超越“指定代表”和“隨機(jī)抽樣”:中國社會(huì)主義復(fù)式協(xié)商民主的程序設(shè)計(jì)

韓福國

(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海200433)

1 社會(huì)主義協(xié)商民主核心議題的確認(rèn):從理論論證到可操作化程序

改革開放40年來,隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化以及人口大規(guī)模流動(dòng)、公共事務(wù)增多的同時(shí),中國共產(chǎn)黨也大力推進(jìn)政治體制改革,民眾參與意識(shí)也逐漸增加,因此政治協(xié)商重新出現(xiàn)在國家生活中,社會(huì)治理中“協(xié)商民主”的基層實(shí)踐案例也日益增多,與國際上的“協(xié)商民主”開始了理論互動(dòng)與實(shí)踐對(duì)話[1]。盡管在概念上有不同認(rèn)知,但經(jīng)歷了多年的中國操作實(shí)踐與理論界定之后,協(xié)商民主已成為中國社會(huì)主義民主的主要構(gòu)成部分:十八大提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”[2];十九大報(bào)告從政治高度上確認(rèn)“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式,是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”[3]。這樣一來,關(guān)于社會(huì)主義民主的兩個(gè)組成部分(見下圖1所示)就日益凸顯出來:“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是中國社會(huì)主義民主的兩種重要形式。在中國,這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互補(bǔ)充、相得益彰的,共同構(gòu)成了中國社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。”[4]

這說明完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度順理成章地成為中國社會(huì)主義民主建設(shè)的一個(gè)核心議題,而協(xié)商民主在各個(gè)層面和領(lǐng)域均成為一個(gè)制度創(chuàng)新焦點(diǎn)。中國對(duì)協(xié)商民主寄予可賦予代議制民主新活力的期望,參與者在協(xié)商溝通中加深對(duì)公共事務(wù)本身以及對(duì)他人立場(chǎng)的了解,從而對(duì)自身立場(chǎng)進(jìn)行反思,尋找大家審慎思考后的“最大公約數(shù)”,同時(shí)保留各自的分歧。在中國政治語境下,政治協(xié)商是中國國家建構(gòu)過程中中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治談判與協(xié)商時(shí)一直倡導(dǎo)的理念。而在現(xiàn)有的政治框架下,“社會(huì)主義協(xié)商民主”在中國社會(huì)治理中的政治訴求就是:把民主的協(xié)商精神作為社會(huì)主義政治民主有效發(fā)展的資源培育出來,在民主發(fā)展中強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)商而非簡(jiǎn)單的群體對(duì)抗,從而實(shí)現(xiàn)政治民主有序的持續(xù)推進(jìn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一根本訴求。

圖1 社會(huì)主義民主的具體組成結(jié)構(gòu)圖

因此,中國協(xié)商民主在制度特征和實(shí)踐結(jié)構(gòu)上就形成一個(gè)獨(dú)特的政治功能:從上往下看,它是一個(gè)強(qiáng)調(diào)政治協(xié)商以超越競(jìng)爭(zhēng)性民主的國家制度性設(shè)計(jì);從下往上看,它則是一個(gè)注重多元民意征集的實(shí)踐程序。所以,協(xié)商民主對(duì)于中國社會(huì)主義民主政治發(fā)展的制度意義在于,它是選舉程序完成后實(shí)現(xiàn)有效治理的重要方式。這也是我們經(jīng)常提及的中國民主具有比較優(yōu)勢(shì)的支撐點(diǎn)之一。從民意征集的實(shí)操性而言,其程序是否可操作化構(gòu)成協(xié)商民主制度發(fā)展的關(guān)鍵議題,這在一定意義上超越了理論上無休止的討論,否則,民主理論的檢驗(yàn)就失去了可以評(píng)判的載體。

所以,時(shí)至今日,關(guān)于協(xié)商民主的重要意義已經(jīng)不是理論和實(shí)踐關(guān)注的核心問題,始終困擾我們的是“如何實(shí)際操作社會(huì)主義協(xié)商民主”,即十九大報(bào)告提出的核心命題之一——如何“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐”,“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[3]。否則,社會(huì)主義民主的兩個(gè)構(gòu)成部分(選舉民主與協(xié)商民主)的完整性就無法保證,社會(huì)主義民主的優(yōu)越性就無法通過完整的“參與實(shí)踐”和科學(xué)程序方法體現(xiàn)出來,而所謂的民主優(yōu)劣爭(zhēng)執(zhí)議題也就只能停留在口號(hào)式的爭(zhēng)論上。因而協(xié)商民主要解決中國國家治理的諸多議題,就需要一個(gè)科學(xué)化程序的支撐,否則無法有效地發(fā)揮社會(huì)治理的決策效果,無法形成制度演化的持續(xù)性,社會(huì)主義協(xié)商民主也就偏離原有的制度設(shè)計(jì)本意。

2 協(xié)商民主實(shí)踐的局限性:“隨機(jī)抽樣”和“指定代表”

審慎討論是協(xié)商的本質(zhì)要義,避免意見片面化和態(tài)度極化;而決策參與則是民主制度的核心。因此,協(xié)商民主有兩個(gè)明確的支撐點(diǎn):一是充分的意見協(xié)商,二是協(xié)商后的民主決策。只有民主而無充分協(xié)商的“不完整的民主”,容易造成政治極化或者“多數(shù)人的暴政”,所以協(xié)商民主直指充分而合理的協(xié)商——協(xié)商中的意見自由表達(dá)和協(xié)商后的民主決策。只有意見協(xié)商的過程,而無民主的決策,這是“民主化協(xié)商”而不是協(xié)商民主,它既不是社會(huì)主義的協(xié)商民主,甚至都不及西方國家的協(xié)商民主,因?yàn)槠浜诵哪繕?biāo)——“審慎的多數(shù)統(tǒng)治”無法實(shí)現(xiàn)[5]。關(guān)鍵問題在于:協(xié)商民主這兩個(gè)支撐點(diǎn)依賴于第一個(gè)起始環(huán)節(jié)——參與者的選擇程序。如果在參與者選擇上無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)性和合理性,那么其后的協(xié)商程序就失去了意義。西方國家的協(xié)商民主參與者選擇程序基本上是基于“隨機(jī)抽樣”的方法,其基礎(chǔ)是政治參與的勻質(zhì)化和參與自由,但是它無法吻合目前中國政治參與的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ);國內(nèi)協(xié)商民主的路徑依可能多是“指定代表”或者“邀請(qǐng)代表”,而指定與邀請(qǐng)的方式又有無法實(shí)現(xiàn)“沉默的大多數(shù)”的意見整合的可能性。

