社會服務(wù)項目化運作所面臨的困境。

一是政府理念的轉(zhuǎn)變，基層部門能夠從國家發(fā)展的大局出發(fā)，跳出狹隘的部門利益之爭，給社會組織以更多的信任和空間，在這一領(lǐng)域擺正自身的定位，借助當(dāng)前社會治理的趨勢，轉(zhuǎn)變自身職能，真正實現(xiàn)政社分離，構(gòu)建多元主體共建共治的局面。

二是積極尋求技術(shù)層面的發(fā)展和進(jìn)步，運用專業(yè)的力量、科學(xué)的方法，提升監(jiān)管和考核評估能力，并按領(lǐng)域、按組織類別的不同，努力構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的考核指標(biāo)目錄體系，為社會組織的培育和社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展打造一個更為友好的環(huán)境。

三是社會組織不能被眼前利益所限，要把專業(yè)性作為自己安身立命的根本，以專業(yè)性促發(fā)展，以專業(yè)性謀地位。要抓準(zhǔn)市場痛點，提升自己獲取資源的能力，豐富獲取資源的途徑，擺脫對政府資源的依賴，以獲得獨立性，一方面獲得與政府平等的地位，進(jìn)而促進(jìn)公平競爭環(huán)境的形成，另一方面借助自身專業(yè)性，助力政府技術(shù)層面的提升，從而形成良性循環(huán)，進(jìn)一步完善當(dāng)前的社會組織發(fā)展環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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