供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的房地產(chǎn)稅改革

賈 康

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主線，其包含的改革到了深水區(qū)，攻堅克難的任務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)為實際生活中形成的歷史性考驗。房地產(chǎn)稅改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中一個“啃硬骨頭”的典型。狹義上講，這個改革要解決的是我國不動產(chǎn)里消費性質(zhì)住房持有環(huán)節(jié)上的稅收，要從無到有。廣義地說，還需要把與房地產(chǎn)相關(guān)的稅、費，都納入一個優(yōu)化處理的配套改革方案。上海、重慶兩地已經(jīng)有這方面的改革試點，十八屆三中全會要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。2018年全國兩會上，推進這一改革的消息又成為熱議話題。

房地產(chǎn)稅是直接稅，特別要正視的是社會上普遍的“稅收厭惡”在此表現(xiàn)得尤其強烈。雖然有些社會成員根據(jù)反向思維，知道一個國家不可能沒有稅收，一個具體的約束條件是，人類社會一個個客觀存在的經(jīng)濟體，都是以民族國家、主權(quán)國家的形態(tài)存在，各級政府作為國家的政權(quán)體系，為履行其職能，必然先要解決“錢從哪里來”的問題，然后才能解決怎樣履行職能“把錢用到哪里去”的問題，因此稅收不可回避，但在實際生活中，大眾不可避免地存在著“稅收厭惡”。在社會成員普遍存在“稅收厭惡”的情況下，還是要凝聚共識，講清道理，力求認識規(guī)律，推進應(yīng)有的稅制建設(shè)。

一、房地產(chǎn)稅改革產(chǎn)生有效制度供給的正面效應(yīng)

第一，對于大家都關(guān)心的房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，中央已經(jīng)強調(diào)了相關(guān)的長效機制，即必須建設(shè)好基礎(chǔ)性制度，而基礎(chǔ)性制度建設(shè)的任務(wù)之一，也是打造長效機制不可回避的任務(wù)，就是要考慮在住房持有環(huán)節(jié)上形成必要的成本約束。依法的稅收正是大家都可預(yù)期的一種成本約束，把這個機制建立起來以后，它會引導(dǎo)和調(diào)整方方面面的預(yù)期，使我們的房地產(chǎn)市場的運行及其價格表現(xiàn)更沉穩(wěn)，這樣從長遠發(fā)展來說其健康程度就提高了。因為此稅可以使那種肆無忌憚的炒作因素得到遏制，也會使供需互動中內(nèi)生地提高土地的集約利用程度，減少已經(jīng)形成的住房空置率。試想現(xiàn)在空置的這些住房，如沒有持有環(huán)節(jié)的成本，可以一直等著，但如果有了這個稅，房主哪怕不急于出手賣掉房子，也會考慮把空置房投入租房市場去對沖稅收形成的經(jīng)濟壓力，那就會使整個社會把有效房源供給潛力的很大一塊，變成現(xiàn)實的有效供給，使房市供需情況得到一定好轉(zhuǎn)，而且以后還會引導(dǎo)更多的人考慮在出手買房的時候很實惠地首選中小戶型。一定會促使開發(fā)商增加中小型供給，從而提高我國建成區(qū)擴大過程中土地的集約利用程度。而這些綜合在一起，就是由此稅對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生了“壓艙促穩(wěn)”的作用，增加了健康因素。

第二，這項改革是在構(gòu)建地方政府職能合理化和地方財源建設(shè)相互協(xié)調(diào)的機制，配合我國財政分稅制，解決怎樣在1994年建立的分稅制框架中把分稅制在省以下的地方基層落實的問題。現(xiàn)在實際上我國地方稅體系遠未成型，省以下沒有真正進入分稅制狀態(tài)。大家所批評、抨擊的“土地財政”的偏頗、短期行為的特征、這些年仍然未能很好消除的基層財政困難以及地方政府熱衷于搞隱性負債等問題，與體制上的缺陷有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，只有把分稅制在省以下真正貫徹落實，發(fā)揮它的正面效應(yīng)，才能消除這些弊病。對地方政府職能，早就強調(diào)應(yīng)該使之專心致志去做公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，讓企業(yè)在市場公平競爭中充分發(fā)揮活力。那么政府如果真的這么做，它的財源怎么來？一個地方政府轄區(qū)內(nèi)如果公共服務(wù)做得好，投資環(huán)境優(yōu)化，當(dāng)?shù)氐牟粍赢a(chǎn)就進入升值軌道，開征房地產(chǎn)稅的情況下，每隔幾年要按照市場的基準(zhǔn)來做稅基評估，那么每一次重評稅基，都是地方政府盡職盡責(zé)、履行好自己職能而帶來的財源建設(shè)的機會。