2.1 國外協(xié)商民主實(shí)踐的困境:隨機(jī)抽樣導(dǎo)致代表性不足

在過去幾十年中,協(xié)商民主迅速從一個(gè)“理論宣言”變成了“可實(shí)踐的理論”。從世界各國實(shí)踐來看,協(xié)商民主基本上會(huì)在三個(gè)層面的不同領(lǐng)域(國家制度、特設(shè)論壇、公共領(lǐng)域)得到實(shí)踐,但各有不同特點(diǎn)與運(yùn)作方式[6]?；谄涓?jìng)爭(zhēng)性民主的長期實(shí)踐,國際社會(huì)實(shí)踐的核心都強(qiáng)調(diào)兩個(gè)操作程序要素,即審慎商議和決策參與,從而能“達(dá)成知情決策”與“審慎的多數(shù)決策”[7]65-94。從歐美國家等設(shè)計(jì)的不同協(xié)商民主實(shí)踐形式來看,共同點(diǎn)在于邀請(qǐng)民眾參與到公共決策的討論中來,例如美國新英格蘭地區(qū)一直持續(xù)至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì),冰島公投修憲,日本解決能源與環(huán)境政策、食品安全以及養(yǎng)老金等諸多問題。

西方國家協(xié)商民主偏好于使用“隨機(jī)抽樣”的方法來選擇參與者。這種隨機(jī)選擇參與者的程序本質(zhì),是堅(jiān)持“協(xié)商民主”一直倡導(dǎo)的參與者平等理念。它與充分且平等的協(xié)商過程一起,構(gòu)成了協(xié)商民主的“一體兩面”[8]1-4,所以西方國家實(shí)踐協(xié)商民主的過程中,基于隨機(jī)抽樣和自愿報(bào)名中的“抽選”方法,成為實(shí)際操作的主流方式之一。有一些學(xué)者①例如Carson and Martin(1999);Leib(2005);Sutherland(2008);McCormick(2011);Stone(2011).支持抽簽的方式選擇參與者,但隨機(jī)抽樣在理論上比抽簽更有公平性。如果所有的民眾都有均等的參與動(dòng)機(jī),那么抽簽也就具有了隨機(jī)抽樣的功能,但事實(shí)上民眾的參與動(dòng)機(jī)是不均等的。

一般而言,即使是隨機(jī)抽樣的社會(huì)民意調(diào)查,調(diào)查到的信息基本上是“民眾所想”,仍然不是協(xié)商民主所要求的“協(xié)商后的民意”,因?yàn)閰f(xié)商民主想得出的是“民眾將會(huì)如何去想”,達(dá)到費(fèi)什金(James S.Fishkin)所認(rèn)為的掌握充分信息且經(jīng)過審慎而理性溝通后的民眾所想。費(fèi)什金重點(diǎn)區(qū)分了參與式民主與協(xié)商民主,突出強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主的實(shí)踐功能,并沒有強(qiáng)調(diào)政治參與前提條件的問題,因?yàn)槠潆[含的前提是歐美國家的政治參與基本上是均等的,通過隨機(jī)抽樣,邀請(qǐng)不愿意表達(dá)的公民參與到政治活動(dòng)中來,能實(shí)現(xiàn)西方民主境況下的參與擴(kuò)大[7]65-105。

但也正是在這一點(diǎn)上,費(fèi)什金與布魯斯·凱恩(Bruce Cain)等人在隨機(jī)抽取的公民參與意愿與能力上產(chǎn)生了分歧。凱恩認(rèn)為,在費(fèi)什金組織的“加州政改”的協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)中所隨機(jī)抽取的一些參與者,其參與能力值得考量。隨機(jī)抽樣不能回答的一個(gè)值得深究的問題就是,這些被抽樣出來的個(gè)體公民是否擁有資源、動(dòng)機(jī)和能力去實(shí)踐這些新的公民機(jī)會(huì)?如果沒有,這對(duì)協(xié)商民主有什么意義?隨著互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)為公民與政府互動(dòng)提供新奇的方式,這些問題變得更為重要[8]7。由于“大多數(shù)公民沒有時(shí)間、沒有精力、沒有意愿去處理復(fù)雜的公共政策議題”,因此“擴(kuò)大公民參與只是簡(jiǎn)單地增加了組織良好的積極行動(dòng)者的權(quán)力而已”[9]。他的觀點(diǎn)是重新提倡精英審慎決策觀——“擴(kuò)大民主參與度只會(huì)引來更多有組織的政治活動(dòng)家。解決之道應(yīng)該是減少某些民主化方案,但沒人敢公開呼吁削弱民眾參與度或降低政府透明度?！盵9]因此,在參與條件比較公平的前提下,隨機(jī)抽樣仍然存在著諸多爭(zhēng)論,尤其是參與能力不均衡的結(jié)構(gòu)化問題,這是國外協(xié)商民主程序設(shè)計(jì)一直面臨的“隨機(jī)抽樣”困境。

2.2 中國協(xié)商民主實(shí)踐的困境:指定代表導(dǎo)致出現(xiàn)民意偏差

《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出了一種“理想而全面”的協(xié)商機(jī)制,各個(gè)層面和地方如何具體地實(shí)踐它,構(gòu)成社會(huì)主義協(xié)商民主的具體展開內(nèi)容。綜而觀之,當(dāng)下中國協(xié)商民主的多元實(shí)踐形式主要包括:商議性民意調(diào)查、共識(shí)會(huì)談、公民論壇、調(diào)停、創(chuàng)造權(quán)與全民公決、公民小組和公民顧問團(tuán)、民主評(píng)議會(huì)、民主懇談會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)公共論壇[10]68-89、市民論壇[11]、城市社區(qū)“三會(huì)”制度(聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì))[12]、民情溝通日[13]、立法聽證[14]、參與式預(yù)算②關(guān)于參與式預(yù)算的案例研究,可參見林慕華.參與式預(yù)算中的群眾議事員:舞臺(tái)、角色與演繹——基于鹽津案例的實(shí)證研究[J].公共行政評(píng)論,2014(5);王自亮,陳衛(wèi)鋒.參與式預(yù)算與基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)——基于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個(gè)案研究[J].地方財(cái)政研究,2014(4).,有學(xué)者把“民主懇談會(huì)”稱之為“中國式公民會(huì)議”[15]。但大多數(shù)人認(rèn)為協(xié)商就是一種簡(jiǎn)單的民眾參與,把協(xié)商民主看成參與式民主的一種具體形式[16],因此中國習(xí)慣于把多元參與和基層民主與協(xié)商民主聯(lián)系起來,以增加多樣性協(xié)商民主內(nèi)容的探討(見下圖2所示)。

