公共管理中的眾包機制:研究現(xiàn)狀與未來展望

李 燕

(大連理工大學人文與社會科學學部,遼寧大連116024)

1 引言

自2006年美國記者霍威(Howe)提出眾包(Crowdsourcing)概念以來[1],商業(yè)領(lǐng)域就開始關(guān)注如何利用分散的外部社會力量、智慧和資源來解決商業(yè)組織的內(nèi)部問題,為組織提供產(chǎn)品和服務(wù),推動商業(yè)模式創(chuàng)新。眾包商業(yè)模式借助互聯(lián)網(wǎng)等手段,將傳統(tǒng)由特定企業(yè)和機構(gòu)完成的任務(wù),向自愿參與的所有企業(yè)和個人進行分工,其應(yīng)用主要集中于用戶創(chuàng)新、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、知識創(chuàng)造等環(huán)節(jié),例如Linux計算機操作系統(tǒng)、維基百科(Wikipedia)、百度百科、安卓智能手機系統(tǒng)等。

作為一種分布式的在線問題解決模式與生產(chǎn)模式[2],眾包機制的應(yīng)用不僅限于私人領(lǐng)域,Web2.0技術(shù)的飛速發(fā)展降低了人際交換信息、組建群體與協(xié)作行動的交易成本,極大拓展了政府吸收社會力量與民間智慧改善公共管理的行為邊界,隨著商業(yè)眾包模式的迅速發(fā)展,眾包也跨越了商業(yè)領(lǐng)域而逐漸進入公共管理領(lǐng)域。近年來,從城市規(guī)劃方案制定到自然災(zāi)害應(yīng)急管理,眾包在各國公共管理領(lǐng)域中展示出了巨大潛力。眾包已成為發(fā)達國家應(yīng)對民主危機、增強政治信任的重要手段,2009年啟動的美國開放式政府計劃、2010年歐洲各國實施的政府2.0行動都將眾包機制作為不可或缺的政策工具。同時,許多發(fā)展中國家也開始借助眾包機制提升國家治理能力,例如2010年海地政府運用眾包模式協(xié)調(diào)自然災(zāi)害的賑災(zāi)工作,2011年利比亞政府運用眾包項目進行內(nèi)戰(zhàn)后的國家重建,以及2012年肯尼亞政府運用在線眾包平臺捍衛(wèi)人權(quán)、抵抗暴力等[3]。2008年,布萊巴姆(Brabham)在其有關(guān)公民參與城市規(guī)劃項目的文章中,首次提出將眾包機制引入公共管理或政府管理過程的學術(shù)倡議[2]。自此,越來越多的研究開始聚焦于如何運用眾包機制來改善公共管理,該領(lǐng)域的學術(shù)關(guān)注度不斷增加。國內(nèi)學者對于公共管理眾包機制的研究起步相對較晚,2014年王謙、戴佳欣探討了政府治理網(wǎng)絡(luò)眾包模式的基本內(nèi)涵、構(gòu)建方法及現(xiàn)實效用,是國內(nèi)研究公共管理眾包模式的首篇公開學術(shù)文獻[4]。整體而言,作為一個新興的學術(shù)領(lǐng)域,眾包研究方興未艾,系統(tǒng)性的研究多出自信息系統(tǒng)、企業(yè)管理的相關(guān)學者,且大多聚焦于眾包模式在商業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。雖然已有若干文獻回顧與評價了眾包研究的現(xiàn)狀[3],但迄今為止,尚未有研究專門針對公共管理領(lǐng)域的眾包研究成果進行系統(tǒng)梳理與全面總結(jié)。為此,本文論述了公共管理眾包的理論要義與相關(guān)概念辨析,并基于2007—2017年間公共管理眾包機制文獻可視化計量分析結(jié)果,對核心文獻進行深度的內(nèi)容分析,歸納主要的分析視角與研究領(lǐng)域,探索未來的研究空間。

2 理論要義與相關(guān)概念辨析

2.1 理論要義

“開源式治理”(open-source governance)哲學為將眾包模式應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域提供了動力機制,該哲學將開源運動與民主原則相結(jié)合,使普通公眾能以較低的交易成本與邊際成本為公共事務(wù)做出貢獻。已有文獻中,學者常使用不同的稱謂來描述眾包機制在公共管理領(lǐng)域的潛能,如公民眾包(citizen sourcing)[5]、協(xié)作式政府(collaborative government)[6]、維基政府(Wiki government)[7]、自助式政府(do-ityourself government)[8]、開放式社會創(chuàng)新(open social-innovation)[9]以及眾包式政府(crowdsourced government)[10]等。目前,文獻中關(guān)于公共管理中的眾包應(yīng)用主要形成了三種觀點:第一種觀點將眾包視為公共問題的在線解決模式,即政府在自上而下的管理過程中,通過在線社區(qū)自下而上地公開征集創(chuàng)造性解決方案的活動[11];第二種觀點將眾包視為在線協(xié)商的有效工具,即一種能夠有效克服傳統(tǒng)協(xié)商式民主的局限性、賦權(quán)于民的在線公共對話工具[12];第三種觀點將眾包定義為一個運用在線社區(qū)集體智慧管理公共事務(wù)的治理機制,即政府為了挖掘與利用公民集體智慧的行動[13],將以往由指定的政府機構(gòu)承擔的任務(wù)外包給未被定義的、通常是較大規(guī)模數(shù)量的公眾群體的過程[14]156-169。

公共管理眾包機制扎根于協(xié)商式民主理論之上。協(xié)商式民主遵從“主觀合法性”(subjective legitimacy),即重視政府行為與公共決策的道德合理性(moral rationality)[15],主張賦權(quán)于邊緣群體并將公民吸納進治理過程[12]。然而,研究表明,協(xié)商式民主存在著理論闡述與實踐應(yīng)用相脫節(jié)的現(xiàn)象,讓所有公民有平等的機會參與公共事務(wù)是全世界政府難以兌現(xiàn)的政治承諾[16]。就此而言,互聯(lián)網(wǎng)對于民主過程的推動作用,不僅在于它能促進公民之間的溝通和協(xié)作,而且在于它能通過設(shè)計精良的在線協(xié)商過程,運用公眾集體智慧解決公共問題[17]。而眾包模式恰恰在兩個方面都能有所作為,在最理想的狀態(tài)下,眾包可被視為傳統(tǒng)民主過程的邏輯延伸,能使公民直接參與到公共行政之中[14]156-169。在最低的層次上,眾包則有助于形成被潛在目標群體廣泛接受的政策方案[18]。

實踐中,承認政府并非全智全能,是將眾包運用于公共管理領(lǐng)域的基本理由。眾包不僅能克服傳統(tǒng)民主參與的局限性,而且能為公共問題的解決帶來新的洞見與創(chuàng)新。除此之外,眾包機制還可以賦權(quán)于民,使公眾參與到公共服務(wù)生產(chǎn)與政策創(chuàng)新過程,幫助政府降低成本、促進創(chuàng)新,增強政府與公民之間的信任關(guān)系。整體來看,眾包機制主要通過三種方式提升政府的治理能力[19]:一是自上而下的方式,政府通過定制的Web和移動應(yīng)用程序向社會公開相關(guān)數(shù)據(jù),政府、社會組織主要依托各自的官方網(wǎng)站平臺向公眾發(fā)布任務(wù)[10];二是自下而上的方式,“志同道合的人”在獨立平臺上聯(lián)系和合作,公民自發(fā)加入網(wǎng)上論壇、虛擬社區(qū)討論,或通過建立博客、發(fā)布視頻等其他媒介或第三方平臺自行組織創(chuàng)造社會產(chǎn)品、服務(wù)或產(chǎn)生社會效應(yīng)[20]35;三是自上而下與自下而上的整合式路徑,即通過建立平臺,整合與比較分析官方機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)與眾包原始數(shù)據(jù),為公共決策提供依據(jù)[21]。

