改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分制度的重大發(fā)展

李斌雄,魏新欣

(武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心馬克思主義學(xué)院,湖北武漢430072)

加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中部署了新時(shí)代黨的建設(shè)的總要求,并把黨的紀(jì)律建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要方面,與黨的政治、思想、組織、作風(fēng)四個(gè)方面建設(shè)并列在一起,將黨的制度建設(shè)貫穿其中。建立、健全和完善黨的紀(jì)律處分制度是加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)的重要保障,也是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要組成部分。站在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位,要理解和研究黨的紀(jì)律處分制度,發(fā)揮好其戒尺功能,全黨必須從理論邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯相統(tǒng)一的視角,明辨黨的紀(jì)律處分制度的內(nèi)涵、特征和結(jié)構(gòu),明晰改革開(kāi)放以來(lái)黨的紀(jì)律處分制度發(fā)展的歷史進(jìn)路以及明確黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)紀(jì)律處分制度的新發(fā)展,由此在實(shí)踐中貫徹執(zhí)行和進(jìn)一步完善黨紀(jì)處分制度體系。

1 黨的紀(jì)律處分制度的內(nèi)涵、特征和結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放40年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨本著于法周延、于事有效的原則制定新的黨紀(jì)處分制度、完善已有的黨紀(jì)處分制度、廢止不適應(yīng)的黨紀(jì)處分制度,逐步形成了系統(tǒng)完備的黨的紀(jì)律處分制度體系,對(duì)加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)、從嚴(yán)治黨和黨的建設(shè)發(fā)揮了重大作用。歷史地看,中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分制度體系表現(xiàn)出鮮明的特色和比較完備的結(jié)構(gòu),體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和純潔性要求。

1.1 中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分制度的內(nèi)涵

作為黨內(nèi)法規(guī)制度中的一個(gè)子系統(tǒng),中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分制度主要是指規(guī)范黨的紀(jì)律處分主體、規(guī)范黨的紀(jì)律處分行為、規(guī)范黨的紀(jì)律處分工作的監(jiān)督保障的黨內(nèi)法規(guī)制度,體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)范主體——規(guī)范行為——規(guī)范監(jiān)督”的制度邏輯。

所謂規(guī)范黨的紀(jì)律處分主體就是規(guī)范有權(quán)決定和執(zhí)行黨紀(jì)處分的主體,以及規(guī)范決定和執(zhí)行黨紀(jì)處分的黨組織的職權(quán)和職責(zé)。十九大修訂的黨章第42條對(duì)黨紀(jì)處分的決定和審查、批準(zhǔn)主體作出了規(guī)定,第46條對(duì)黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的主體性質(zhì)和職能進(jìn)行了明確界定[1]。這些規(guī)定就明確了黨紀(jì)處分主體的職權(quán)和職責(zé)。

所謂規(guī)范黨的紀(jì)律處分行為是指規(guī)范黨組織的黨紀(jì)處分職權(quán)和職責(zé)的行使、規(guī)范黨紀(jì)處分工作的運(yùn)行?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第7章和第8章,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的總則部分和附則部分,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》以及其他黨內(nèi)法規(guī)中都有規(guī)范黨紀(jì)處分職權(quán)和職責(zé)的行使、規(guī)范黨紀(jì)處分工作運(yùn)行的行為規(guī)范。

所謂規(guī)范黨紀(jì)處分工作的監(jiān)督保障主要是指規(guī)范黨組織監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作的監(jiān)督措施和保障措施。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,強(qiáng)化自我監(jiān)督,健全內(nèi)控機(jī)制,并自覺(jué)接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督,確保監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)力受到嚴(yán)格約束。

1.2 中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分制度的基本特征和結(jié)構(gòu)

處分就是懲戒,但是黨紀(jì)處分與黨紀(jì)處分制度的特征是不同的。黨的紀(jì)律處分制度具有科學(xué)性、權(quán)威性和系統(tǒng)性的基本特征。所謂黨的紀(jì)律處分制度的科學(xué)性,主要是指黨的紀(jì)律處分制度反映黨的紀(jì)律建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律,并根據(jù)黨的紀(jì)律建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展有一個(gè)制定、修改和廢除的過(guò)程。所謂黨的紀(jì)律處分制度的權(quán)威性,是指它的執(zhí)行具有強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。所謂黨的紀(jì)律處分制度的系統(tǒng)性,主要是指在黨的紀(jì)律處分制度中有根本規(guī)范、基本規(guī)范、單項(xiàng)規(guī)范、具體規(guī)范,也有實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范。

中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分制度體系的結(jié)構(gòu)是以黨章第7章“黨的紀(jì)律”和第8章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”等相關(guān)條款為根本依據(jù),以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為主干,由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)法規(guī)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則和紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作保障性法規(guī)等構(gòu)成的有機(jī)體系(見(jiàn)圖1)。

圖1 中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分制度的結(jié)構(gòu)分析

中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分制度體系的結(jié)構(gòu)還可以劃分為政治紀(jì)律處分制度、組織紀(jì)律處分制度、廉潔紀(jì)律處分制度、群眾紀(jì)律處分制度、保密紀(jì)律處分制度、人事紀(jì)律處分制度、財(cái)經(jīng)紀(jì)律處分制度、宣傳紀(jì)律處分制度、生活紀(jì)律處分制度、外事紀(jì)律處分制度和軍事紀(jì)律處分制度等。