在所有這些協(xié)商民主的中國實(shí)踐形式中,參與人員基本上都是政府或者基層社區(qū)“指定”或者“邀請(qǐng)”的代表來參加——指定“可靠的人”與邀請(qǐng)“懂事的人”。其主要?jiǎng)訖C(jī)可能在于,地方官員在理念認(rèn)知和操作方式上都更偏好于開發(fā)協(xié)商民主在“參與公共決策”方面的功能,這不僅是為應(yīng)對(duì)決策主體的信息困境,更有基于秩序和成本的考量[17]。因此,截至目前,除了少數(shù)的基層協(xié)商民主案例重視操作程序和技術(shù)方法外,其他協(xié)商民主實(shí)踐的普遍特點(diǎn)就是:人們習(xí)慣采用便利的具有民主性的協(xié)商方式置換了實(shí)質(zhì)性的民主參與程序,以方便快速地解決問題,造成“形式的參與”和“參與的形式”比“實(shí)質(zhì)是否參與”更為突出,出現(xiàn)了“以協(xié)商代替民主”的實(shí)踐路徑偏移的可能性。

其中最為重要的問題,仍然是參與人員的選擇問題。審視以上各個(gè)層面所習(xí)慣的征集民意方式,基本結(jié)構(gòu)均是黨政干部主導(dǎo)的“群眾座談會(huì)形式”,無論現(xiàn)實(shí)中座談會(huì)有幾方人員的參與,這一協(xié)商民主的路徑均存在著內(nèi)生性缺陷——指定參與代表導(dǎo)致他們反映的社會(huì)群體意見的單一。同時(shí),由社會(huì)問題引發(fā)(尤其是社會(huì)群體性事件)的被動(dòng)式協(xié)商座談會(huì),即使通過線下自愿報(bào)名與網(wǎng)絡(luò)自由報(bào)名,也是參與群體單一,因?yàn)樗麄兌鄶?shù)是具有相同的利益訴求,也產(chǎn)生了相同的參與特征,由此也造成他們無法代表多元利益相關(guān)者的分層意見。兩種結(jié)果自然會(huì)產(chǎn)生偏頗的民意,最終致使黨政部門決策的片面性,造成了一種“內(nèi)部化民主”。

圖2 中國社會(huì)主義協(xié)商民主的具體實(shí)踐形式

如果參與代表無法涵蓋各個(gè)利益人群,則無從保證這些自愿參加的代表的“自愿性”是如何形成的。正如在許多基層社區(qū)座談會(huì)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的那樣,一個(gè)可能的結(jié)果是,他們均由社區(qū)干部或者積極分子組成,而沉默的多數(shù)并不會(huì)或者也沒有機(jī)會(huì)來參與,“形式化民主決策”的結(jié)果也就很難獲得社會(huì)整體的認(rèn)同。這造成了協(xié)商民主起始點(diǎn)的偏離,所以在諸多協(xié)商民主實(shí)操過程中,我們一直堅(jiān)持“沉默的大多數(shù)人”的意見具有重要性,要保證所有參與者的機(jī)會(huì)均等。

毫無疑問,任何一個(gè)決策者有“掌控”的本能——選擇“比較可靠”或者至少“知根知底”的人參加,因此時(shí)間一長,政府部門主觀選擇的參與者就成了“老面孔”。這造成政府部門召開了很多“座談會(huì)”和“聽證會(huì)”,他們充斥于各個(gè)層面領(lǐng)導(dǎo)的“考察和調(diào)研活動(dòng)”中,等到?jīng)Q策進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)以后,卻出現(xiàn)民意沸騰和街頭抗議的狀況,甚至導(dǎo)致集體性社會(huì)沖突的出現(xiàn)?！安幻骶屠铩钡臎Q策者認(rèn)為“嚴(yán)格”執(zhí)行了政策,不過是一部分“不明真相”的群眾反對(duì)“民主決策”,以致于抗?fàn)幉粩嗉せ?例如湖州“抗稅事件”。

這造成了一個(gè)決策“怪圈”:政府在決策時(shí)候到處找社會(huì)民眾,想盡辦法融入社會(huì)建設(shè)過程當(dāng)中,結(jié)果因?yàn)槿狈茖W(xué)的程序和方法,還是依靠“指定的參與代表參加決策”。所以,政府每進(jìn)入一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域,社會(huì)本身仿佛就從那里退出來,協(xié)商民主當(dāng)然無法真正成為“國家治理能力現(xiàn)代化”的程序載體。許多地方的協(xié)商民主制度,一旦跨越“創(chuàng)新空白期”后,“創(chuàng)新內(nèi)卷化”現(xiàn)象普遍產(chǎn)生,造成制度在低水平上重疊設(shè)立,問題的治理績效停止不前。

我們認(rèn)為,“社會(huì)主義協(xié)商民主,是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)……在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容,在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商,堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”[4]。既然協(xié)商民主要成為社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),那么它必須超越國際社會(huì)中的其他不同社會(huì)制度下的協(xié)商民主,而不是簡(jiǎn)單地追求不一樣的“科學(xué)化”,注重在協(xié)商民主的第一個(gè)重要的參與人員選擇程序環(huán)節(jié)上,建構(gòu)起社會(huì)主義協(xié)商民主的科學(xué)方法。因此,考察中國協(xié)商民主的一個(gè)至關(guān)重要的標(biāo)準(zhǔn),是看其是否具有科學(xué)合理的參與人員,而不在于是否套上“協(xié)商民主”這個(gè)“帽子”,從而真正解決內(nèi)生性科學(xué)化不足這一困境。

3 社會(huì)主義協(xié)商民主:超越“指定代表”與“隨機(jī)抽樣”的現(xiàn)有實(shí)踐

中國社會(huì)主義協(xié)商民主的決策程序,要堅(jiān)持從“協(xié)商民主”的本質(zhì)含義入手,設(shè)計(jì)一個(gè)更加科學(xué)化和操作化的整合各個(gè)不同社會(huì)群體的不同意見的參與程序——實(shí)現(xiàn)“最大多數(shù)人的公約數(shù)”的協(xié)商民主程序,因此,它需要既要超越西方政治參與結(jié)構(gòu)勻質(zhì)化基礎(chǔ)上的“單純隨機(jī)抽樣”,又必須要超越中國傳統(tǒng)的“指定代表參加協(xié)商民主”的困境。

3.1 超越“指定代表”:社會(huì)主義協(xié)商民主的自我提升

習(xí)近平指出:“協(xié)商就要真協(xié)商,真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中,根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作,從制度上保障協(xié)商成果落地,使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際?！盵4]這明確了社會(huì)主義協(xié)商民主要真正嵌入決策過程當(dāng)中,也是社會(huì)主義協(xié)商民主能否真正建立的基石。因此,從協(xié)商民主實(shí)操的第一步——選擇參與代表開始,要超越過去“指定代表”參加座談會(huì)的老路子,對(duì)公共決策以及其他公共議題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。

