國家監(jiān)察：中國特色監(jiān)督的創(chuàng)舉

侯志山

2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》修正案、《中華人民共和國監(jiān)察法》，選舉產(chǎn)生了國家監(jiān)察委員會(huì)。這不僅意味著國家監(jiān)察體制改革已由一項(xiàng)政治決策轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，獲得了合憲性、合法性依據(jù)，正式步入法制化軌道，而且標(biāo)志著從中央到地方四級(jí)監(jiān)察體制業(yè)已形成。國家監(jiān)察是中國特色監(jiān)督的創(chuàng)制之舉，與古今中外任何一種監(jiān)察體制都不相同。國家監(jiān)察體制既繼承了中國古代和近代監(jiān)察制度的歷史傳統(tǒng)，又借鑒了西方現(xiàn)代權(quán)力制約制度的經(jīng)驗(yàn)和有益成果，但是與它們又有著本質(zhì)區(qū)別，它是對中國歷史上的監(jiān)察制度的繼承與發(fā)展，是對權(quán)力制約體制的新探索。

一、國家監(jiān)察是具有國家強(qiáng)制力的剛性監(jiān)督，與非國家性的柔性監(jiān)督不同

國家監(jiān)察屬于國家監(jiān)督，國家監(jiān)察委員會(huì)為國家機(jī)關(guān)，擁有憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，其依法行使職權(quán)的行為是具有國家強(qiáng)制力的行為，監(jiān)督客體如果不依法接受監(jiān)督，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。所以，國家監(jiān)察是一種剛性監(jiān)督。

非國家性監(jiān)督是指由政黨、社會(huì)組織和公民等非國家機(jī)關(guān)，依法對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的行為進(jìn)行的監(jiān)督。與國家監(jiān)督相比，非國家性監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督，監(jiān)督主體具有憲法和法律確認(rèn)的權(quán)利，但與國家監(jiān)督不同的是，監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)利的行為不具有國家強(qiáng)制性，其監(jiān)督的后果也不具有直接的法律效力。盡管非國家性監(jiān)督主體可以行使批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和申訴權(quán)，但不能行使處分權(quán)，無法強(qiáng)行使被監(jiān)督者接受約束，監(jiān)督易于失去效力。

二、國家監(jiān)察是體制內(nèi)的自我監(jiān)督，與體制外監(jiān)督不同

體制外監(jiān)督的主體與客體分別屬于不同的系統(tǒng)，具有監(jiān)督權(quán)的外在性、監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督方式方法的多樣性等特點(diǎn)。國家監(jiān)察的主體和客體同屬于國家系統(tǒng)，是由國家系統(tǒng)內(nèi)部專設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行的監(jiān)督。當(dāng)然，從微觀看，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)分屬于不同的系統(tǒng)，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于被監(jiān)察權(quán)，監(jiān)督具有異質(zhì)性，但是就宏觀而言，監(jiān)察權(quán)與被監(jiān)察權(quán)均為國家系統(tǒng)，仍屬于體制內(nèi)部的自我監(jiān)督。體制內(nèi)監(jiān)督有如下幾個(gè)特點(diǎn)。

同體性。監(jiān)督主體和對象同處于國家系統(tǒng)內(nèi)部，是一種國家權(quán)力對另一種國家權(quán)力的制約，即同體監(jiān)督。其優(yōu)點(diǎn)是，由于監(jiān)督主體和對象共處于一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)，監(jiān)督主體對本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和實(shí)際工作狀況等比較熟悉和了解，對相關(guān)信息的獲取較為便利和快捷，因而有利于提高監(jiān)督制約的效率。但其缺點(diǎn)也很突出，就是可能造成中立性和獨(dú)立性的不足。

自律性。如果把來自體制外的監(jiān)督比作“他律”，那么，體制內(nèi)的不同力量的相互監(jiān)督制約就是“自律”。體制內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，是國家和政府自己發(fā)現(xiàn)問題、缺點(diǎn)、錯(cuò)誤，自我解決問題、糾正缺點(diǎn)、錯(cuò)誤的一種自我查弊和糾錯(cuò)機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)中，契約理論作為國家權(quán)力合法性的理論基礎(chǔ)已深深地植入公民的意識(shí)中。在政治民主高度發(fā)展的基礎(chǔ)上，公民社會(huì)日趨成熟。而在成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家權(quán)力對社會(huì)控制的范圍已大為縮小，公民社會(huì)對國家權(quán)力的制約力量即“他律”機(jī)制不斷增強(qiáng)。另一方面，由于實(shí)行嚴(yán)格的公務(wù)員制度，其內(nèi)部的規(guī)則和程序也有力地制約著各種公職人員的行為。同時(shí)，整個(gè)公務(wù)員制度是由政治官員來節(jié)制的，而政治官員又受到選民的監(jiān)督，這就造成國家和政府權(quán)力以服務(wù)于社會(huì)為標(biāo)準(zhǔn)的自律機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)中的國家權(quán)力，既需要他律，也離不開嚴(yán)格的自律。