2 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分制度發(fā)展的歷史進(jìn)路

黨在90余年的歷史發(fā)展過(guò)程中逐步形成了紀(jì)律處分制度體系,特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后,黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義事業(yè)邁入全新的發(fā)展階段,黨的建設(shè)面對(duì)執(zhí)政、改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)峻考驗(yàn),黨組織規(guī)模和黨員隊(duì)伍人數(shù)也持續(xù)擴(kuò)大,迫切需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。那么,中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分制度在全新的歷史條件下是如何健全和發(fā)展的?這里主要以黨章關(guān)于紀(jì)律處分及其制度的原則規(guī)定為中心線索,考察自改革開(kāi)放以來(lái),被授予黨內(nèi)紀(jì)律處分權(quán)力的專門(mén)主體及其職權(quán)職責(zé)的歷史變化,以及黨內(nèi)有關(guān)紀(jì)律處分的專門(mén)法規(guī)的歷史發(fā)展。由此揭示黨內(nèi)紀(jì)律處分制度發(fā)展的歷史邏輯。

2.1 改革開(kāi)放以來(lái)黨章設(shè)計(jì)紀(jì)律處分制度的變化發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨紀(jì)處分制度必須由黨規(guī)和黨法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)制定。中國(guó)共產(chǎn)黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān),由它制定和修改的黨章及其內(nèi)含的黨紀(jì)處分制度具有最高的黨內(nèi)法規(guī)效力?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》中關(guān)于黨紀(jì)處分制度的設(shè)計(jì)是制定和實(shí)施黨內(nèi)紀(jì)律處分制度的根本依據(jù)。黨章中紀(jì)律處分制度的歷史變遷從總體上反映了黨的紀(jì)律處分制度的歷史變遷?？疾旄母镩_(kāi)放以來(lái)修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中的紀(jì)律和紀(jì)律處分制度(見(jiàn)表1),可以探明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨紀(jì)處分制度建設(shè)的一貫重視。

表1 改革開(kāi)放以來(lái)黨章關(guān)于黨紀(jì)處分的規(guī)定和制度設(shè)計(jì)

進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期,黨的紀(jì)律處分制度得到逐步恢復(fù)并走上了規(guī)范化的軌道。以十二大黨章為標(biāo)志,黨內(nèi)紀(jì)律處分制度開(kāi)始走向系統(tǒng)設(shè)計(jì)和貫徹實(shí)施的歷史性新階段。十二大黨章恢復(fù)對(duì)違紀(jì)黨組織的紀(jì)律處分種類的規(guī)定,即改組和解散。黨紀(jì)處分的種類、時(shí)限、職權(quán)、基本程序等都基本上固化為具體的制度系統(tǒng)。十二大黨章第8章共3條專門(mén)規(guī)定黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的設(shè)立、產(chǎn)生方式、職權(quán)職責(zé)和任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等,由此建立黨內(nèi)紀(jì)律檢查組織體系,黨紀(jì)處分制度的專門(mén)執(zhí)行機(jī)關(guān)得到健康發(fā)展。此后,十四大黨章和十六大黨章進(jìn)一步完善和發(fā)展了黨的紀(jì)律處分制度。

2.2 改革開(kāi)放以來(lái)紀(jì)律處分專門(mén)法規(guī)制度的變化發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革的不同歷史時(shí)期,制定過(guò)一些黨內(nèi)紀(jì)律處分制度或者黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗方面的專門(mén)條規(guī)。改革開(kāi)放以后,黨內(nèi)紀(jì)律處分制度建設(shè)較之新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期明顯加快。從黨的十一屆三中全會(huì)至黨的十三屆四中全會(huì)期間,中紀(jì)委按照從嚴(yán)治黨的方針,制定了一系列黨紀(jì)處分方面的黨內(nèi)法規(guī)制度,先后制定印發(fā)了《關(guān)于處分違反黨紀(jì)的黨員批準(zhǔn)權(quán)限的具體規(guī)定》《關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定(試行)》等6部黨紀(jì)處分條規(guī),以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例(試行)》《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件查處工作中分工協(xié)作的暫行規(guī)定》等程序性條規(guī)。這些條規(guī)涉及違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)紀(jì)律、保密紀(jì)律、外事紀(jì)律等多項(xiàng)紀(jì)律的處分規(guī)定。