“在參與式理論中,‘參與’意味(平等地)參與決策過程,而‘政治平等’意味著擁有平等的權(quán)力來決定決策的結(jié)果?！盵18]43過去政府指定代表來參加座談會(huì),民意代表性嚴(yán)重不足,采納的“民意”實(shí)際上只是片面的民意,導(dǎo)致決策變得偏頗。之所以對(duì)參與人員選擇不太重視很大程度上是因?yàn)?許多人混淆了執(zhí)政黨在整體上“代表人民利益”的政治界定,和具體決策中“讓人民做主”之間的區(qū)別,把政治決策簡(jiǎn)單地等同于政府部門作出決定,然后邀請(qǐng)或者指定一些代表來召開“群眾意見座談會(huì)”?？瓷先?它仿佛完成了民眾參與嵌入決策中的流程,但最終傷害了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)威性。雖然在很多問題上,大多數(shù)民眾意見不一定代表決策的長遠(yuǎn)利益,也和政府的決策規(guī)劃不一定一致,但黨政部門在進(jìn)行重大決策和政府在進(jìn)行具體執(zhí)行時(shí),應(yīng)該讓這些大量具體而分散的民意,通過科學(xué)的協(xié)商民主程序融入具體的政策過程,再也不能以“拍腦袋的決策方式”高喊著要反對(duì)“拍腦袋決策”。

要超越傳統(tǒng)的“指定代表參與”的路徑依賴,還涉及民主過程中協(xié)商規(guī)則的具體設(shè)計(jì)與確保最后意見被應(yīng)用到?jīng)Q策結(jié)果當(dāng)中去等其他重要的程序環(huán)節(jié)。因而,真正的社會(huì)主義協(xié)商民主絕不能被等同于固定模式下的“群眾座談會(huì)”,而是需要科學(xué)地選取所有利益相關(guān)者的參與代表,通過合理的協(xié)商懇談,以量化的民意結(jié)果為基礎(chǔ),改進(jìn)公共決策質(zhì)量。具體而言,在提交人大表決各種重大事項(xiàng)(包括預(yù)算)前,政府可以根據(jù)協(xié)商民意來重新調(diào)整事項(xiàng)的規(guī)劃;人大代表可以組織或者參與旁聽黨政部門組織協(xié)商民主過程,增加自己在表決時(shí)的民意合理性,同時(shí)也可以組織協(xié)商民主監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行和績效審查;政協(xié)部門通過協(xié)商民主聚焦民意,設(shè)計(jì)議案或提案。地方黨委在推進(jìn)黨內(nèi)民主中,可在黨代表和黨員群體范圍內(nèi),乃至于區(qū)域內(nèi)全體居民中隨機(jī)抽樣,進(jìn)行黨委重大決策的協(xié)商民意聽取。目前,中國經(jīng)過將近20年的協(xié)商民主實(shí)踐,許多案例都超越了指定代表的座談會(huì)方式,有效地提升了參與的公平性和實(shí)現(xiàn)了意見的多樣性表達(dá)。

3.2 溫嶺市的預(yù)算協(xié)商:“自愿參與”與“分群選取”

全國許多地方的協(xié)商民主案例當(dāng)中,來自于普通民眾的參與代表基本上是自愿報(bào)名,然后經(jīng)政府部門“篩選”。盡管這種做法值得商榷,但它比傳統(tǒng)全部由政府邀請(qǐng)或者指定的代表參與,更體現(xiàn)了協(xié)商民主的民主內(nèi)涵。浙江省溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“預(yù)算民主懇談”一直呈現(xiàn)出多元模式,但自愿報(bào)名和邀請(qǐng)代表是一個(gè)普遍的做法,因?yàn)檫@個(gè)方式操作起來,政府部門都感覺到“可控”和“方便”。溫嶺市新河鎮(zhèn)的預(yù)算參與結(jié)構(gòu),一直延續(xù)的是自愿參與模式,但比過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大內(nèi)部討論預(yù)算的方式,更能聽到一些過去完全無法獲取的不同意見。新河鎮(zhèn)引起全國關(guān)注的“企業(yè)工資民主懇談”,就是各行業(yè)工人選派自己代表和企業(yè)主進(jìn)行行業(yè)工資的定額協(xié)商。新河鎮(zhèn)的制度規(guī)定本意是讓所有的民眾都能自愿參與,但實(shí)際上是以人大代表為多數(shù),少數(shù)民眾自愿參與為輔助。溫嶺市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍采取這一自愿參與方式設(shè)計(jì)自己的“參與式預(yù)算”。其他的例如箬橫鎮(zhèn)的“三審預(yù)算”機(jī)制,雖有民意代表參與,但與人大代表一樣,是通過政府部門邀請(qǐng)的方式選定。

溫嶺市人大在推動(dòng)市級(jí)部門預(yù)算時(shí),起初采用的正是“邀請(qǐng)代表”的方式。很長時(shí)間內(nèi),當(dāng)?shù)毓賳T一直認(rèn)為,從市里幾十萬當(dāng)?shù)厝丝谥须S機(jī)抽樣,缺乏操作的“可預(yù)測(cè)性”和“可操控性”,這是因?yàn)樵诩认敫母镉钟袀鹘y(tǒng)思維慣性存在的矛盾心理下,不了解隨機(jī)抽樣原理造成的。同時(shí),他們也認(rèn)為隨機(jī)產(chǎn)生的代表,并不真正了解部門預(yù)算,自然無法發(fā)揮預(yù)算參與的職責(zé)。這就是前面談及的國內(nèi)外的共同的參與能力不均衡的問題。

但最終溫嶺市人大建立了各類專家?guī)旌推胀ǖ拿癖姶韼?在其中實(shí)行隨機(jī)抽樣,而不完全是由人大代表參加,超越了邀請(qǐng)自己熟悉的特定社會(huì)代表來參與的路徑,初步實(shí)現(xiàn)了“分群選取參與代表”的方式。這是溫嶺協(xié)商民主發(fā)展歷程中研究者較少關(guān)注的地方,也是全國在縣級(jí)層面率先出臺(tái)一系列明確在預(yù)算中進(jìn)行協(xié)商民主懇談文件的試點(diǎn)。和云南省鹽津縣相比較,溫嶺市的文件不僅僅具體規(guī)定了整個(gè)市域范圍要進(jìn)行協(xié)商民主操作(鹽津縣也做到了這個(gè)程度),圍繞著社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行協(xié)商民主推進(jìn)工作,而不是孤零零地推進(jìn)民主政治進(jìn)程,而且還承認(rèn)了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同模式并存。這也是浙江省等地進(jìn)行政府創(chuàng)新的一個(gè)突出特點(diǎn)——“注重社會(huì)基礎(chǔ)”和“承認(rèn)多元化模式”。我們可以在整個(gè)浙江省“八八戰(zhàn)略”①“八八戰(zhàn)略”指的是2003年7月中共浙江省委第十一屆四次全體(擴(kuò)大)會(huì)議提出的面向未來發(fā)展的八項(xiàng)舉措,即進(jìn)一步發(fā)揮八個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)八個(gè)方面的舉措。的各個(gè)環(huán)節(jié)找到類似的政策設(shè)計(jì)特點(diǎn)。例如此前溫嶺市委于2000年8月21日就出臺(tái)了在企業(yè)中進(jìn)行協(xié)商民主的文件《中共溫嶺市委關(guān)于在我市非公有制企業(yè)開展“民主懇談”活動(dòng)的意見》,2002年10月9日在《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》中則明確提出:“要高度重視制度建設(shè),確?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化。民主政治發(fā)展的關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)、制度安排和制度建設(shè),這也是現(xiàn)代政治文明的精髓所在?！睖貛X市協(xié)商民主的實(shí)踐及其理論認(rèn)識(shí)已經(jīng)走在了政治發(fā)展與建設(shè)的前沿。