2.2 相關(guān)概念辨析

為厘清公共管理領(lǐng)域眾包機制的概念內(nèi)涵,本文將依次闡述公共管理領(lǐng)域眾包與商業(yè)領(lǐng)域眾包、政府大數(shù)據(jù)、公共服務(wù)外包、同行生產(chǎn)、公民合作生產(chǎn)等相關(guān)概念的差異之處。

首先,公共管理領(lǐng)域眾包與商業(yè)領(lǐng)域眾包的最大區(qū)別在于:前者關(guān)注創(chuàng)造社會價值,是一個公民主導的過程,個體公民參與到公共事務(wù)的可能性取決于參與過程所隱藏價值的吸引力,而后者在于關(guān)注創(chuàng)造經(jīng)濟價值[9]。其次,雖然公共眾包與政府大數(shù)據(jù)都屬于政府創(chuàng)新,由用戶生成內(nèi)容,都涉及大規(guī)模信息收集,但大數(shù)據(jù)是一個被動的用戶數(shù)據(jù)收集過程,數(shù)據(jù)收集并不是由在線社區(qū)手動完成,而是由軟件自動抓取;在數(shù)據(jù)收集階段,數(shù)據(jù)使用者與具體分析用途尚不明確。相較而言,眾包是一個涉及某個特定組織與眾包平臺的雙方共同努力解決給定問題的過程;在數(shù)據(jù)收集開始,所得數(shù)據(jù)就有明確的使用者與分析用途,由用戶主動提交自己生成的數(shù)據(jù),清楚地知道自己正在為解決某個問題做出貢獻[18]。

在公共服務(wù)領(lǐng)域,外包通過合同提供服務(wù),發(fā)包方與接包方基于市場契約形成一種商業(yè)關(guān)系,發(fā)包方主要通過經(jīng)濟激勵來吸引接包方參與其中;眾包則通過公開征集大眾解決方案提供服務(wù),參與者基于自愿原則為眾包發(fā)起者提供服務(wù),兩者形成一種合作關(guān)系,關(guān)系的維續(xù)需要更加多元的激勵機制。公民合作生產(chǎn)的理念相信公共服務(wù)使用者是公共服務(wù)的隱藏資源[22],這與眾包理念極為相似。然而,合作生產(chǎn)作為傳統(tǒng)民主理念在公共服務(wù)領(lǐng)域的復興(假設(shè)個體公民是積極的行動者,能為自己及其家人做出正確選擇),特別強調(diào)服務(wù)使用者及其所在的實體社區(qū)發(fā)起并參與集體行動的重要性,參與者是公共服務(wù)的使用者或利益相關(guān)者,目的在于使自己獲得更好的公共服務(wù)或增進社區(qū)感情。公共服務(wù)領(lǐng)域中的眾包理念則假設(shè)個體的有限理性,關(guān)注群體智慧力量的巨大價值,以虛擬社區(qū)為載體,重視個體行動對公共服務(wù)的積極貢獻,參與者不僅包括公共服務(wù)使用者,還包括非公共服務(wù)使用者,而且參與動機也更加多元。

此外,眾包還有別于同行生產(chǎn)(common-based peer-production)[23]2780,公共服務(wù)眾包項目中,眾包發(fā)起者組織整個行動并控制著整個項目進程,決定眾包進行的時間、地點與方式。而在同行生產(chǎn)行動中,權(quán)力和資源分散于生產(chǎn)者之中,作為參與主體的同行生產(chǎn)者之間僅具有松散的層級結(jié)構(gòu),是生產(chǎn)者而非發(fā)起者對整個眾包過程具有更多話語權(quán)。

3 主要研究領(lǐng)域

筆者在Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫中,編輯檢索式“TS=(crowdsourc*AND(government OR governance OR policy OR public OR citizen))”和“Ti=citizensourc*”進行文獻檢索,檢索日期為2017年12月30日,檢索時間區(qū)間設(shè)定為2007—2017,共得到813條相關(guān)文獻記錄,經(jīng)初步篩選,得到366篇文獻。經(jīng)過對文獻的仔細審讀,再次剔除了一些相關(guān)度不高或者重復出現(xiàn)的文獻,最終獲得118篇文獻,運用文獻計量分析軟件Vosviewer進行可視化分析。

Vosviewer用關(guān)聯(lián)強度Sij來展現(xiàn)圖譜中項目彼此之間的關(guān)聯(lián)性。計算方法為:Sij=Cij/WiWj,其中Cij為項目i和j共現(xiàn)的總次數(shù),Wi和Wj是指項目i和j各自出現(xiàn)或共現(xiàn)的總次數(shù),Sij表示項目i和項目j的相似度。Vosviewer知識圖譜通過構(gòu)建一個二維的圖譜,使圖譜每兩個項目間的距離盡可能準確地表示他們的相似度Sij,因此Vosviewer圖中兩節(jié)點的位置是不能隨意移動的。在聚類分析標簽視圖中,使用一個圓圈和標簽來代表一個元素,圓圈大小代表重要性的高低。擁有相同顏色的圓圈同屬于一個聚類,為了避免標簽重疊,標簽視圖一般只顯示標簽的子集。

118篇文獻的高頻共詞(共現(xiàn)次數(shù)達到3次以上)聚類分析標簽視圖如圖1所示,Vosviewer運用不同的顏色區(qū)分共詞聚類,分析結(jié)果表明,已有研究從設(shè)計、問題、過程、行動者與結(jié)果五個視角出發(fā),形成了公共管理領(lǐng)域眾包的構(gòu)成要素與運行機制(D1)、城市治理中的眾包機制與自發(fā)式地理信息及眾包式應(yīng)急災(zāi)害管理(D2)、社交媒體時代的政策眾包與公共服務(wù)合作生產(chǎn)(D3)、公共管理眾包中的參與者行為(D4)、公共管理領(lǐng)域眾包面臨的挑戰(zhàn)(D5)等五個研究領(lǐng)域。

3.1 系統(tǒng)設(shè)計視角:公共管理眾包的構(gòu)成要素與運作機制

“model”(模型)、“framework”(框架)、“prediction”(預測)、“design”(設(shè)計)、“network”(網(wǎng)絡(luò))等高頻共現(xiàn)詞形成了公共管理眾包機制研究的第一個領(lǐng)域(D1)(見圖1),即公共管理眾包的構(gòu)成要素與運作機制。這類系統(tǒng)設(shè)計視角下的公共管理眾包文獻將公共管理眾包視為一個在線式集體智能系統(tǒng),聚焦分析公共眾包項目的運行要素、程序設(shè)計、類型劃分與評估框架。