1997年2月中共中央首次印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》(下文簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例(試行)》),標(biāo)志著黨的紀(jì)律規(guī)范體系和紀(jì)律處分制度建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)化、規(guī)范化的階段?！都o(jì)律處分條例(試行)》起草階段歷時(shí)9年、15次易稿。這部黨內(nèi)法規(guī)共3編,分總則、分則和附則,計(jì)13章172條。第一編為總則,明確條例的指導(dǎo)思想、任務(wù)和適用范圍,以及實(shí)施黨紀(jì)處分的原則,違反紀(jì)律與紀(jì)律處分,對(duì)違法犯罪黨員的黨紀(jì)處分。第二編為分則,劃分6種錯(cuò)誤類型,包括政治類錯(cuò)誤,經(jīng)濟(jì)類錯(cuò)誤,失職類錯(cuò)誤,侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利類錯(cuò)誤,嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德類錯(cuò)誤,違反社會(huì)管理秩序類錯(cuò)誤。第三編是對(duì)有關(guān)問(wèn)題的解釋及其他規(guī)定[2]317-351。這部紀(jì)律處分試行條例囊括了6類共128種違紀(jì)錯(cuò)誤,對(duì)黨內(nèi)各種違紀(jì)行為及其處分都作了具體、明確的規(guī)定,是當(dāng)時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度中懲罰性規(guī)定最全面的、最系統(tǒng)的黨紀(jì)處分制度,是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一部全面、系統(tǒng)的關(guān)于黨內(nèi)違紀(jì)行為定性和量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī),是處理黨內(nèi)違紀(jì)案件的基本依據(jù)?！都o(jì)律處分條例(試行)》作為黨內(nèi)重要的懲處性法規(guī),明確規(guī)定了不允許黨組織和黨員做哪些行為,比較全面、系統(tǒng)、具體地列出黨組織和黨員行為規(guī)范的“負(fù)面清單”。

《紀(jì)律處分條例(試行)》在黨的紀(jì)律處分制度建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義,使黨的紀(jì)律規(guī)范體系、紀(jì)律處分制度和實(shí)際工作進(jìn)入了依據(jù)法規(guī)來(lái)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題的階段,對(duì)黨員起到了警示和教育的作用,是加強(qiáng)黨的建設(shè)、反腐敗斗爭(zhēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要舉措。但這部法規(guī)也存在不足:很多條文的規(guī)定存在紀(jì)法不分的問(wèn)題;黨紀(jì)處分的嚴(yán)厲性和操作性不足,條文中“從輕、從重處分”應(yīng)把握怎樣的度沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn),致使操作性不夠強(qiáng)。

2003年,中共中央根據(jù)國(guó)情黨情的新變化以及黨紀(jì)處分制度建設(shè)的新經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的新需求,決定修訂1997年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》。2003年12月31日,中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(下文簡(jiǎn)稱《黨紀(jì)處分條例》)[3]418。《黨紀(jì)處分條例》以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),依據(jù)黨章和憲法、法律,結(jié)合黨的建設(shè)實(shí)踐制定。它對(duì)十六大黨章中關(guān)于紀(jì)律、紀(jì)律處分的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行更加具體細(xì)致的規(guī)定,共3編,分總則、分則和附則,計(jì)15章178條。

《黨紀(jì)處分條例》的總則規(guī)定條例的指導(dǎo)思想、原則和適用范圍,違紀(jì)與紀(jì)律處分,紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則,違法犯罪黨員的紀(jì)律處分和其他規(guī)定,分別明確對(duì)黨員的5種類型黨紀(jì)處分檔次和對(duì)嚴(yán)重違反黨紀(jì)的黨組織的2種黨紀(jì)處分檔次。分則部分具體規(guī)定黨的各級(jí)組織和全體黨員違反政治紀(jì)律行為、違反組織人事紀(jì)律行為、違反廉潔自律規(guī)定行為、貪污賄賂行為、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序行為等10類違反黨紀(jì)的行為及其量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。附則對(duì)已結(jié)案案件或尚未結(jié)案案件適用新舊條例的問(wèn)題作出補(bǔ)充說(shuō)明,并要求各級(jí)黨委依據(jù)本條例,結(jié)合各自工作的實(shí)際情況,制定單項(xiàng)實(shí)施規(guī)定。與《紀(jì)律處分條例(試行)》相比,新的《黨紀(jì)處分條例》有多個(gè)創(chuàng)新點(diǎn):一是將“三個(gè)代表”重要思想明確為指導(dǎo)思想,并將能解決而不解決的涉及民眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題視為違紀(jì)行為;二是規(guī)定應(yīng)秉持寬嚴(yán)相濟(jì)的精神來(lái)實(shí)施黨紀(jì)處分,懲防共舉,預(yù)防為先;三是規(guī)定因故意犯罪被依法判處《刑法》規(guī)定的主刑(含宣告緩刑)的黨員,應(yīng)給予“開(kāi)除黨籍”處分;四是重視各職能部門(mén)在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的團(tuán)隊(duì)協(xié)作,提升辦案效率;五是將黨紀(jì)處分決定的執(zhí)行程序進(jìn)行了具體規(guī)定,例如執(zhí)行黨紀(jì)處分決定的時(shí)限、方式和應(yīng)辦理的手續(xù)等,對(duì)不按規(guī)定執(zhí)行黨紀(jì)處分決定的行為應(yīng)追究的責(zé)任均作出了明確和嚴(yán)格的規(guī)定,有效解決過(guò)往出現(xiàn)的黨紀(jì)處分決定落實(shí)難的問(wèn)題;六是規(guī)定條例總則的適用范圍,即適用于有黨紀(jì)處分規(guī)定的其他黨內(nèi)法規(guī),但對(duì)于中共中央發(fā)布或批準(zhǔn)發(fā)布的其他黨規(guī)中有特別規(guī)定的除外;七是兼顧了國(guó)家法律規(guī)定的“從舊兼從輕”的原則。