3.3 鹽津縣的群眾參與預(yù)算:“推選+抽選”

云南省鹽津縣設(shè)計(jì)了一套完整的“推選+抽選”程序,推行“群眾參與預(yù)算”模式,主要特征由各村“兩委”“提名推選”與按照各村(社區(qū))人口比例“隨機(jī)抽選”這兩種方式產(chǎn)生“群眾議事員”②參見《鹽津縣群眾參與預(yù)算改革試點(diǎn)方案》(鹽政發(fā)〔2014〕3號(hào))、《群眾參與預(yù)算群眾議事員推選辦法》(鹽政發(fā)〔2014〕4號(hào))、《鹽津縣豆沙鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算資料匯編》(2014年)、《中和鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算改革試點(diǎn)工作資料匯編》(2014年)、《2014年豆沙鎮(zhèn)民主議事會(huì)記錄(終稿)》、《2014年廟壩鎮(zhèn)民主議事會(huì)(修訂)》、《2014年中和鎮(zhèn)群眾議事會(huì)會(huì)議記錄》等資料。。一是“直接推選”方式:每村(社區(qū))平均分配2名群眾議事員,由村(社區(qū))“兩委”召開會(huì)議提名推選產(chǎn)生。二是“隨機(jī)抽選”方式:按每個(gè)村(社區(qū))人口總數(shù)的0.5‰的比例產(chǎn)生各村(社區(qū))的具體額度,然后村民小組推選1名候選人,群眾議事員候選人須有5人以上的村(居)民提名,經(jīng)村黨支部(黨總支)和村(居)委員會(huì)審核,方可進(jìn)入“抽選庫”。最后,由村(社區(qū))“兩委”召開須有2/3以上村(居)代表會(huì)議組成人員參加的“群眾會(huì)議”,在此庫中按名額隨機(jī)抽選該村(社區(qū))的“群眾議事員”。

鹽津縣規(guī)定,任何組織和個(gè)人不得指定“群眾議事員人選”,抽取結(jié)果要當(dāng)場(chǎng)公布。但他們?cè)谶@個(gè)環(huán)節(jié)上,對(duì)“隨機(jī)”的理解可能有偏誤——上一進(jìn)入候選人庫的過程,是一個(gè)推選程序,后面只是在推選名單中進(jìn)行隨機(jī),已經(jīng)不再是真正意義上的“隨機(jī)”。四川白廟鄉(xiāng)的“財(cái)政預(yù)算暨民主議事會(huì)”的村民代表,本質(zhì)上也是推選或者指定的[19]。將鹽津縣群眾參與預(yù)算改革與溫嶺市隨機(jī)抽選模式比較,可發(fā)現(xiàn)鹽津縣的群眾參與預(yù)算在整個(gè)參與人員的選拔程序上,更加局限于中國特定政治制度,具有更強(qiáng)的“在地化”特征。

云南省鹽津縣制度創(chuàng)新的特點(diǎn),是在一個(gè)人們不太關(guān)注的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的國家級(jí)貧困縣,出現(xiàn)了一個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮f(xié)商民主程序,破除了很多人習(xí)慣上認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方才有公共議題、參與能力和政府有精力搞民主的認(rèn)知。鹽津縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共預(yù)算不過400萬～500萬元,和溫嶺市澤國鎮(zhèn)幾個(gè)億的規(guī)模不可比,但是在協(xié)商民主程序的科學(xué)性上,卻有著異曲同工之妙。溫嶺市澤國鎮(zhèn)有大學(xué)的技術(shù)力量支撐,鹽津縣也有省財(cái)政廳和大學(xué)的技術(shù)支持,這讓地方政府找到了擺脫傳統(tǒng)指定代表的路徑依賴的突破方向。

4 程序再設(shè)計(jì):基于中國政治結(jié)構(gòu)的復(fù)式協(xié)商民主抽樣

中國社會(huì)主義協(xié)商民主的許多實(shí)踐案例,已經(jīng)超越了指定代表的傳統(tǒng)路徑,使得民意表達(dá)的多樣性得到了很好的呈現(xiàn),有效地推進(jìn)了公共決策的科學(xué)性和規(guī)范化,但它仍然有一個(gè)內(nèi)生性的缺陷,在理論上仍然無法達(dá)到“隨機(jī)抽樣”的合理性。一些已經(jīng)實(shí)踐了“隨機(jī)抽樣”選擇協(xié)商代表的案例模式,也存在著與中國政治社會(huì)參與結(jié)構(gòu)不吻合的內(nèi)在困境,這就需要我們整合以上模式,設(shè)計(jì)出更加符合國家政策要求與現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求的參與代表抽樣程序。

4.1 隨機(jī)抽樣模式:中國式協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)

“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”自2005年與浙江省溫嶺市“民主懇談”結(jié)合以后,中國協(xié)商民主理論發(fā)展和基層決策實(shí)踐,終于出現(xiàn)了向嚴(yán)格程序設(shè)計(jì)的方向發(fā)展,不斷尋求建構(gòu)制度的科學(xué)化、民主化和公平性的程序設(shè)計(jì)的重要方向演化——它的核心就是隨機(jī)抽樣選擇參與者,前后測(cè)驗(yàn)的問卷量化評(píng)估公共決策項(xiàng)目和討論的公共問題。浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)最早嚴(yán)格使用“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”程序[20],來選擇公共預(yù)算分配討論的參與者,即參與預(yù)算的民意代表通過嚴(yán)格隨機(jī)抽樣產(chǎn)生,這是其突出的第一個(gè)特點(diǎn)。