圖1 公共管理眾包文獻關(guān)鍵詞聚類

3.1.1 公共管理眾包機制的運行要素與程序設(shè)計

首先,具有可得性的基礎(chǔ)設(shè)施、明確的愿景、充足的人力資本和財政支持、良好的社會資本與穩(wěn)定的外部環(huán)境(包括宏觀經(jīng)濟環(huán)境、政治治理結(jié)構(gòu)、微觀經(jīng)濟與商業(yè)環(huán)境)是公共眾包項目成功運行的基本前提[19]。公民構(gòu)思與創(chuàng)新、合作式行政管理、合作式民主是公民眾包的基本要素[24]。納姆(Nam)[25]在此基礎(chǔ)上予以拓展,構(gòu)建了一個包括透明、參與、協(xié)作、協(xié)商、回應(yīng)性在內(nèi)的公共眾包要素分析框架,其中協(xié)商和協(xié)作具有核心價值。但經(jīng)驗研究表明,公共眾包實踐中,“協(xié)商”與“協(xié)作”往往嚴重不足,協(xié)作與協(xié)商的必要性僅在特定的情景中才能夠顯現(xiàn)出來。比如,在以信息提供與問題發(fā)現(xiàn)為主要功能的眾包項目中,協(xié)商與協(xié)作就顯得并不那么重要[13]。索米亞(Sowmya)與皮亞拉利(Pyarali)[26]則進一步將公共眾包項目運行要素歸納為戰(zhàn)略要素與功能要素。前者包括遠景與戰(zhàn)略、以市民為中心的方法、基礎(chǔ)設(shè)施與操作性、參與的回報、資金支持、信息管理;后者包括社會網(wǎng)絡(luò)、互動導向、定制/個性化與用戶增值。

其次,精良的程序設(shè)計是公共眾包項目成功的重要條件。一個完整的商業(yè)眾包項目應(yīng)包括概念設(shè)計、技術(shù)設(shè)計、溝通階段、想法/任務(wù)進入、評價、監(jiān)測、獎勵、過程評估與記錄、實施等階段[27]1-12。相比之下,公共管理領(lǐng)域的眾包設(shè)計程序主要涉及激勵機制設(shè)計、雙向交流與信息聚合三個方面。劉海倫(Helen K Liu)[28]2752將以上三個行動相整合,發(fā)展了一個迄今為止最為完善的公共眾包項目程序設(shè)計過程,具體包括:(1)識別參與群體,該階段需定義參與者的多樣性、參與性與集體性特征;(2)設(shè)計激勵機制,該階段需選擇恰當?shù)募顧C制,如金錢激勵、學習新知識與實現(xiàn)自我提升、建立聲望與獲得同行認可、個人興趣與愉快;(3)過程設(shè)計,該階段需明確公共眾包項目的實施方式,可分為競爭式、合作式與合作式競爭三類;(4)評價眾包結(jié)果,該階段需設(shè)立可操作化的標準,以對眾包過程中所收集的方案、設(shè)計的質(zhì)量進行評價。

對于公共管理者而言,為確保公共管理眾包項目的順利運行,除了明確公共眾包的功能要素與程序設(shè)計,還應(yīng)認識到潛在參與者的需求、激勵、目標和激勵機制的重要性;應(yīng)事先明確地定義問題與解決方案的具體要求,正式承諾對參與者想法、方案的采納程度。政府角色應(yīng)由管理者變?yōu)椴邉澱?保持眾包過程的透明性、回應(yīng)性與安全性,政府部門應(yīng)積極參與其中,但要學會與其他參與者分享控制權(quán)[18]。

3.1.2 公共管理眾包機制的類型劃分

早期的研究將公民眾包過程分為公民構(gòu)思和創(chuàng)新、協(xié)作式行政管理、協(xié)作式民主三種類型[24]。隨著實踐的發(fā)展,相關(guān)分析發(fā)現(xiàn),眾包在公共領(lǐng)域的運用可以從最簡單的大眾評選(例如在線投票、民意調(diào)查)到稍復雜的大眾處理(例如分布式的在線任務(wù)處理),再到更為復雜的大眾創(chuàng)造與大眾解決(例如政策方案的設(shè)計、公共問題解決方案的征集)[29]。近期的研究多采用一種基于問題的分類方式,將公共管理眾包劃分為知識發(fā)現(xiàn)與管理、分布式人類智能任務(wù)、廣播式搜索與同行審查類的創(chuàng)造性產(chǎn)品等四種類型[18]。前三類體現(xiàn)了迪亞曼多普盧(Diamantopoulou)等[29]所倡導的公共管理眾包“軟性”模式的特征,本質(zhì)在于開放式合作[30]。第四類則大致對應(yīng)于莫吉爾(Mergel)與德蘇扎(Desouza)[31]提出的公共眾包“硬性”模式,實質(zhì)在于錦標賽式競爭。政府可先運用“軟性”模式從公民那里收集觀點和知識,然后再實施“硬性”模式,開展競爭,由公眾討論、選擇方案與提供資助。

此外,還有學者根據(jù)政府對眾包過程的控制程度,將公共管理領(lǐng)域的眾包活動分為主動型眾包與被動型眾包,前者由政府定義與控制討論的話題,政府通過社交媒體向公民提供眾包政策相關(guān)知識、觀點與想法;后者由政府從已有的Web 2.0資源中搜索公眾政策討論的信息,但這些討論都是在沒有任何政府機構(gòu)的發(fā)起下自由進行的,實踐中,這種被動型的眾包更能夠體現(xiàn)出眾包機制的開放性、無邊界性與民主性特征[32]。

3.1.3 公共管理眾包項目的評估框架

對于政府管理者而言,運用眾包機制最大的意義在于對公民進行教育,讓他們了解公共政策知識,走近政策制定過程,并讓政府未來的相關(guān)政策過程更加順利,因此,一個成功的政府眾包項目必須能準確評估公民學習的成果[18]。評估不僅要關(guān)注眾包產(chǎn)生的數(shù)據(jù)質(zhì)量與附加價值,而且要細致分析過程[25]。因此,學者們建議采用“設(shè)計—過程—影響”評估框架,該框架由三部分構(gòu)成[13]。(1)設(shè)計評估,包括三個維度:一是社會-技術(shù)設(shè)計,涉及眾包網(wǎng)站的制度和組織安排,在線過程與線下過程的協(xié)調(diào)程度;二是功能設(shè)計,主要對平臺基礎(chǔ)設(shè)施的功能進行分析,即評價平臺設(shè)計是否有利于促進有效的、高效的電子參與和雙向溝通,推動“集體智慧”的形成;三是程序設(shè)計,涉及對公民眾包過程的具體步驟的分析,如誰控制議程設(shè)置以及哪些議題具有優(yōu)先權(quán)。(2)過程評估,是指對眾包項目過程的透明、參與、協(xié)作、協(xié)商與回應(yīng)性進行評價。(3)影響評估,是指對眾包項目可能產(chǎn)生的各種影響的評估,包括有效性(即眾包平臺對其預期目標的實現(xiàn)程度)、對政策循環(huán)的影響、對行政管理效率的影響、社會影響(即對社區(qū)福祉的改善程度)、對治理的影響與可持續(xù)性影響等。