層級(jí)性。國家系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制具有鮮明的層級(jí)制特征，層級(jí)制組織機(jī)構(gòu)上下統(tǒng)屬，上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)下級(jí)，下級(jí)對上級(jí)負(fù)責(zé)?；趯蛹?jí)制，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的上下統(tǒng)屬關(guān)系成為構(gòu)建兩大監(jiān)督關(guān)系的基礎(chǔ)。這兩大監(jiān)督關(guān)系是：一是上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；二是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)所屬的職能部門的監(jiān)督。（章劍生：《行政監(jiān)督研究》，人民出版社2001年版，第174頁）基于馬克斯·韋伯的官僚制理論建立的層級(jí)監(jiān)督約束機(jī)制具有統(tǒng)一、規(guī)范、保密、嚴(yán)格和非人格化的優(yōu)點(diǎn)，具備上命下從的權(quán)威性、強(qiáng)制性，但是也存在著監(jiān)督權(quán)單向運(yùn)行、監(jiān)督手段和方法僵直、生硬等弊端。

專業(yè)性。在現(xiàn)代社會(huì)，許多監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)及監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)判斷，往往需要一定的甚至是復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，如金融知識(shí)（股票和證券等）、財(cái)會(huì)知識(shí)、稅務(wù)知識(shí)、環(huán)保知識(shí)等，這些都給外部監(jiān)督帶來一定的難度。外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅缺少有關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，而且對國家系統(tǒng)內(nèi)部的管理情況、信息等也不甚了解。而在這些方面國家系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制則有其獨(dú)特的優(yōu)勢，因而它是每個(gè)國家權(quán)力制約監(jiān)督體系中不可缺少的。

三、國家監(jiān)察是國家內(nèi)部監(jiān)督，與黨內(nèi)監(jiān)督不同

這里的黨內(nèi)監(jiān)督特指中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督是黨為了加強(qiáng)自身建設(shè)，更好地反映和代表工人階級(jí)和人民群眾的利益，在黨內(nèi)各主體（包括全體黨員和各級(jí)組織）之間，依照黨章和黨內(nèi)其他法規(guī)，通過評價(jià)、揭露、糾偏等方式開展的相互監(jiān)察、相互督促的活動(dòng)，這種活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是以黨內(nèi)民主為基礎(chǔ)，以黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對象，以制約和保障權(quán)力的行使為核心，其目的是促使黨內(nèi)生活按照既定的制度規(guī)范運(yùn)行。

國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督同屬于體制內(nèi)監(jiān)督，但二者在監(jiān)督依據(jù)、性質(zhì)、主體、對象、職能和職責(zé)等方面存在著一定差異。

一是監(jiān)督依據(jù)和性質(zhì)不同。黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)是黨章和黨內(nèi)其他法規(guī)，性質(zhì)是依規(guī)治黨，屬于黨的自我控制和約束；國家監(jiān)察的依據(jù)是憲法和法律，性質(zhì)是依法治國，屬于國家的自我控制和約束。

二是監(jiān)督主體和對象不同。黨內(nèi)監(jiān)督的主體是黨的各級(jí)組織、專門機(jī)關(guān)和全體黨員，監(jiān)督的客體則是這些組織、機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和黨員個(gè)人的行為，國家監(jiān)察的主體是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，對象是行使公權(quán)力的公職人員。

三是監(jiān)督職能和職責(zé)不同。黨內(nèi)監(jiān)督的職能和職責(zé)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。國家監(jiān)察的職能是“對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”。（《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條）監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是“監(jiān)督、調(diào)查、處置”。（《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條）

需要強(qiáng)調(diào)的是，國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督既有區(qū)別也有聯(lián)系，二者是一體兩面的辯證統(tǒng)一關(guān)系。在我國，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補(bǔ)性。一方面強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，用紀(jì)律管住黨員干部，保持黨的先進(jìn)性純潔性；另一方面構(gòu)建國家監(jiān)察體系，黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)不到的地方，或者對不適用執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法實(shí)施監(jiān)察，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察辯證統(tǒng)一，本質(zhì)上都屬于黨和國家的內(nèi)部監(jiān)督范疇，不同于其他形式的外部監(jiān)督。（《完善黨和國家的自我監(jiān)督》，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年7月10日）