另一個(gè)突出特點(diǎn)就是“前后測(cè)問卷”,將傳統(tǒng)座談會(huì)式的定性的討論意見,轉(zhuǎn)化為確切量化的數(shù)值。上海市浦東新區(qū)浦興路街道于2014年采取了“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”,在街道戶籍人口中隨機(jī)抽取代表,選擇由街道財(cái)政預(yù)算支撐的“自治金”項(xiàng)目①“自治金”經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)力保障,用于居委會(huì)根據(jù)社區(qū)自治需要和居民需求開展的各類居民自治項(xiàng)目。,改變了傳統(tǒng)上依靠“專家+領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)部評(píng)審方式。第一步在18萬居民中按照6.9萬戶數(shù)隨機(jī)抽取400個(gè)門牌號(hào);第二步設(shè)置了“18歲以上,生日距離5月31日最近”的條件,每戶選取一名居民參與大會(huì),且不能代替參加。最終確認(rèn)有效抽取樣本為360個(gè),然后通過居委會(huì)分別進(jìn)行了邀請(qǐng),其中138個(gè)代表答應(yīng)參加協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)會(huì),并且做了第一次問卷調(diào)查,最終有109個(gè)代表參加了當(dāng)天的協(xié)商會(huì)議。在參與代表的年齡、學(xué)歷等各人口學(xué)數(shù)據(jù)上,均吻合整體人口數(shù)據(jù)。最后,浦興路街道哪些“自治金”項(xiàng)目得到資助,完全按照協(xié)商之后的民意量化結(jié)果抉擇。因此,預(yù)算的協(xié)商民主真正得到了政策上的實(shí)現(xiàn),并不是“形式上協(xié)商”,也不是理論上的假設(shè)論證。經(jīng)過單純隨機(jī)抽樣或者復(fù)式分層抽樣產(chǎn)生的協(xié)商代表,通過合理審慎的溝通,即使達(dá)不成完全的共識(shí),也可以知曉不同的意見,尊重各方的利益所在。協(xié)商能否達(dá)成共識(shí),要看操作者選擇的是什么議題,以及參與者對(duì)規(guī)則的認(rèn)同程度,政府部門公開的政策議題的信息多寡。

西方國家政治參與的勻質(zhì)化和中國有著很大的差別。隨機(jī)抽樣是基于西方國家的政治參與的勻質(zhì)化結(jié)構(gòu),即具有完全公民權(quán)的公民,擁有選擇參加政治活動(dòng)和公共決策的自由,雖然各個(gè)群體由于經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位的差異而可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的不均等,但在政治參與的法律規(guī)定上,群體間的參與機(jī)會(huì)差異不大,參與意愿倒是差異顯著。把隨機(jī)抽樣引入中國的協(xié)商民主實(shí)踐當(dāng)中,優(yōu)點(diǎn)是擴(kuò)大了公民參與的機(jī)會(huì)均等性,但是在中國現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)下,這一把所有公民一視同仁的方法,會(huì)造成更大的參與不均衡。在中國的政治結(jié)構(gòu)中,我們長期以來依賴于工作崗位的區(qū)別,不同社會(huì)群體政治參與的機(jī)會(huì)有明顯差異,不具有信息獲取的勻質(zhì)性,參與的積極性差異很大,各個(gè)社會(huì)群體在決策機(jī)制中的地位和功能也就不同。所以,隨機(jī)抽樣的“在地化”會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)突出問題,是如何整合中國現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)內(nèi)的不同參與能力人群的意見,協(xié)商意見就面臨許多中國制度整合的問題。

4.2 復(fù)式協(xié)商民主的抽樣程序結(jié)構(gòu)與實(shí)踐

社會(huì)主義協(xié)商民主參與者的選擇程序,需要完成兩個(gè)“超越”——超越指定或者自愿報(bào)名的路徑依賴與超越單純隨機(jī)抽樣,形成復(fù)式協(xié)商民主決策程序。它基于分層抽樣原則,力圖實(shí)現(xiàn)民意的全面整合,把黨政的政策引導(dǎo)性與科學(xué)量化的民意進(jìn)行科學(xué)結(jié)合,最終形成協(xié)商民主決策。根據(jù)國內(nèi)已有的成熟實(shí)踐,在國家一系列文件規(guī)定基礎(chǔ)上,一個(gè)科學(xué)的可操作化且適合中國現(xiàn)階段國情的社會(huì)主義協(xié)商民主程序,選擇代表的基礎(chǔ)就應(yīng)是復(fù)合分層抽樣,才能更好地吻合中國當(dāng)下的社會(huì)結(jié)構(gòu)(如圖3所示)。

圖3 復(fù)式協(xié)商民主隨機(jī)抽樣結(jié)構(gòu)圖

復(fù)式分層抽樣的核心在于,它提取了過去沒有關(guān)注的“沉默的大多數(shù)”——傳統(tǒng)政治視角沒有考慮的普通民眾的意見,超越而不是拋棄隨機(jī)抽樣的選擇程序,保證了意見協(xié)商的全面性。在參觀隨機(jī)抽樣方式選擇協(xié)商參與代表的上海市浦興路街道分配“自治金”和古美路街道古龍六小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)操之后,我們又在上海JA區(qū)NX街道和上海P區(qū)YJ街道的“社區(qū)代表會(huì)議”的參與名單選擇程序上,從傳統(tǒng)的街道黨工委與辦事處分配和邀請(qǐng)代表的單一方式,使用了復(fù)式分層抽樣的方式,突出的方法是拿出了部分代表,在街道內(nèi)全部戶籍人口名單中隨機(jī)抽選參與代表。我們結(jié)合具體的案例討論這一復(fù)式協(xié)商民主的抽樣程序設(shè)計(jì):

一是全體利益相關(guān)者的隨機(jī)抽樣。全體利益相關(guān)者中的隨機(jī)抽樣,是分層抽樣的第一步。它在保證每個(gè)利益相關(guān)者被抽中的機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上,最后選擇的整個(gè)參與樣本,如同一個(gè)不作弊的彩票抽獎(jiǎng)一樣,能實(shí)現(xiàn)每一社會(huì)人群都有自己的利益代表。

長期以來,中國很多公共決策都是政府部門的內(nèi)部決定,普通民眾既缺乏有序的參與空間,也缺乏科學(xué)的參與程序。政府職能部門和一些專家認(rèn)為公共決策是一個(gè)“技術(shù)活”,而普通民眾缺乏必備的知識(shí),這一認(rèn)知強(qiáng)化了政府內(nèi)部決策的慣性,因此,許多研究者和政府官員,對(duì)于隨機(jī)抽選的代表參與公共決策和公共事務(wù)的能力,與國際社會(huì)中的精英審慎決策觀點(diǎn)一樣,都持有懷疑態(tài)度。但許多不是政府組織認(rèn)定的積極分子,又不是積極的自愿參與者,構(gòu)成了“沉默的大多數(shù)”,他們往往會(huì)在決策出臺(tái)后,參與到爆發(fā)式反對(duì)行動(dòng)中去,造成前述的公共決策被動(dòng)現(xiàn)象,因此,從全體利益相關(guān)者當(dāng)中隨機(jī)抽樣,能讓決策者了解過去沒有辦法聆聽到的多元民意。