3.2 問題視角:城市治理中的眾包應(yīng)用

在公共管理領(lǐng)域,眾包機制已逐漸發(fā)展為一種適用于城市治理的分布式在線創(chuàng)新與智慧共享過程,由圖1 可知,“volunteered geographic information”(自發(fā)式地理信息)、“citizen science”(公民科學)、“geographic information”(地理信息)、“earthquake”(地震)與“open street map”(開放式街區(qū)地圖)等高頻共現(xiàn)詞形成了公共管理眾包機制研究的第二個領(lǐng)域(D2),即城市治理、自發(fā)式地理信息系統(tǒng)與眾包式應(yīng)急災(zāi)害管理。相關(guān)文獻基于問題視角,聚焦探索如何使用眾包機制來應(yīng)對城市治理的各種問題,以及如何使眾包機制在自發(fā)式地理信息系統(tǒng)與災(zāi)害管理、緊急救援行動中發(fā)揮作用。信息共享與參與式?jīng)Q策制定在城市治理中的重要性已得到全球政策制定者的普遍認同,沒有公眾的廣泛參與,政策措施往往難以奏效。參與性、多維性、目的性、公平性、透明性、協(xié)作性、合作性與適應(yīng)性是城市治理的核心要素[33],而眾包機制能有效發(fā)掘每個要素的潛在價值?？茖W研究與創(chuàng)新民主化進程能夠提升政治生活中的公民直接參與,鼓勵公眾對事關(guān)重要的公共議題建言獻策[34]71。這需要政府投入各種資源,借助技術(shù)工具與基于社區(qū)的分散化知識來推動知識分享與市民參與,這正是眾包機制的價值所在[35]。在眾包模式中,公眾可以使用自己的ICT設(shè)備收集、分享數(shù)據(jù)與信息,創(chuàng)造并共享知識,這使得自下而上的控制與廣泛的民主參與成為可能[36]。具體來看,眾包機制已開始在災(zāi)害預警、城市規(guī)劃與地理信息收集等城市治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

在社交媒體的支持下,公眾的直接發(fā)現(xiàn)已成為災(zāi)害天氣探測與預防的重要信息來源?；谏缃幻襟w的眾包機制可促進政府與那些愿意主動提交災(zāi)害性天氣報告的普通市民與市民“科學家”進行多向的、互動式的天氣對話。社交媒體用戶通過及時向他人傳播氣象災(zāi)害信息,很大程度上彌補了政府在極端災(zāi)害天氣頻發(fā)地區(qū)短時預警的約束條件下探測與預警災(zāi)害信息管理能力的不足,增強了災(zāi)害預防管理的彈性[37]2231-2241。社交媒體分權(quán)的、分散的網(wǎng)絡(luò)化形式極大地改變了傳統(tǒng)的單向氣象信息流動模式,促成了互動式信息分享與多向?qū)υ掃^程[38]1-16。相較之下,公民眾包雖改變了地理信息收集、存儲、傳播、分析、可視化與使用的方式,但公民眾包對于政府所掌握的核心地理空間數(shù)據(jù)卻影響甚微。政府往往出于數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全性的考慮而嚴格控制數(shù)據(jù),致使地理信息管理機構(gòu)對眾包機制的采納或應(yīng)用十分緩慢[39]。

此外,眾包機制在推動城市規(guī)劃決策民主化過程中的重要作用也得到了經(jīng)驗研究的支持[2]。在城市規(guī)劃中引入?yún)⑴c、協(xié)作的理念,盡可能多地吸引多樣化的利益相關(guān)者,是參與式民主的關(guān)鍵原則。在城市規(guī)劃中,引入眾包模式能夠利用電子社區(qū)網(wǎng)絡(luò)來動員公眾,鼓勵公眾對城市規(guī)劃建言獻策,這種通過民主化的過程制定城市規(guī)劃的方法,能夠使城市規(guī)劃更好地體現(xiàn)公共利益與民意訴求。

當然,公民眾包并非是發(fā)達國家的專利,非洲等欠發(fā)達國家也開始運用眾包解決高度復雜的全球性重大治理問題,如地區(qū)沖突、氣候變化、貧窮以及其他傳統(tǒng)民主機制與國際外交政策常常失敗的問題領(lǐng)域。社交媒體應(yīng)用所具備的實時數(shù)據(jù)收集、分類與人群間的重新分配等功能可顯著提高治理體系的效率。誠然,眾包模式暫時無法對政治治理系統(tǒng)產(chǎn)生決定性的影響,但隨著社交媒體的持續(xù)發(fā)展與普及,當眾包議題與社交媒體用戶的現(xiàn)實利益需要聯(lián)系在一起的時候,眾包模式在公共管理領(lǐng)域的重要性將日益凸顯[19]。

然而,穆德(Mulder)[40]對2015年尼泊爾地震和2010年海地地震眾包式大數(shù)據(jù)的信息轉(zhuǎn)移過程的分析發(fā)現(xiàn),那些受到災(zāi)害直接影響的地方居民不僅被排除在信息流之外,而且被排除在關(guān)于危機信息的解釋之外,地方居民在運用這些眾包所獲得的大數(shù)據(jù)爭取自身利益的過程中,始終處于邊緣化的地位。由此觀之,在利用眾包機制應(yīng)對公共問題的過程中,應(yīng)特別注意問題的性質(zhì)與解決問題的具體情境。

3.3 過程視角:社交媒體支持下的公共政策過程與公共服務(wù)提供中的眾包參與

對于公共管理者而言,社交媒體技術(shù)的價值主要體現(xiàn)在以下四個方面:一是政府運用各類社交媒體,吸引更多的公眾參與政策討論;二是社交媒體的普及使得公眾能夠更好地了解各類政務(wù)信息,這有利于增加政府的透明度與責任感,減少腐敗[41];三是社交媒體技術(shù)的應(yīng)用為公共服務(wù)合作生產(chǎn)提供了有效的信息平臺,能夠讓政府機構(gòu)和公眾共同開發(fā)與設(shè)計公共服務(wù);四是社交媒體技術(shù)可以幫助公共管理者利用公眾的智慧與才能為日益復雜的社會問題尋求創(chuàng)新性解決方案[42]。眾包機制是社交媒體以上價值實現(xiàn)的催化劑,如圖 1 所示,由“social media”(社交媒體)、“policy”(政策)、“coproduction”(合作生產(chǎn))、“participation”(參與)、“public-participation”(公共參與)等主題詞聚合形成公共管理眾包研究的第三個領(lǐng)域(D3),即社交媒體支持下的公共政策過程與公共服務(wù)提供中的眾包參與。相關(guān)文獻基于過程視角,聚焦于解讀眾包機制是如何賦予公民參與公共政策、公共服務(wù)過程的新內(nèi)涵的。

3.3.1 政策眾包

學界常用“政策眾包”或“眾包式政策制定”來描述社交媒體時代的公共政策過程。2014年牛津大學互聯(lián)網(wǎng)研究所召開了首屆題為“政治與政策眾包”的學術(shù)會議[43],標志著政策眾包正逐漸發(fā)展為一個獨立的研究領(lǐng)域。政策眾包的重要價值主要體現(xiàn)在:眾包模式通過賦權(quán)于民和促進多元利益相關(guān)者的協(xié)商對話來增強政府行為的合法性[44],以及政策過程的包容性、開放性;政府部門可運用眾包機制完善各種政策法規(guī),糾正公共決策中的失誤,提升決策理性;政府不僅可通過參與式預算來制定詳細的政府支出計劃,還能利用眾包工具邀請公眾參與審計政府支出數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)政府的不當支出,通過增加公共財政的透明度來建立更好的政府信任關(guān)系[45];對于一些復雜棘手的政策問題,決策者還可以運用眾包模式獲得關(guān)于政府決策的公眾支持[46]。

就政策眾包的實現(xiàn)過程而言,阿托穆托(Aitamurto)與蘭德摩爾(Landemore)[47]引入了一個由包容、問責、透明化、模塊化、綜合支持等五部分構(gòu)成的眾包式政策設(shè)計框架,其中包容、責任和透明度是首要原則,模塊化和綜合支持是實現(xiàn)眾包式?jīng)Q策目標的工具性支持。具體而言,實踐中需要同時運用兩種技術(shù)來實現(xiàn)眾包式的政策制定:一是大范圍的想法眾包技術(shù),以進行有效的知識搜索;二是在線協(xié)商和爭論的技術(shù),鼓勵用戶為其支持的觀點或想法提供論據(jù)。