此外,中共中央紀(jì)委及有關(guān)部門(mén)在這個(gè)階段還出臺(tái)了特定領(lǐng)域的違紀(jì)行為如何適用紀(jì)律處分條例的一系列解釋性文件。2007年10月,中央紀(jì)委出臺(tái)《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》。這是中央紀(jì)委首次就某一特定領(lǐng)域的違紀(jì)行為如何適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作出具體規(guī)定[4]293。此后,黨和國(guó)家有關(guān)部門(mén)就抗震救災(zāi)款物管理、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔自律、違反信訪工作紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)行為、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手工程建設(shè)、公款違紀(jì)出國(guó)(境)旅游等領(lǐng)域違法違紀(jì)行為如何適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作出相關(guān)解釋或規(guī)定。

3 中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例的新發(fā)展

黨的十八大以來(lái)深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨取得歷史性進(jìn)展。黨的十九大對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代黨的建設(shè)進(jìn)行了重要部署,將紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置,納入新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局,在十九大黨章中充實(shí)完善了紀(jì)律建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。這必然要求依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合,必然要求加強(qiáng)黨的紀(jì)律處分法規(guī)制度建設(shè)。根據(jù)黨的紀(jì)律建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨所面臨的新形勢(shì)新問(wèn)題,2015年10月18日,中共中央印發(fā)新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(下文簡(jiǎn)稱為2015年《紀(jì)律處分條例》),把黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為正面的守紀(jì)要求清單和負(fù)面的紀(jì)律處分規(guī)定清單,實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律處分制度和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大創(chuàng)新;黨的十九大后,中共中央于2018年8月26日再次公布新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(下文簡(jiǎn)稱為2018年《紀(jì)律處分條例》),堅(jiān)持黨的使命引領(lǐng)和問(wèn)題導(dǎo)向,突出強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平同志在黨中央和全黨的核心地位,堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2018年修訂的《紀(jì)律處分條例》新增了11條,修改了65條,整合了2條,是在原框架上的升級(jí)版,既保持了制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性,又著力提高了紀(jì)律建設(shè)的政治性、時(shí)代性和針對(duì)性。這兩次修訂一脈相承,體現(xiàn)了新時(shí)代黨內(nèi)紀(jì)律處分制度的實(shí)踐邏輯。

3.1 黨的紀(jì)律建設(shè)的新形勢(shì)和黨紀(jì)處分制度的新問(wèn)題

全面從嚴(yán)治黨的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)在黨內(nèi)法規(guī)制度軌道上不斷解決黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題的過(guò)程。黨的十八大以來(lái),全國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處了大量違紀(jì)案例(見(jiàn)表2)。從因果關(guān)系來(lái)分析,黨員、干部中出現(xiàn)的大量違紀(jì)問(wèn)題,一方面說(shuō)明各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加大了查處違紀(jì)問(wèn)題的力度;另一方面,也值得我們深思是否黨的紀(jì)律建設(shè)存在比較突出的問(wèn)題。而黨的紀(jì)律建設(shè)中存在的突出問(wèn)題又與黨的紀(jì)律處分制度建設(shè)問(wèn)題有著密切的聯(lián)系。

表2 2013—2017年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件情況

一是黨內(nèi)存在的違紀(jì)問(wèn)題。從黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和紀(jì)檢機(jī)關(guān)查處的違紀(jì)問(wèn)題來(lái)看,在黨內(nèi)存在5個(gè)方面的突出問(wèn)題:一些黨員理想信念模糊動(dòng)搖、黨的意識(shí)淡化、宗旨觀念淡薄、精神不振、道德行為不端的問(wèn)題[5]。同時(shí),在黨內(nèi)組織渙散、紀(jì)律松弛問(wèn)題比較普遍,一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨的6類紀(jì)律比較嚴(yán)重。2013年至2017年查處省(部)級(jí)及以上的領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)323人,黨員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)達(dá)169.2萬(wàn)人(見(jiàn)表2)。總結(jié)分析這些違紀(jì)違法案例可以發(fā)現(xiàn)一條基本規(guī)律即“破法者先破紀(jì)”。因此,習(xí)近平指出:“加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策。”[6]9深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨必須把黨的紀(jì)律建設(shè)擺在首位[7]。

二是黨的紀(jì)律建設(shè)存在的問(wèn)題。一個(gè)時(shí)期以來(lái),黨內(nèi)之所以出現(xiàn)大量人員違紀(jì)違法,其中一個(gè)重要原因就是一些地方和部門(mén)存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化和黨的觀念淡漠等現(xiàn)象,由此導(dǎo)致管黨治黨失之于寬、松、軟,而這又導(dǎo)致基層黨組織中黨的組織渙散、黨的紀(jì)律松弛。黨的紀(jì)律為什么出現(xiàn)松弛問(wèn)題,必須從黨的紀(jì)律建設(shè)中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析。一般而言,黨的紀(jì)律建設(shè)包括了立紀(jì)、知紀(jì)、守紀(jì)和執(zhí)紀(jì)四個(gè)環(huán)節(jié)及其所構(gòu)成的過(guò)程。在立紀(jì)環(huán)節(jié),存在紀(jì)法邊界不明確、以法律底線替代紀(jì)律底線的問(wèn)題;在知紀(jì)和守紀(jì)環(huán)節(jié),一些黨員和干部長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)黨紀(jì)“無(wú)知、無(wú)感、無(wú)畏”;在執(zhí)紀(jì)環(huán)節(jié),存在執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行紀(jì)律“寬、松、軟”的問(wèn)題。中央和省(自治區(qū)、直轄市)黨委巡視監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題表明一些紀(jì)檢機(jī)關(guān)存在長(zhǎng)期不辦案的問(wèn)題。例如,2016年5月29日中央第三巡視組向遼寧省反饋巡視“回頭看”后,巡視報(bào)告指出:“全面從嚴(yán)治黨不力,一些地方和單位的黨委(黨組)主體責(zé)任不落實(shí),部分紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履職不認(rèn)真,長(zhǎng)期不辦案?！盵8]