再大的樣本庫,現(xiàn)代技術(shù)均可幾分鐘內(nèi)隨機(jī)抽出額定數(shù)目,不存在任何操作難題。例如上海市兩個(gè)街道在隨機(jī)抽取代表名額時(shí),在街道轄區(qū)內(nèi)具有戶籍的人口和事業(yè)單位的員工,以及外來常住人口中的合法公民名單中,隨機(jī)抽取代表。整體樣本框由各居民區(qū)提供轄區(qū)內(nèi)戶籍居民、常住居民及主要單位企業(yè)員工、外來常住人口的名單,交由街道整合后,由第三方技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)采取隨機(jī)抽樣的方式產(chǎn)生,最后經(jīng)街道確認(rèn)。隨機(jī)抽樣和自愿參與,雖然提供了傳統(tǒng)方式無法吸納的民眾,但隨機(jī)抽樣優(yōu)于自愿參與,在于它能保證各個(gè)群體的參與平等性,以及意見的全面性。許多實(shí)操協(xié)商民主的政府決策者,最擔(dān)心的是隨機(jī)抽樣的代表中,會(huì)包含一些激進(jìn)的“刁民”或“上訪戶”,造成不可控制的情況。這當(dāng)然可能會(huì)出現(xiàn),但協(xié)商過程中的嚴(yán)格議事規(guī)則,可以防止隨機(jī)抽選過程中產(chǎn)生的“激進(jìn)者”損害整個(gè)民主過程的進(jìn)展,尤其是主持“大小組”的協(xié)商主持人,都經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn),其重要功能就是防止參與者討論不相關(guān)的議題,以免干擾有明確協(xié)商議題的民主程序。如果一個(gè)參與者不遵守協(xié)商規(guī)則,就需要把其剔除在后續(xù)的環(huán)節(jié)之外。我們經(jīng)常談到的“羅伯特議事規(guī)則”,就是最基本的一種議事程序,而復(fù)式協(xié)商民主的討論規(guī)則更加嚴(yán)格。

二是積極參與分子群體的隨機(jī)抽樣。任一實(shí)踐民主的地方,都會(huì)有不少的愿意參加公共決策的人。例如,溫嶺市新河鎮(zhèn)多年來一直在社會(huì)民眾的積極報(bào)名中選擇參與者——鎮(zhèn)級(jí)參與預(yù)算通過公告征求自愿的參與者。

現(xiàn)有中國社會(huì)結(jié)構(gòu)中,積極參與分子基本上是在該區(qū)域內(nèi)長期居住的人,或者擔(dān)任過一定公職的人,還有在不同流動(dòng)人群中具有影響的帶頭者,他們長期與本地社會(huì)群體積極互動(dòng),形成了“話事人”或者準(zhǔn)“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”。在許多群體性事件中,他們都可能是“發(fā)動(dòng)者”。不可置疑的是,他們比許多人都了解不同社會(huì)群體的意見,許多人具有突出的表達(dá)能力。更多的自愿參與者的動(dòng)機(jī),可能基于個(gè)體利益,也可能出于對(duì)公共事務(wù)的熱心。如果他們的積極性缺少正常的參與機(jī)會(huì)的表達(dá),往往會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)向,演變成積極的抗議者,最后也可能產(chǎn)生“過激抗?fàn)幮袆?dòng)”,或者造成決策者的“政策收買”行為(公共決策搖擺于政績追求和息事寧人之間)。在復(fù)式協(xié)商民主決策中,當(dāng)積極自愿參與人數(shù)過多時(shí),仍要隨機(jī)抽樣。在上海古美路街道和浦興路街道等地的實(shí)踐中,有一些沒有被隨機(jī)抽中的民眾,到協(xié)商民主現(xiàn)場(chǎng),表示自己愿意參加協(xié)商懇談。這就需要在正式隨機(jī)抽樣程序之外設(shè)計(jì)類似增加協(xié)商代表的應(yīng)急預(yù)案。

在中國社會(huì)結(jié)構(gòu)中,居民區(qū)代表包括了社區(qū)黨支部和居委會(huì)工作人員,以及大量的社工,雖然他們無法擺脫行政化的身份界定,但是他們一直是基層社會(huì)的信息收集者和處理者,也是黨政部門基層事務(wù)的承擔(dān)者,對(duì)于社區(qū)的整體事務(wù)比一般的居民具有更多信息。在法律上,居委會(huì)和村委工作人員以及社工的規(guī)定是十分矛盾的。居委會(huì)與村委會(huì)是自治組織,但《中華人民共和國憲法》是在“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”一節(jié)中規(guī)定其性質(zhì)的(第一百一十一條)。所以,我們把這一類群體暫且放在積極參與分子群體當(dāng)中。而居民區(qū)黨組織和居委會(huì)層面的代表,則經(jīng)由各居民區(qū)代表會(huì)議推選產(chǎn)生大名單,在其中隨機(jī)抽選決定。在這一群體的大名單中隨機(jī)抽選,可以防止傳統(tǒng)的一直是居委會(huì)書記與主任提供信息的單一性,可以從一般社區(qū)工作者的視角了解更多的社會(huì)信息。

三是專家?guī)炫c社會(huì)組織的隨機(jī)抽樣。毫無疑問,現(xiàn)代公共決策具有高度的復(fù)雜性,復(fù)式協(xié)商民主決策在堅(jiān)持以全面表達(dá)的民意為基礎(chǔ)外,也強(qiáng)調(diào)專家和社會(huì)組織的作用。雖然大多數(shù)社會(huì)組織還不成熟,但它們具有對(duì)社會(huì)意見的調(diào)查、整合和分析技術(shù),能發(fā)揮輔助民眾掌握很多參與技能的作用。民眾與公共項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)的專家,構(gòu)成一個(gè)科學(xué)決策的兩個(gè)意見支撐點(diǎn)。若專家群體和社會(huì)組織代表人數(shù)過多,仍可隨機(jī)抽選。同時(shí),這一群體如果排除利益糾結(jié)之外,也可以邀請(qǐng)參與協(xié)商。

在中國還有一個(gè)特殊的社會(huì)現(xiàn)象,那就是“條塊結(jié)構(gòu)”所產(chǎn)生的轄區(qū)單位,在鄉(xiāng)村還不明顯,但幾乎大多數(shù)城市管理單位內(nèi),都存在著垂直管理的駐區(qū)企業(yè)或者轄區(qū)單位,他們具有較豐富的管理技能以及資源,對(duì)于區(qū)域公共決策有著明顯的影響能力,也是政策的直接受影響者。我們?cè)趶?fù)式協(xié)商抽樣中,根據(jù)上海乃至全國的“區(qū)域化黨建”與“社區(qū)治理創(chuàng)新”的案例,把“企業(yè)與駐區(qū)單位”放在“專家與社會(huì)組織”部門,強(qiáng)調(diào)他們的專業(yè)性質(zhì)。在上海市兩個(gè)試點(diǎn)中,我們就設(shè)計(jì)規(guī)定了企業(yè)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織各自推選的3～5名代表,以組織推選和組織聯(lián)合推選相結(jié)合的方式產(chǎn)生大名單,在其中隨機(jī)抽選決定協(xié)商參與代表。