已有文獻大多聚焦于社交媒體作為政府信息傳播參與的工具[48]19,卻鮮有研究關(guān)注將社交媒體作為政府眾包信息來源的功能。如前文所述,基于社交媒體的眾包是一種“被動式眾包”或“非調(diào)節(jié)型眾包”。為了更好地發(fā)揮眾包機制的作用,政策制定者應(yīng)將被動式與主動式眾包相結(jié)合,根據(jù)被動型眾包過程的數(shù)據(jù)分析結(jié)果,來設(shè)計主動型眾包行動[49]156-169。該方法融合了Web 2.0與語言處理技術(shù),使政府機構(gòu)可以利用社交媒體自由討論的優(yōu)勢探索更加廣泛的Web 2.0資源,體現(xiàn)了更少的政府控制、更多的公民驅(qū)動。

然而,實踐中,大部分的政策眾包行動都以失敗而告終,眾包機制對協(xié)商與咨詢的促進作用十分有限;眾包協(xié)商與其他政策咨詢活動并無本質(zhì)差異,政治動因與行政考慮才是最重要的。在政策環(huán)境中,始終存在著一個限制眾包行動有效性的政治議程和一個屈服于政治壓力的行政邏輯[50],這恰恰是政策眾包失敗的根源所在。最初預期的低成本的信息收集方式,最終變成了耗費大量人力、時間的政策咨詢工具。事實上,在政策過程中引入眾包機制無法真正克服社會內(nèi)部根深蒂固的權(quán)力不對等[47]。

政策眾包的普遍失敗引發(fā)了學者對于政策眾包邏輯與傳統(tǒng)公共決策制定邏輯內(nèi)在沖突的反思。傳統(tǒng)政策制定過程由專家掌控,眾包式政策制定則將政策過程向一大群具有不同知識與能力的匿名公眾開放[24]。不僅如此,專業(yè)的理性判斷會被在線的過分討論所破壞,公眾的政治冷漠將導致眾包議題無人問津。參與討論的通常是那些不愿意讓既得利益受損的、組織化的、高度集中的、抵制變革的利益群體而非多樣化的普通公眾,而讀者面臨質(zhì)量參差不齊的海量信息也無從下手。整體來看,實踐中,眾包式政策制定面臨著參與者知識不對稱、多樣性損失、未知偏好差異、增加政策制定過程的復雜性、參與者選擇偏誤與代表性不足等實踐困境[23]。更重要的是,眾包機制的應(yīng)用將為那些無法依賴高成本的參與和信息不對稱將其成本強加給公眾的官僚與利益集團造成損失[7],因此政策眾包極有可能遭遇來自政府內(nèi)部的抵制。加之政策周期的限制與詢證政策(evidence-based policy)的承諾也無法為基于社交媒體的眾包式政策制定提供完備的現(xiàn)實條件[48]29。

3.3.2 公共服務(wù)合作生產(chǎn)

作為技術(shù)驅(qū)動的政策選擇,公民合作生產(chǎn)的復興是對盛極一時的新公共管理范式的挑戰(zhàn)。社交媒體時代的公民合作生產(chǎn),改變和淡化了政府與公眾的行為邊界,由政府與公民共享公共事務(wù)治理的權(quán)威與責任[51]。Web2.0技術(shù)使政府從公眾那里獲得各種有益的新想法,滿足社會需求,解決社會問題,推動公共領(lǐng)域的開放式創(chuàng)新[24],逐漸帶來政府與公眾合作生產(chǎn)公共服務(wù),改變了政府對公民的角色定位,使其從公共服務(wù)的“使用者與選擇者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)者與塑造者”[42]。

此外,眾包機制還能夠有效糾正公民與公共服務(wù)提供機構(gòu)之間的信息不對稱。對于政府機構(gòu)而言,這種信息不對稱會帶來腐敗、公共資源浪費、糟糕的公共服務(wù);對于私人機構(gòu)而言,會導致無效的市場配置與租金俘獲。通過眾包式的在線信息交換平臺,可以使公共服務(wù)使用者或接受者報告政府機構(gòu)或服務(wù)提供者的行為信息,為服務(wù)質(zhì)量評分,提出意見建議[52]。所有的信息都向全社會公開,其他公民根據(jù)這些信息做出自己的服務(wù)選擇。這就改變了過去“公眾—政策制定者—服務(wù)提供者”的“長線”責任機制,眾包信息交換與分享機制讓公眾離問題更近,通過強化公民對政府機構(gòu)的直接權(quán)力來推行“公眾—服務(wù)提供者”的“短線”的責任機制[53]。

一般而言,可將社交媒體時代的公共服務(wù)公民合作生產(chǎn)歸納為三類[42]:(1)公民眾包(從公眾到政府)。在此類合作生產(chǎn)的過程中,公民幫助政府更有效率,更有回應(yīng)性,公民能夠影響政府決策的方向和結(jié)果,引起政府對特定問題的重視,幫助政府進行日常服務(wù)的提供,但政府仍承擔主要責任[28]。(2)作為平臺的政府(從政府到公眾)。邊際成本幾乎為零的數(shù)字化信息傳播手段使得政府將其知識和IT基礎(chǔ)設(shè)施向所有公眾開放。此時,政府的主要角色是為公民的合作生產(chǎn)提供一個互通有無的信息平臺,其中,政府可幫助公眾提高他們的日常生產(chǎn)力、決策制定能力與福祉水平。政府并不對行為結(jié)果負責,但可以利用這個平臺的影響來培育更大的公共價值。(3)自助式政府(從市民到市民)。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)可以進行有效的自組織,為從公眾到公眾的合作生產(chǎn)提供了替代。在這種非正式的安排中,政府并不在其日?；顒又惺┘涌刂屏?但能提供一個更加有利于其順利運行的框架。以上三種類型的合作生產(chǎn)可適用于公共服務(wù)生命周期(設(shè)計、遞送與評估)的任何階段。

公民合作生產(chǎn)中,公眾不再僅僅是公共服務(wù)的顧客,而是作為合作伙伴與政府共同提供公共服務(wù),公民的行為邊界從消費公共服務(wù)拓展至主動參與服務(wù)提供、與政府合作共同解決社會問題[54]。政府需承擔的角色和責任包括[55]:設(shè)計者(領(lǐng)導力、制定規(guī)則、監(jiān)控績效、確保公平參與)、發(fā)起者(提供財力、法規(guī)制度與基礎(chǔ)設(shè)施支持)、動員者(合作無法進行時,政府應(yīng)積極介入,鼓勵與動員公眾)、監(jiān)管者(確保市民社會的責任性)、求助者(若合作生產(chǎn)失敗,政府負有兜底責任)。

然而,社交媒體驅(qū)動的公民合作生產(chǎn)仍處于早期階段,將該理念付諸實踐仍面臨諸多困難[42]:第一,由于合作生產(chǎn)基于參與者的自愿貢獻,而非政府的事先計劃,不能強制要求參與者時刻待命提供服務(wù),但是總有一些公眾可能隨時需要服務(wù)。第二,公民參與度較低,主要表現(xiàn)為在線內(nèi)容貢獻者比例較低,合作生產(chǎn)可能僅依靠一小部分活躍的網(wǎng)民參與其中,這會導致合法性不足?；钴S的內(nèi)容生產(chǎn)網(wǎng)民基本上是受過高等教育、高收入的專業(yè)人士,這加劇了數(shù)字鴻溝與傳統(tǒng)市民參與的鴻溝,并將弱勢群體進一步邊緣化。第三,根據(jù)權(quán)責對等原則,很難向沒有權(quán)力的人分配責任。此外,西方絕大多數(shù)國家政府接受并選擇公民合作生產(chǎn)的方式,最根本的原因是為了緩和捉襟見肘的財務(wù)困境,減緩財政壓力,而非真正的賦權(quán)于民或改善績效。