三是黨紀(jì)處分制度存在的主要問(wèn)題?！芭c黨面臨的形勢(shì)和任務(wù)相比,黨規(guī)黨紀(jì)從理論到實(shí)踐都存在一些不容忽視的問(wèn)題。最突出的是,黨紀(jì)與國(guó)法混同、紀(jì)法不分,把黨員的標(biāo)準(zhǔn)等同于公民的底線;對(duì)現(xiàn)階段黨內(nèi)存在的一些突出問(wèn)題,缺乏有針對(duì)性的嚴(yán)格規(guī)范,特別是對(duì)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律規(guī)定得不細(xì)、不具體;適用對(duì)象過(guò)窄,廉政準(zhǔn)則只管縣處級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,黨紀(jì)處分條例的主要違紀(jì)情形,也主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部。全面從嚴(yán)治黨的重要方面,就是加強(qiáng)制度建設(shè),通過(guò)立規(guī)修規(guī)、完善黨內(nèi)法規(guī),真正把黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性樹(shù)起來(lái)?！盵9]原先的紀(jì)律處分條例對(duì)違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀(jì)行為缺乏必要和嚴(yán)肅的責(zé)任追究。原紀(jì)律處分條例近半數(shù)條款與刑法等國(guó)家法律規(guī)定重復(fù),把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線,降低了對(duì)黨組織和黨員的要求。最后造成的后果就是“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”“要么是好同志,要么是階下囚”的不良后果。原紀(jì)律處分條例不能適應(yīng)黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的新的實(shí)踐需要。因此,根據(jù)黨的紀(jì)律建設(shè)的新形勢(shì),正視并解決黨紀(jì)處分制度建設(shè)中存在的問(wèn)題,就是要將黨的十八大以來(lái)從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果制度化,將嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律,落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神、反對(duì)“四風(fēng)”等內(nèi)容納入條例,進(jìn)而在黨內(nèi)形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

3.2 修訂中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例的新理念新思路

黨的十八大以來(lái),黨中央突出強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律,落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神,加大反腐懲惡力度,強(qiáng)化巡視監(jiān)督,切實(shí)解決好管黨治黨中存在的突出問(wèn)題;黨的十九大更是明確提出要將黨的政治建設(shè)擺在首位,向全黨指出黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè),決定黨的建設(shè)方向和效果。豐富的實(shí)踐為黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2015年和2018年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的兩次修訂工作,堅(jiān)持以黨章為根本遵循,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)在法前、紀(jì)法貫通,汲取黨的紀(jì)律建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn),把全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為紀(jì)律要求,實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn),其修訂的新理念新思路體現(xiàn)了黨在新時(shí)代制定黨內(nèi)紀(jì)律處分制度的新的理論邏輯。

第一,習(xí)近平關(guān)于黨的紀(jì)律建設(shè)的新理念新思想是修訂黨紀(jì)處分條例的理論指引。習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的主要論述有:加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策;嚴(yán)明黨的紀(jì)律首要的是嚴(yán)明政治紀(jì)律;嚴(yán)明黨的組織紀(jì)律,增強(qiáng)組織紀(jì)律性;創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)制度,把各項(xiàng)紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái);使紀(jì)律真正成為“帶電的高壓線”;抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”;落實(shí)管黨治黨責(zé)任,強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)[6]9。堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前,實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)是黨的十八大以來(lái)黨的紀(jì)律建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大理念創(chuàng)新。同時(shí),修訂黨紀(jì)處分條例堅(jiān)持習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“問(wèn)題導(dǎo)向”。重點(diǎn)針對(duì)現(xiàn)階段黨內(nèi)違紀(jì)的主要問(wèn)題、黨的紀(jì)律建設(shè)存在的突出問(wèn)題以及黨紀(jì)處分制度存在的突出問(wèn)題作出明確規(guī)定,特別是將黨的十八大以來(lái)嚴(yán)明黨的紀(jì)律要求轉(zhuǎn)化為紀(jì)律條文,不求一步到位,重在符合實(shí)際、務(wù)實(shí)管用。結(jié)合黨的十八大以來(lái)紀(jì)律建設(shè)的理論和實(shí)踐,2015年修訂紀(jì)律處分條例按照紀(jì)法分開(kāi)的原則,對(duì)違紀(jì)類型進(jìn)行重新劃分。這就是說(shuō)將違紀(jì)行為分為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律行為6類,改變了原《黨紀(jì)處分條例》將違紀(jì)行為分為10類的劃分方法。由于其中有相當(dāng)部分內(nèi)容與法律條款重復(fù),2015年修訂紀(jì)律處分條例時(shí)就刪除了與法律重復(fù)的內(nèi)容。2018年修訂紀(jì)律處分條例時(shí),黨中央充分認(rèn)識(shí)到黨的十八大以來(lái)發(fā)現(xiàn)的管黨治黨的問(wèn)題,從本質(zhì)上看都是政治問(wèn)題,是“四個(gè)意識(shí)”沒(méi)有扎根思與行的體現(xiàn),是對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)的表現(xiàn)。循此根本原因進(jìn)行修訂時(shí),特別突出政治紀(jì)律建設(shè),將“四個(gè)意識(shí)”加入總則,并在第六章中用3條具體條款明確反對(duì)“在重大原則問(wèn)題上不同中央保持一致”“山頭主義”和“對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)”的行為。