四是黨政干部群體的隨機(jī)抽樣。政策執(zhí)行中典型的“部門分割”和“隔岸觀火”的困境,一個(gè)主要原因就是許多具體的政策實(shí)際上只是一些部門內(nèi)少數(shù)人參與了設(shè)計(jì)和決定,相關(guān)部門內(nèi)的大多數(shù)人員并不了解自己部門的政策,造成了他們對(duì)許多政策不一定真正認(rèn)同。復(fù)式協(xié)商民主決策程序,在具體實(shí)操中除要求黨委政府職能部門派代表,從國家政策法規(guī)和部門管理立場(chǎng),對(duì)參與者的問題進(jìn)行答疑解惑,與其他領(lǐng)域的專家一起提供專業(yè)化意見。這就需要在相關(guān)部門的干部群體中產(chǎn)生參與者參加協(xié)商。

復(fù)式分層抽樣產(chǎn)生協(xié)商民主代表的方式,既避免了傳統(tǒng)的指定或者邀請(qǐng)代表的路徑依賴,又吻合了中國社會(huì)群體參與結(jié)構(gòu)的差異性。在街道層面中,社區(qū)代表會(huì)議需要對(duì)整個(gè)街道的往年公共事務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)下一年的公共事項(xiàng)作出民意選擇。因此,街道各個(gè)部門的干部具有前期的規(guī)劃優(yōu)勢(shì);而囿于現(xiàn)有的城市管理體制,區(qū)各個(gè)職能部門也對(duì)街道事務(wù)具有管轄權(quán),“兩委員一代表”具有為街道爭(zhēng)取資源和向上級(jí)部門傳遞民意的優(yōu)勢(shì)。這都屬于中國特定的政治體制結(jié)構(gòu)造成的現(xiàn)象,不是隨機(jī)抽樣所解決的“內(nèi)生性矛盾”。盡管上海市部分街道實(shí)操試點(diǎn)的“社區(qū)代表會(huì)議”中的干部群體樣本產(chǎn)生還沒有實(shí)現(xiàn)隨機(jī)抽選,但是已經(jīng)在復(fù)式抽樣程序下進(jìn)行了分層產(chǎn)生:街道黨工委、街道辦事處推薦的代表由街道黨工委按照民主協(xié)商有關(guān)程序推薦產(chǎn)生;區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)推薦的代表由其組織人事部門推薦,由行政機(jī)關(guān)黨組報(bào)街道黨工委協(xié)商決定;黨代表、人大代表和政協(xié)委員由街道黨工委協(xié)商邀請(qǐng)決定名單。而作為另一經(jīng)典案例的浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)的參與式公共預(yù)算,也從最初的簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣,經(jīng)過多次調(diào)整,逐漸向復(fù)式分層抽樣靠近,表現(xiàn)為2016年度預(yù)算懇談代表抽樣方式為“乒乓球搖號(hào)”,分層抽取村民代表、婦代會(huì)代表、共青團(tuán)代表、企業(yè)代表和新溫嶺人代表等各若干人。

5 結(jié)論:做實(shí)社會(huì)主義民主的程序基礎(chǔ)

除了如何超越指定參與代表這一傳統(tǒng)方式外,中國社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)際操作流程,還包括隨機(jī)分組懇談、平等嚴(yán)格的程序、前后測(cè)問卷量化、協(xié)商結(jié)果公布等一系列相互匹配的環(huán)節(jié),可以有效防止選擇了真正的代表但仍然出現(xiàn)“以意見協(xié)商代替民主決策”的偏移結(jié)果。本文暫不討論這些后續(xù)的制度設(shè)計(jì)議題。但無論如何,中國特色社會(huì)主義民主政治,如果一直缺乏相應(yīng)的支撐制度來做實(shí)其具體程序與方法,缺乏民主的可操作性,會(huì)造成理論中的本質(zhì)優(yōu)勢(shì)變成“空中樓閣”。社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)踐,需要設(shè)計(jì)現(xiàn)代的社會(huì)科學(xué)操作方法,從協(xié)商民主的第一個(gè)環(huán)節(jié)——參與者選擇開始,依據(jù)中國具體的社會(huì)結(jié)構(gòu),超越國外的方法局限,也超越我們自己傳統(tǒng)的路徑依賴。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省溫嶺市和國家級(jí)貧困縣的云南省鹽津縣的實(shí)踐,都證明了一個(gè)科學(xué)設(shè)計(jì)的有效、有序和持續(xù)的選擇參與代表的民主程序,需要和特定社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng),才能建構(gòu)真正的現(xiàn)代化的中國社會(huì)主義協(xié)商民主。

經(jīng)過40年的改革開放,中國已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)社會(huì)復(fù)雜性和公共事務(wù)增量都不可同日而語的時(shí)期,十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的中國國家治理能力,也面臨著日益嚴(yán)峻考驗(yàn),在這個(gè)背景下,治理體系需要?jiǎng)?chuàng)新更多的民主程序來填充,而不是依賴于傳統(tǒng)的路徑。從更寬的制度演化視野觀察,關(guān)于協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)理念,需有底層的操作程序來承接其使命。從這一角度而言,協(xié)商民主在實(shí)際操作層面的進(jìn)展,可有效地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的幾個(gè)具體支撐點(diǎn)——黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的融合。把社會(huì)主義協(xié)商民主嵌入中國社會(huì)發(fā)展當(dāng)中,形成一個(gè)內(nèi)生性的共生態(tài)勢(shì)——以協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)進(jìn)展促成中國社會(huì)諸多治理問題的解決,同時(shí),在這一過程中堅(jiān)持推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程,就可能在中國社會(huì)制度演化的關(guān)鍵時(shí)刻,讓制度具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。

協(xié)商民主實(shí)操的中軸點(diǎn)在于:各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)定地成為社會(huì)主義協(xié)商民主的積極實(shí)操者,而不是被動(dòng)地接受和應(yīng)對(duì)治理危機(jī),否則,協(xié)商民主即使在社會(huì)治理過程中出現(xiàn)了一些創(chuàng)新性實(shí)踐,也最終會(huì)曇花一現(xiàn),難以制度化,也就無法回答中國國家治理體系現(xiàn)代化的命題。中國每個(gè)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展情況千差萬別,治理問題的結(jié)構(gòu)也不一樣,所以協(xié)商民主的實(shí)操模式也必然存在著差異。從中國40年地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出的“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”格局觀察,在多樣化的協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐中,要有基本的科學(xué)程序模塊來支撐,所以在社會(huì)主義協(xié)商民主的具體實(shí)操中,不要對(duì)所有地方實(shí)踐結(jié)構(gòu)進(jìn)行命令式的過度規(guī)范,只需通過宏觀政策進(jìn)行指導(dǎo),依賴科學(xué)方法進(jìn)行實(shí)操,讓理論指導(dǎo)實(shí)踐,實(shí)踐豐富與發(fā)展理論。