3.4 行動者視角:公共管理眾包的參與者行為

由圖1 所示,“motivation”(激勵)、“users”(用戶)、“communities”(社區(qū))、“knowledge”(知識)等主題詞匯聚成公共管理眾包研究的第四個領(lǐng)域(D4),即眾包參與者的行為研究。這一領(lǐng)域的文獻基于行動者視角,關(guān)注解釋或預測公共眾包過程中組織或人的行為,重點探索公眾參與公共管理眾包的激勵機制。

經(jīng)驗研究表明,公民參與政府眾包項目的行為主要受到賺錢、職業(yè)發(fā)展、同行認可、認識新人與社交、為協(xié)作性努力做貢獻、尋求樂趣、消磨時光、學習新技能與知識、自我表達等9種動因的影響[2]。尤爾-思科勒斯(Juell-Skielse)等人[56]277-288的實證分析也發(fā)現(xiàn),有趣與愉悅的經(jīng)歷是激發(fā)公眾參與政府眾包的主要因素。還有學者基于自我認知理論與技術(shù)接受與使用整合模型,研究公民參與公共管理領(lǐng)域眾包項目的動因以及激勵機制的影響作用。研究發(fā)現(xiàn),系統(tǒng)管理與支持、規(guī)則與反饋、付出期望、績效期望是影響公眾參與政府眾包項目的主要因素[16]。此外,在基于社交媒體的“被動式眾包”中,“假想觀眾”效應(yīng)(社交媒體用戶將其交流對象的概念化過程)將鼓勵或抑制公眾的參與熱情[48],政府政策制定者也會“想象”他們在傾聽誰的觀點,或誰正參與其中,從而給予不同的回應(yīng)。

志愿性是公共管理眾包項目公民參與的基本原則[57]135。因此,志愿行為激勵機制的研究成果對探索眾包項目公民參與行為的動因具有重要參考價值。自我決定論將行為的激勵機制分為內(nèi)在激勵與外在激勵,前者是指內(nèi)在滿足感,后者是指外在獲得感[58]166。例如,在公共服務(wù)合作生產(chǎn)領(lǐng)域第三方參與眾包的動機[57]136中,樂趣與愉悅、知識與挑戰(zhàn)、名譽和地位、專業(yè)與個人認同、民主自治等可視為內(nèi)在激勵因素,學習與技術(shù)發(fā)展、金錢、互惠等可歸納為外在激勵因素。克勞斯頓(Clouston)[39]則綜合了芬克斯坦(Finkelstien)[59]關(guān)于志愿行為的內(nèi)在激勵與外在激勵的研究,以及哈斯基爾萬塔爾(Haskileventhal)[60]關(guān)于志愿行為利他主義與利己主義動機的分析,發(fā)展出了一個整合性的分析框架,將激勵因素劃分為內(nèi)在利他主義、外在利他主義、內(nèi)在利己主義與外在利己主義等四種類型。

整體而言,利他主義、反饋、鼓勵對公民參與行為具有最為重要的積極影響[32]。參與者大多秉持利他主義精神或至少是懷著互惠互利的想法,當人們感到能為有價值的公共服務(wù)做出自己的貢獻時,才會主動參與其中。此外,政府的正式承諾與及時反饋對推動眾包項目的持續(xù)進行是十分重要的,只有當參與者感到眾包不是“政治做秀”且自己不是被政府所利用而是能切實影響政府行為、真正為他人提供幫助的時候,才會積極響應(yīng)政府動員,花費時間、精力為解決公共問題建言獻策,貢獻自己的力量。

3.5 結(jié)果視角:公共管理眾包模式的政策效果與面臨的挑戰(zhàn)

由“impact”(影響)、“challenges”(挑戰(zhàn))、“tool”(工具)、“crowdsourced data”(眾包數(shù)據(jù))等高頻主題詞形成了第五個研究領(lǐng)域(D5),即公共管理眾包機制的政策效果與面臨挑戰(zhàn)。如圖1所示,與其他四個研究領(lǐng)域相比,該領(lǐng)域的主題詞共現(xiàn)頻率較低,所形成的聚類也較小。由此可見,雖然許多研究都探討了眾包對于公共管理的理論價值,但對眾包機制在公共管理領(lǐng)域應(yīng)用的實際效果進行分析、評價的研究仍相對不足。事實上,一方面由于有些公共管理眾包機制的政策效果存在時滯,很難立刻顯現(xiàn);另一方面,公共管理眾包項目的績效也因所涉及問題領(lǐng)域的不同而存在較大差異,所以學者對此難以形成定論。例如,Glaeser[61]對波士頓市餐飲業(yè)監(jiān)管預測眾包項目的分析表明,眾包獎勵機制可以顯著提升食品監(jiān)管的效能,若政府采用眾包獲得的算法來預測餐館衛(wèi)生違法案件,食品監(jiān)管效率將提高30% ～50%。但政策眾包邏輯與傳統(tǒng)公共決策制定邏輯的內(nèi)在沖突,導致荷蘭的《越野交通法》改革一直處于停滯狀態(tài)[23]2789。洛格(Lodg)與卡伊(Kai)[50]對英國政府眾包式監(jiān)管改革行動“Red Tape Challenges”的研究也顯示,眾包行動并未改變傳統(tǒng)的政策咨詢過程。因此,關(guān)于公共管理眾包的實際效果還需更多的經(jīng)驗研究。

進一步地,眾包政策效果的不確定性也反映出公共管理眾包機制在技術(shù)層面、組織層面與治理層面所面臨的挑戰(zhàn)。

就技術(shù)層面而言,公共管理眾包機制可能陷入以下困境:(1)數(shù)字鴻溝,互聯(lián)網(wǎng)及社交媒體技術(shù)的可獲得性與網(wǎng)絡(luò)連接速度決定了公民參與眾包的水平[4];(2)信息超載,眾包產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)會分散決策者與參與者的有限認知能力,雜亂無章的數(shù)據(jù)可能導致眾包項目無效[62]213-219;(3)數(shù)據(jù)管理沖突,官方數(shù)據(jù)、捐贈數(shù)據(jù)與眾包產(chǎn)生的數(shù)據(jù)沒有按照統(tǒng)一的信息管理標準進行組織,甚至存在沖突之處[63];(4)數(shù)據(jù)的惡意使用,尤其當問題涉及人權(quán)侵犯和沖突時,由個體基于GPS提供的數(shù)據(jù)可能被政府、反政府武裝或恐怖分子濫用于軍事行動[64]。

就組織層面來看,眾包并非是傳統(tǒng)組織的替代,也不是將專業(yè)工作業(yè)余化的工具[28]。政府官僚組織基于一系列穩(wěn)定的、重復性和可控的過程之上,而眾包機制則恰恰走向反面,它是一個復雜的自適應(yīng)系統(tǒng)。公共管理組織應(yīng)用眾包機制的最大挑戰(zhàn)之一是如何將外部智慧整合進專家型官僚組織之中。政府官員常常認為自己是專業(yè)人士而將公眾視為業(yè)余者,技術(shù)官僚在面對由眾包過程產(chǎn)生的群體智慧的時候,會感到自身的專業(yè)知識和職業(yè)權(quán)威受到威脅,而此時,技術(shù)官僚的專業(yè)秘密、規(guī)范與價值將會支配業(yè)余者的思考過程[65]。民選官員將擔心過多的公眾參與會暴露行政管理中隱藏的問題,突出政府運行的低效率或者乏善可陳的政績記錄。更重要的是,允許大眾參與問題解決過程,可能使政府組織失去對大眾行為及項目結(jié)果的控制,這種失控的狀態(tài)將有礙于組織目標的實現(xiàn)。因此,在傳統(tǒng)官僚文化根深蒂固的地方,眾包很難成功[66]。