四、國家監(jiān)察是政府外部監(jiān)督，與行政監(jiān)察不同

行政監(jiān)察是政府內(nèi)部監(jiān)督，國家監(jiān)察則是政府外部監(jiān)督，是獨(dú)立于行政權(quán)的國家監(jiān)察權(quán)對政府行政權(quán)的監(jiān)督。行政監(jiān)察設(shè)于政府行政系統(tǒng)，是政府的職能部門，屬于政府內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)察范圍僅限于政府行政系統(tǒng)，監(jiān)察對象為國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。

國家監(jiān)察實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離，并成為與之并列的國家權(quán)力，是來自政府外部的監(jiān)督權(quán)對政府權(quán)力的控制，是國家監(jiān)察權(quán)對國家行政權(quán)的制衡。這種外部監(jiān)督由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體分屬于不同系統(tǒng)，切斷了監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)的隸屬關(guān)系和利益勾連，有利于避免地方和部門保護(hù)主義對監(jiān)督權(quán)的干預(yù)和干擾，防止由于利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的決策權(quán)對監(jiān)督權(quán)的掣肘和破壞，保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立、公正和有效行使。英國著名的公共管理學(xué)者克里斯托弗·胡德等在論及“政府監(jiān)管”中的監(jiān)管關(guān)系時(shí)指出，在監(jiān)管中“關(guān)系距離似乎與監(jiān)管正式程度正相關(guān)，與懲辦嚴(yán)厲程度的關(guān)系就更是如此。因此，政府內(nèi)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題之一，就是監(jiān)管者—被監(jiān)管者之間的距離保持多遠(yuǎn)才適宜”。（［英］克里斯托弗·胡德、科林·斯科特等：《監(jiān)管政府》，陳偉譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版，第69頁）可見，監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)保持適當(dāng)?shù)木嚯x，具有相對獨(dú)立性，關(guān)系到監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，國家監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于被監(jiān)察權(quán)的新體制，真正體現(xiàn)了權(quán)力合理劃分與制約的要求，為監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立有效行使提供了可靠的體制保障。國家監(jiān)察的范圍為整個(gè)公權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域，監(jiān)察對象為行使公權(quán)力的所有公職人員。國家監(jiān)察不僅地位高于行政監(jiān)察，而且監(jiān)察范圍、權(quán)限也遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于和高于行政監(jiān)察。

五、國家監(jiān)察具有準(zhǔn)司法性，但與司法監(jiān)督不同

司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是我國監(jiān)督制度的重要組成部分，包括審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督兩種。在我國，人民檢察院是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要對有關(guān)國家機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。

國家監(jiān)察體制改革將原檢察機(jī)關(guān)擁有的貪污賄賂等職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)，憲法和法律賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對于違法失職和違法犯罪的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)以及一系列帶有司法權(quán)性質(zhì)的調(diào)查、偵查和處置手段，國家監(jiān)察因此而獲得了部分司法權(quán)，成為具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。但是，監(jiān)察委不是司法機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察權(quán)不等同于司法權(quán)，更不能代替司法權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律行使專門的法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)，對涉嫌犯罪行為具有審查起訴、批捕、抗訴等權(quán)力，著重解決被檢察者行為的合法性問題；而監(jiān)察委對行使公權(quán)力的公職人員的行為進(jìn)行一般法律監(jiān)督，對涉嫌職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查和確認(rèn)，重點(diǎn)解決公職人員的合紀(jì)性和廉潔性問題。監(jiān)察權(quán)不能代替刑事偵查權(quán)，而只是輔助行使刑事偵查權(quán)；監(jiān)察結(jié)果為檢察機(jī)關(guān)通過司法程序做出相關(guān)決定提供依據(jù)（莫紀(jì)宏：“國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究”，《中州學(xué)刊》2017年第10期），鑒于司法權(quán)的獨(dú)立性、封閉性與終局性，不得將司法權(quán)運(yùn)行結(jié)果納入監(jiān)察范圍。

國家監(jiān)察不能替代檢察監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革將原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防三項(xiàng)職能及相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是，這并不意味著監(jiān)察委員會(huì)成立后，就完全替代了檢察監(jiān)督、代行檢察職能。上述三項(xiàng)職能轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)仍然履行對監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的法律監(jiān)督權(quán)、對涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等方面的職權(quán)，其對公職人員（包括監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員）的職權(quán)行為仍然依法負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)。