第二,突出政黨特色和黨紀(jì)特色,把黨章關(guān)于紀(jì)律的要求具體化。黨章是全黨必須共同遵守的具有最高效力等級(jí)的黨內(nèi)根本大法,對(duì)《黨紀(jì)處分條例》的修訂,堅(jiān)持以黨章為遵循,全面梳理了黨章對(duì)黨員干部的紀(jì)律要求,把黨章關(guān)于紀(jì)律的要求具體化,用嚴(yán)明的紀(jì)律維護(hù)黨章權(quán)威。新修訂的兩版《紀(jì)律處分條例》均在總則第三條規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī),是管黨治黨的總規(guī)矩。黨組織和黨員必須自覺(jué)遵守黨章”等。2018年修訂的《紀(jì)律處分條例》呼應(yīng)十九大黨章規(guī)定,根據(jù)黨章中要求黨員必須牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí),堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),以及在“黨的紀(jì)律”條文中的有關(guān)規(guī)定,在新修訂的總則中增寫(xiě)了要求黨組織和黨員牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”,在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中運(yùn)用“四種形態(tài)”等相應(yīng)條款。分則各章更是具體體現(xiàn)了黨章的要求。

第三,堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合。2015年的修訂工作是按照“兩個(gè)清單”的思路,《紀(jì)律處分條例》與《廉潔準(zhǔn)則》一正一反相互配套。2015年同步修訂的《廉政準(zhǔn)則》和《黨紀(jì)處分條例》把紀(jì)律挺在法律前面,立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌推進(jìn),突出執(zhí)政黨特色和嚴(yán)肅黨紀(jì)要求?！都o(jì)律處分條例》圍繞黨紀(jì)戒尺要求,把黨章對(duì)紀(jì)律的要求整合成“六大”紀(jì)律,開(kāi)列“負(fù)面清單”、重在立規(guī),劃出了黨組織和黨員不可觸碰的“底線”,體現(xiàn)了依規(guī)治黨;而《廉潔自律準(zhǔn)則》堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、重在立德,是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠看得見(jiàn)、夠得著的高標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)了以德治黨。

3.3 中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例的新規(guī)定

2015年和2018年修訂的《紀(jì)律處分條例》中新規(guī)定比較多,在此主要以第6—11章關(guān)于違紀(jì)行為的新規(guī)定為重點(diǎn)進(jìn)行闡述。

第一,違反政治紀(jì)律行為的條款結(jié)構(gòu)和新規(guī)定。政治紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員在政治方向、政治立場(chǎng)、政治言論和政治行為方面必須遵守的行為準(zhǔn)則,是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證。遵守政治紀(jì)律的核心要求是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)黨忠誠(chéng),與黨中央保持高度一致,維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。違反政治紀(jì)律的行為主要是指損害黨的集中統(tǒng)一,損害黨中央權(quán)威的行為,主要表現(xiàn)為《紀(jì)律處分條例》第六章所列舉的違紀(jì)行為(見(jiàn)表3)。2015年修訂的第六章對(duì)“違反政治紀(jì)律行為的處分”增加了拉幫結(jié)派、對(duì)抗組織審查、組織或者參加迷信活動(dòng)、搞無(wú)原則一團(tuán)和氣以及違反黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等條規(guī)。2018年修訂的第六章在原有基礎(chǔ)上增加5條,修改12條。主要增加了在重大原則問(wèn)題上不與中央保持一致、污蔑英雄模范、搞山頭主義、對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)、干擾巡視巡察工作、黨員宗教信仰等具體條規(guī)。

表3 違反政治紀(jì)律行為及其處分條款結(jié)構(gòu)

(續(xù)表3)