相較而言,公共管理眾包機制在治理過程中面臨著更為復雜的挑戰(zhàn):(1)眾包抵制(crowdslapping)[1]。主要涉及在線社區(qū)對公共眾包項目的反對與抨擊,包括破壞性的抵制(和平抵抗、理性爭論)、毀滅性的抵制(在線發(fā)表過激的、攻擊性言論,挫傷他人參與熱情)、破裂(惡意攻擊、直接阻止其他公民參與眾包,如侵入在線平臺系統(tǒng)篡改代碼)、忽視(拒絕參與)等[10]。(2)操縱群體。協(xié)商平臺的流程和結(jié)構(gòu)越簡單,少數(shù)反對派的聲音就越容易被淹沒,眾包過程就越容易受到利益團體的故意操縱[11]。(3)做秀式眾包(window show),即虎頭蛇尾的眾包行動。政府只想運用眾包機制來吸引公眾對某個議題的注意力,這將直接降低公眾未來參與的動力[67]。(4)多樣性損失。在眾包平臺上發(fā)表意見的人,很可能具有相似思維與理念,使決策者無法聽到不同的聲音。(5)缺乏活躍的潛在參與者。當公眾感到控制性太強的時候,他們將不相信所提交的信息能夠被政府負責地使用[68]。(6)加劇社會排斥。眾包是一個由多元化的行動者參與其中的社會建構(gòu)過程,當邊緣社區(qū)沒有被充分代表或被排除在數(shù)據(jù)過程之外的時候,眾包產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)可能會使數(shù)字不平等的現(xiàn)象惡化,眾包過程也會被業(yè)已存在的社會、經(jīng)濟不平等影響,導致最重要的政策目標群體被決策者忽視[69]。(7)目標異化。管理者可能運用眾包平臺來實現(xiàn)政府的自身目的,如加強社會控制、將志愿者的資源制度化等[40],而非真正地吸收公民參與到公共事務(wù)之中。(8)不可持續(xù)的參與。參與者缺乏充足的激勵繼續(xù)參與公共管理眾包項目。

4 未來研究方向

不同學科背景下的眾包研究經(jīng)歷了早期的研究領(lǐng)域確立階段與技術(shù)應(yīng)用發(fā)展階段,現(xiàn)正處于社會-環(huán)境議題應(yīng)用階段,聚焦于公私合作治理與政府應(yīng)用,即如何通過眾包機制促進公共管理過程中的電子參與和公民賦權(quán),如何增強眾包過程的包容性與可持續(xù)性[33]。因此,未來需要更多的實證研究,深度分析眾包機制在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用實踐。

整體來看,本文研究表明,公共管理眾包研究尚處于起步階段,進展較為緩慢,不僅缺少扎實的理論基礎(chǔ),而且一系列實踐問題亦懸而未決。在協(xié)商明顯不足的情況下,協(xié)商式民主理論是否還能為眾包機制在公共管理中的應(yīng)用提供充分的理論依據(jù)[70]?公共管理眾包機制的應(yīng)用還需要哪些理論支撐?政府在什么情況下應(yīng)選擇眾包的方式來解決公共問題?如何化解眾包政策過程與傳統(tǒng)官僚組織政策邏輯之間的內(nèi)在沖突?奧斯特羅姆關(guān)于公共物品的有效管理原則是否適用于社交媒體環(huán)境下的公民合作生產(chǎn)?應(yīng)如何設(shè)計系統(tǒng)來促使公民參與其中并努力做出貢獻?應(yīng)采取何種措施確保眾包的可持續(xù)性?判斷公民眾包項目成功運行的標準是什么?是依據(jù)參與者數(shù)量,還是結(jié)果的質(zhì)量?

為回答以上問題,本文將借鑒趙宇翔(Yuxiang Zhao)與朱清華(Qinghua Zhu)[3]的分析思路,擬從參與者、組織與系統(tǒng)三個維度探索未來可能的研究空間。

4.1 參與者維度

從參與者的維度來看,為了吸引更多的公眾參與到公共眾包項目之中,并與公眾建立可持續(xù)的合作關(guān)系,政府要將眾包參與者視為合作伙伴,充分考慮他們的需要、想法與激勵。因此,未來研究應(yīng)關(guān)注:(1)探索參與者的激勵機制。公民眾包社區(qū)的激勵機制與商業(yè)領(lǐng)域會有較大差異,因此根據(jù)公共管理問題的特質(zhì),對眾包參與者行為的影響因素進行研究或者對已有文獻結(jié)果進行元分析,以期為眾包系統(tǒng)的設(shè)計和決策制定提供經(jīng)驗參考。(2)剖析參與者在眾包項目中的行為特征。學者可運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)或二手數(shù)據(jù)分析對參與者在眾包活動中付出的努力程度與相對數(shù)量(活躍程度與貢獻度)開展研究,如有學者構(gòu)建了一個SCOUT模型將眾包參與者分為高度貢獻者、貢獻者、局外人等三類[71]30-33,類似地,在公共管理領(lǐng)域的眾包應(yīng)用中,相關(guān)研究也應(yīng)該關(guān)注參與者不同行動程度的研究分析,以豐富公民參與的理論內(nèi)涵。此外,還應(yīng)關(guān)注參與者在不同問題情境中選擇任務(wù)的方式和標準及其與他人合作或競爭、提交反饋的過程。

4.2 組織維度

眾包機制有助于公共管理組織以較低的成本充分利用組織外部的智力資源,這就要求政府主動開放邊界以獲得外部知識。因此,為進一步挖掘組織外部集體智慧的價值,未來研究應(yīng)聚焦于:(1)政府組織的眾包采納行為。政府為何將組織任務(wù)進行眾包?也就是明確眾包目的、任務(wù)類型與平臺選擇。同時,還應(yīng)關(guān)注眾包采納的促進與阻礙因素及采納的水平。(2)眾包項目的實施與治理機制。一是探討如何避免公共管理中的眾包應(yīng)用走向曇花一現(xiàn)的命運,以及眾包項目成功實施的關(guān)鍵因素;二是研究眾包項目績效的評價標準,雖然已有學者構(gòu)建了公共眾包評估框架[25],但這些評估框架多是基于西方公共眾包實踐總結(jié)而出,未來應(yīng)努力探索多樣化情景中的公共眾包實踐,在不同國家、不同層級政府之間進行更多的比較研究。此外,學者應(yīng)關(guān)注當眾包項目的實施偏離政府的預期目標時,政府如何提升自己的治理能力來掌控整個局面,不同的治理機制又將如何影響眾包行動的結(jié)果與績效。(3)眾包貢獻的質(zhì)量與評價。如前文所述,眾包行動很可能帶來不相干的信息,作為公共眾包項目的發(fā)起者,政府很難保證眾包過程所獲信息的質(zhì)量與有效性,加之政府部門對外部智力資源的吸收能力也較為有限[65]52,這使得很難測量眾包行動對政府組織運行的影響作用,因此,未來研究應(yīng)聚焦于如何識別這些限制性因素的影響效應(yīng),并探索建立更加完善的評估機制來識別最佳的公共管理眾包實踐模式。

4.3 系統(tǒng)維度

眾包系統(tǒng)是一個人為的社會-技術(shù)系統(tǒng),因此,未來研究應(yīng)聚焦于如何創(chuàng)造、應(yīng)用新技術(shù)、新工具來拓展社會行動者或社會組織的行為邊界。首先,未來的研究應(yīng)嘗試探索各種激勵因素的相對重要性以及各因素與預期行為之間的邏輯關(guān)系。其次,未來研究應(yīng)關(guān)注分析不同激勵機制的適用情景。因為激勵機制不僅取決于參與者動因,而且與眾包問題本質(zhì)(不確定性程度)以及組織目標有關(guān),那么何種激勵機制最有助于實現(xiàn)組織目標?再有,未來研究應(yīng)聚焦于探討眾包系統(tǒng)設(shè)計的技術(shù)問題,探索如何使眾包技術(shù)平臺對公共管理情景更具針對性和適用性,盡可能降低眾包項目運行成本,提升治理績效。最后,雖然學者對商業(yè)領(lǐng)域眾包工具的類型劃分已形成共識[63],但公共管理眾包項目仍缺乏普遍接受的分類標準,未來應(yīng)根據(jù)公共問題的類型、公共服務(wù)周期以及公共決策過程不同階段的眾包功能進行分類。

此外,就研究方法來看,已有文獻大多使用案例法、訪談、問卷等開展經(jīng)驗研究,未來應(yīng)嘗試運用實驗法,以便在設(shè)計良好的社會過程中了解研究對象(政府發(fā)起者與公民參與者)在眾包過程中的外顯行為,準確評價眾包機制之于其他政策工具(如外包、同行生產(chǎn))的相對優(yōu)勢(劣勢)及其在公共服務(wù)提供、公共政策制定與公共問題解決過程中的實際效用。

5 結(jié)論

迄今為止,電子民主研究形成了規(guī)范性研究、描述性研究與因果機制研究三種范式[13],作為在線參與研究領(lǐng)域的一個重要分支,公共管理眾包研究也沿著相似的路徑向前進展。早期的規(guī)范性研究對政府部門運用眾包機制促進民主進程持完全樂觀的態(tài)度,將互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)視為治愈全球民主政治痼疾的一劑良藥。此后關(guān)于公共管理眾包項目的描述性研究卻發(fā)現(xiàn),公民眾包參與的方式與傳統(tǒng)的線下參與并無顯著差異[25],公民眾包也沒有對政府行為產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。因此,眾包機制與公共管理實踐的因果關(guān)系機制仍有待進一步分析。

經(jīng)過近十年的探索與積累,學界初步探索了公共管理眾包機制的理論要義,明確區(qū)分了公共管理眾包與其他相關(guān)概念的差異之處,基于治理、問題、過程、行動者與結(jié)果視角,形成了公共管理領(lǐng)域眾包的構(gòu)成要素與運行機制、城市治理中的眾包機制、自發(fā)式地理信息與眾包式應(yīng)急災(zāi)害管理、社交媒體時代的政策眾包與公共服務(wù)合作生產(chǎn)、公共管理眾包中的參與者行為、公共管理領(lǐng)域眾包面臨的挑戰(zhàn)等研究領(lǐng)域。但整體而言,該領(lǐng)域仍處于萌芽階段,理論基礎(chǔ)尚顯薄弱,實踐效果尚不明確,未來研究需從更廣闊的視域出發(fā),從參與者、組織與系統(tǒng)三個維度對公共管理眾包進行深入探討。

整體而言,本文對推動眾包機制運用于公共管理領(lǐng)域具有以下學術(shù)價值與實踐啟示。

首先,本文細致描繪了公共管理眾包機制研究的綜合圖景,對激發(fā)學者研究興趣、提升公共管理眾包機制的學術(shù)關(guān)注度具有積極作用。作為一種以信息技術(shù)為支撐、利用在線社區(qū)集體智慧管理公共事務(wù)的治理工具,公共管理眾包機制蘊含的豐富學術(shù)價值有待挖掘。眾包機制在西方國家公共管理實踐中的日益普及,引發(fā)了國外學術(shù)界的廣泛關(guān)注。但這一源于商業(yè)領(lǐng)域的新生事物,在國內(nèi)學界的學術(shù)關(guān)注度很低,相關(guān)研究鳳毛麟角。本研究通過可視化的文獻計量分析與深度的文本分析,描繪了公共管理眾包機制研究的綜合圖景,呈現(xiàn)出了該領(lǐng)域業(yè)已突顯的學術(shù)亮點與潛藏的學術(shù)價值,從而能夠引發(fā)更多學者對該領(lǐng)域的研究興趣,對促進相關(guān)學術(shù)研究的展開具有積極作用。

其次,本文系統(tǒng)梳理了公共管理眾包機制的研究成果,并指出了未來可能的研究方向,對幫助學者把握公共管理領(lǐng)域眾包研究的學術(shù)前沿具有重要的參考價值。雖然已有文章對商業(yè)領(lǐng)域的眾包文獻進行系統(tǒng)回顧,但鑒于公共管理領(lǐng)域眾包研究在國內(nèi)所獲得的學術(shù)關(guān)注度較低,尚未有學者對這一領(lǐng)域的研究成果進行全面總結(jié),對于該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀也知之甚少。然而,作為一個方興未艾的研究領(lǐng)域,適時的文獻回顧對推動公共管理眾包研究的向前發(fā)展具有重要意義。本文嘗試運用基于共詞網(wǎng)絡(luò)的文獻計量方法,梳理出了公共管理眾包機制研究的五大議題,并從“參與者—組織—系統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)性視角出發(fā),探索了未來可能的研究空間,這不僅有助于學者全面把握這一研究領(lǐng)域的發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀與學術(shù)前沿,而且為正在嘗試探索但尚未正式開展相關(guān)研究的學者提供了豐富的研究資料來源。

最后,本文對公共管理眾包機制的運行要素、適用問題、治理過程、參與者行為與政策效果的深入闡述,為推動中國政府部門運用眾包機制提升公共管理能力、改善公共管理績效提供了有益的實踐啟示。近年來,有些地方政府已開始嘗試在公共服務(wù)領(lǐng)域引入眾包機制,例如安徽省農(nóng)業(yè)廳的“鋤禾網(wǎng)絡(luò)社區(qū)”農(nóng)業(yè)公共服務(wù)眾包平臺、北京“萬創(chuàng)中國——萬眾創(chuàng)新公共服務(wù)平臺”、湖南“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)(居家)養(yǎng)老服務(wù)平臺”等。然而,整體上看,作為一種“舶來品”式的治理工具,眾包機制在中國公共管理實踐中屬于新鮮事物,尚未得到普遍運用。加之國內(nèi)相關(guān)學術(shù)研究的滯后,政府部門缺乏運用眾包機制來解決公共問題、改善公共服務(wù)、促進民主參與、提升治理能力的理論指導與實際經(jīng)驗。本文基于相關(guān)研究成果,歸納總結(jié)了公共管理眾包機制的運行要素、適用問題、治理過程、參與者行為與政策效果,有助于相關(guān)的實務(wù)工作者了解公共管理領(lǐng)域引入眾包機制的原因、公共管理眾包機制的優(yōu)勢與局限性、眾包機制在公共管理部門成功運行的核心要素、公眾參與公共眾包項目的激勵機制與行為特征以及眾包機制在公共管理領(lǐng)域的效用邊界與約束條件,從而為政府部門因時制宜、因地制宜地運用眾包機制提供有效的實踐指導。