第二,違反組織紀(jì)律行為的條款結(jié)構(gòu)和新規(guī)定。中國(guó)共產(chǎn)黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來(lái)的中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),黨的力量來(lái)自于組織。組織紀(jì)律主要是指規(guī)范和處理黨的各級(jí)組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員與黨員之間關(guān)系的行為規(guī)則。組織紀(jì)律是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一、保持黨的戰(zhàn)斗力、凝聚力、創(chuàng)造力的紀(jì)律保證?！八膫€(gè)服從”是黨最基本的組織原則和紀(jì)律。所謂違反組織紀(jì)律的行為是指損害黨的民主集中制以及其他組織制度的行為,主要表現(xiàn)為《紀(jì)律處分條例》第七章所列舉的行為(見(jiàn)表4)。2015年修訂的第七章對(duì)“違反組織紀(jì)律行為的處分”,增加了的違紀(jì)條款有:不按照有關(guān)規(guī)定或者工作要求向組織請(qǐng)示報(bào)告重大問(wèn)題,不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng),篡改、偽造個(gè)人檔案資料,隱瞞入黨前嚴(yán)重錯(cuò)誤,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織、參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì),違規(guī)取得國(guó)(境)外居留權(quán)或者外國(guó)國(guó)籍,違規(guī)辦理因私出國(guó)(境)證件等。2018年修訂的第七章基本結(jié)構(gòu)不變,將關(guān)涉與黨中央保持一致的內(nèi)容調(diào)整到第六章,條文總數(shù)由原有的17條調(diào)整為15條,修改5條。以問(wèn)題為導(dǎo)向,向管黨治黨的突出問(wèn)題和新型違紀(jì)行為針對(duì)性發(fā)力:對(duì)違反民主集中制和干部任用規(guī)定的具體行為進(jìn)行了更嚴(yán)格和明晰的界定;針對(duì)黨的建設(shè)中出現(xiàn)的有組織拉票賄選等情況,專文規(guī)定必須從重或加重處分。

表4 違反組織紀(jì)律行為及其處分條款結(jié)構(gòu)

第三,違反廉潔紀(jì)律行為的條款結(jié)構(gòu)和新規(guī)定。廉潔紀(jì)律是黨組織和黨員在從事公務(wù)活動(dòng)或者其他與行使職權(quán)有關(guān)的活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)遵守的廉潔用權(quán)的行為規(guī)則,是實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的重要保障。黨員作為勞動(dòng)人民的普通一員,除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)人利益和工作職權(quán)以外,不得謀求任何私利和特權(quán)。黨的干部必須正確行使人民賦予的權(quán)力,反對(duì)以權(quán)謀私。所謂違反廉潔紀(jì)律的行為主要是指侵犯職務(wù)行為的廉潔性以及公共財(cái)物管理制度的行為,主要表現(xiàn)為《紀(jì)律處分條例》第八章所列舉的行為(見(jiàn)表5)。2015年修訂的第八章將2010年頒行的《廉政準(zhǔn)則》規(guī)定的“8個(gè)禁止”“52個(gè)不準(zhǔn)”相關(guān)內(nèi)容納入其中,對(duì)“違反廉潔紀(jì)律行為的處分”增加的違紀(jì)條款有:權(quán)權(quán)交易,對(duì)親屬和身邊工作人員失管,贈(zèng)送明顯超出正常禮尚往來(lái)的禮品、禮金、消費(fèi)卡,違規(guī)取得、持有和實(shí)際使用運(yùn)動(dòng)健身卡、高爾夫球卡等各種消費(fèi)卡,違規(guī)出入私人會(huì)所,離職或退(離)休后違規(guī)從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng),違規(guī)自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等,違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待或者借機(jī)大吃大喝,搞權(quán)色交易和錢(qián)色交易等。2018年修訂的第八章在2015年基礎(chǔ)上新增2條,修改12條。主要增加的違紀(jì)條款有:增加黨員非正常獲利行為的規(guī)定,借用管理和服務(wù)對(duì)象的錢(qián)物,擴(kuò)充利用職權(quán)或職務(wù)影響為配偶子女等特定關(guān)系人謀利行為的界定,通過(guò)民間借貸等金融活動(dòng)獲取大額回報(bào),變相和借機(jī)公款旅游等。

表5 違反廉潔紀(jì)律行為及其處分條款結(jié)構(gòu)

第四,違反群眾紀(jì)律行為的條款結(jié)構(gòu)和新規(guī)定。群眾紀(jì)律是黨組織和黨員在貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系過(guò)程中必須遵循的行為規(guī)則,是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn),是密切黨與群眾血肉聯(lián)系的重要保證,是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志和政治優(yōu)勢(shì),更具有中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的紀(jì)律特色。2015年修訂的《紀(jì)律處分條例》將違反群眾紀(jì)律的行為單設(shè)為一類,恢復(fù)了“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”中關(guān)于群眾紀(jì)律的優(yōu)良傳統(tǒng),以保持黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。所謂違反群眾紀(jì)律行為主要是指破壞黨群、干群關(guān)系,損害黨與人民群眾的血肉聯(lián)系的行為,主要表現(xiàn)為《紀(jì)律處分條例》第九章所列舉的行為情形(見(jiàn)表6)。本章共列舉14+1種違紀(jì)行為情形,主要有侵害群眾利益行為;侵犯群眾權(quán)益行為;不公平分配行為;消極應(yīng)對(duì)群眾正當(dāng)訴求行為;消極應(yīng)對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全和群眾生命財(cái)產(chǎn)安全請(qǐng)求行為;侵犯群眾知情權(quán)行為;不顧群眾意愿行為。2018年修訂的第九章在2015年《條例》基礎(chǔ)上新增1條,修改5條,增加的條款主要是利用黑惡勢(shì)力欺壓群眾、充當(dāng)黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”行為的處分規(guī)定,此外聚焦群眾身邊啃食人民獲得感的“蠅貪”和扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題,對(duì)在扶貧領(lǐng)域有違紀(jì)行為的進(jìn)行了從重或加重處分的規(guī)定。

表6 違反群眾紀(jì)律的行為及處分條款結(jié)構(gòu)

本章對(duì)“違反群眾紀(jì)律行為的處分”完善的違紀(jì)條款有:超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞,在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)故意刁難、吃拿卡要,在社會(huì)保障、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)中優(yōu)親厚友、顯失公平等侵害群眾利益行為的違紀(jì)條款;增加了不按規(guī)定公開(kāi)黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村(居)務(wù)等侵犯群眾知情權(quán)行為[10]。

第五,違反工作紀(jì)律行為的條款結(jié)構(gòu)和新規(guī)定。工作紀(jì)律是黨組織和黨員在黨的各項(xiàng)具體工作中必須遵循的行為規(guī)則,是黨組織和黨員依規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)工作的重要保證。黨的工作內(nèi)容包括宣傳思想教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作,以及對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作、巡視工作、機(jī)關(guān)工作等。所謂違反工作紀(jì)律的行為主要是指侵犯黨的正常工作秩序的行為,主要表現(xiàn)為《紀(jì)律處分條例》在第十章中所列舉的行為。2015年修訂的第十章對(duì)“違反工作紀(jì)律行為的處分”增加的違紀(jì)條款有:黨組織不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的行為,違規(guī)干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為,違規(guī)干預(yù)和插手司法活動(dòng)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)的行為,泄露、擴(kuò)散或者竊取涉密資料的行為等[10]。2018年修訂的第十章在2015年《條例》基礎(chǔ)上新增1條,主要是對(duì)貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實(shí)、熱衷搞形式主義、官僚主義行為的處分規(guī)定。另將原第114條“不履行或履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力行為及其處分”調(diào)整到第六章“違反政治紀(jì)律行為的處分”中。

第六,違反生活紀(jì)律行為的條款結(jié)構(gòu)和新規(guī)定。生活紀(jì)律是黨員在日常生活和社會(huì)交往中應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則,涉及黨員個(gè)人品德、家庭美德、社會(huì)公德等各個(gè)方面,關(guān)系黨的形象。2015年修訂的《紀(jì)律處分條例》在第11章中對(duì)“對(duì)違反生活紀(jì)律行為的處分”,增加了的違紀(jì)條款有:生活奢靡行為,違背社會(huì)公序良俗行為等。本章共有如下五類違紀(jì)行為情形:生活奢靡、貪圖享樂(lè)、追求低級(jí)趣味,造成不良影響的行為(見(jiàn)表7);與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系,造成不良影響的行為;利用職權(quán)、教養(yǎng)關(guān)系、從屬關(guān)系或者其他相類似關(guān)系與他人發(fā)生性關(guān)系的行為;違背社會(huì)公序良俗,在公共場(chǎng)所有不當(dāng)行為,造成不良影響的行為;有其他嚴(yán)重違反社會(huì)公德、家庭美德行為。2018年在原有基礎(chǔ)上增加1條,主要是不重視家風(fēng)建設(shè),對(duì)配偶、子女及其配偶失管失教等行為的處分規(guī)定。

表7 違反工作紀(jì)律的行為及處分條款結(jié)構(gòu)

(續(xù)表7)

3.4 黨紀(jì)處分與國(guó)法有效銜接機(jī)制的創(chuàng)新

堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)在法前、紀(jì)法貫通原則不是一句空話,需要具體地體現(xiàn)在每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定和修訂過(guò)程中。兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》需要解決的重要問(wèn)題就是,既要堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法,實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi),又要實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)處分與國(guó)法處理有效銜接,充分發(fā)揮黨紀(jì)防線和國(guó)法防線在全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的合力作用。

2015年的修訂工作,一方面按照紀(jì)法分開(kāi)的修訂原則,凡國(guó)家法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)容,《紀(jì)律處分條例》就不再重復(fù)規(guī)定。修訂共刪除了79條與《刑法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)重復(fù)的條款。另一方面,在刪除了原有與法律法規(guī)相重復(fù)的內(nèi)容后,黨員如果有這些違法甚至犯罪行為,如何追究黨紀(jì)責(zé)任?這就是需要在立規(guī)方面認(rèn)真研究的問(wèn)題。因?yàn)閯h除國(guó)法已有規(guī)定的內(nèi)容,并不意味著黨員的這些行為就不再是違紀(jì),不再給予黨紀(jì)處分。實(shí)際上,黨章規(guī)定,黨員作為“先鋒隊(duì)”的一分子,有帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)的義務(wù),違反國(guó)家法律法規(guī)的行為都是違紀(jì)行為。針對(duì)刪除與國(guó)法相重復(fù)的內(nèi)容后如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀(jì)責(zé)任的問(wèn)題,《紀(jì)律處分條例》區(qū)別5種不同情況,用專門(mén)條款分別作出了規(guī)定,實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)與國(guó)法有效銜接機(jī)制的創(chuàng)新。

2018年修訂《紀(jì)律處分條例》時(shí),進(jìn)一步明令在堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法的同時(shí),必須做好紀(jì)法銜接。新條例規(guī)定黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的,原則上應(yīng)先作出黨紀(jì)處分決定,并按規(guī)定給予政務(wù)處分后,再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理;明確黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)冗`反法律涉嫌犯罪行為的,應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分,與監(jiān)察法做好了有效銜接。