第三，這項也是優(yōu)化國民收入再分配機制，以支付能力原則來適當(dāng)調(diào)節(jié)收入和財產(chǎn)配置、減少全社會稅收痛苦程度的一個勢在必行的改革?，F(xiàn)在人民美好生活的需要，包括物質(zhì)文明層面的、精神文明層面的，還有人的全面發(fā)展，以及我們整個社會的和諧，民主化、法治化所有這些內(nèi)容，其中不僅要有人均收入的上升，同時還要有效地抑制“兩極分化”。這些年，中國社會居民收入差距的拉開，很大程度上是伴隨著財產(chǎn)配置狀態(tài)的?，F(xiàn)在如果說在這方面要加強再分配優(yōu)化的機制，不是說這一個房地產(chǎn)稅機制就會解決一切問題，但是這個機制是必須配上去的。稅不是萬能的，但是不發(fā)揮稅收的再分配優(yōu)化作用又是萬萬不行的。在中國走向現(xiàn)代化的過程中間，國際經(jīng)驗和我們自己實踐經(jīng)驗都表明，這種直接稅是在貫徹支付能力原則，減少收入分配和財產(chǎn)配置的懸殊程度。在高端上調(diào)節(jié)收入分配和財產(chǎn)配置，整個社會收入分配的格局里，直接稅的比重上升了，那么間接稅就可以下調(diào)。按照經(jīng)濟分析，間接稅歸根到底主要是消費大眾在最終消費環(huán)節(jié)承受的。實際生活中，這些其實在中國一直存在，而這些年老百姓稅收意識提升，意識到這個事情以后，感受到了很大的稅收痛苦；如果在稅制結(jié)構(gòu)中更多地以抽肥補瘦式的調(diào)節(jié)機制來形成增加直接稅比重、降低間接稅比重新格局，整個社會的稅收痛苦程度是下降的——因為這時高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦，但是增加的稅負所帶來的稅收痛苦，一定小于低收入端人們減小稅負所消除的稅收痛苦，因為高收入者只是在“享受資料”層面讓渡了一些物質(zhì)利益，不像低收入階層是在“生存資料”層面作的利益讓渡，同樣一個稅負絕對額所導(dǎo)致的社會痛苦程度就低下來了，整個社會由此而更和諧了。

第四，這項稅制改革具有促進民主化、法治化的意義。房地產(chǎn)稅是在社區(qū)和地方基層來運行的地方稅，涉及千家萬戶，老百姓自然而然就得關(guān)心政府是如何使用稅收的，于是百姓就要更多知情權(quán)，并積極參與公共資源的配置和地方公共事務(wù)管理。這種參與機制會倒逼我們在基層自下而上地發(fā)展民主，進而促進整個社會民主化、法治化的進步。

二、認識和澄清關(guān)于房地產(chǎn)稅的質(zhì)疑

如前所述，房地產(chǎn)稅改革將產(chǎn)生有效制度供給的多個正面效應(yīng)，但是實際上，有關(guān)房地產(chǎn)稅還存在一些質(zhì)疑。最簡要地說，社會上經(jīng)常討論的這個稅制改革，是不是還有一些硬障礙？比如法理上是否說得通？對房地產(chǎn)稅在前面說了這么多的正面效應(yīng)，是強調(diào)它的必要性，那么它的可行性怎么樣？可行性方面，對應(yīng)于最主要的詰難和質(zhì)疑，可以從以下五個方面去認識和澄清。

第一，有人說國際經(jīng)驗里這個保有環(huán)節(jié)的不動產(chǎn)稅，是配合著土地最終所有權(quán)的私有制的，中國所有建成區(qū)的土地都是國有的，怎么能夠照搬這種私有土地上才能開征的房地產(chǎn)稅呢？實際情況不是這樣的。例如，英國的地皮既有終極產(chǎn)權(quán)私有的，也有公有的，而在它所有地皮上的住房，無一例外都要開征稱為“Council Tax”的這種地方層面的房地產(chǎn)稅。我國香港地區(qū)，整個地皮終極所有權(quán)不是私有的，但是它一直開征被稱為“差餉”的房地產(chǎn)稅。國際經(jīng)驗絕對不是像網(wǎng)上盛傳的只有最終所有權(quán)是私有土地才能開征這個稅收。

第二，很多人說，購買住房的價格里已經(jīng)包含了土地批租收入，政府憑什么再重復(fù)征收一道稅？放眼看全球各國的調(diào)節(jié)實踐，所謂地租和稅收都是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，不是二者只能取其一的關(guān)系，中國也必須處理這樣一個關(guān)系。但我們不否定，以后如果穩(wěn)定形成了后面持有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)，前面那個土地批租環(huán)節(jié)上市場形成的負擔(dān)，因為各方預(yù)期變了，它的水平可能會往下降。怎么協(xié)調(diào)新地、舊地的關(guān)系？其實很簡單，中國早就有改革經(jīng)驗，老地老辦法，新地新辦法，我們可以根據(jù)情況處理一個過渡期，這些都不會成為硬障礙。

第三，有人認為這個稅稅基評估難度非常大，不好操作。這種說法不對。我國前些年有10個地方進行稅基評估試點，所謂“模擬空轉(zhuǎn)”，早就形成了計算機軟件和方案設(shè)計，數(shù)據(jù)代入以后非常便捷地得到稅基評估結(jié)果。當(dāng)然這個評估結(jié)果一定要跟納稅人見面，有些問題需要通過一定程序得到合理解決，再進一步推到開征的狀態(tài)。

第四，有人說中國老百姓不適應(yīng)這個直接稅，可能會出現(xiàn)抗稅。對此，本土實驗表明絕沒有這么嚴(yán)重。我們一開始搭建制度框架，要柔性切入，讓老百姓看看這個事情是不是符合大家的公共利益和長遠根本利益。重慶從高端存量那幾千套獨立別墅開征，沒有聽到一起明顯抗稅的事件。雖然不敢說未來征管里面沒有摩擦和麻煩，但絕對不會成為一個硬障礙。它屬于再分配概念下一定要調(diào)節(jié)高端，但不是傷筋動骨的調(diào)節(jié)。

第五，小產(chǎn)權(quán)房問題如何處理，這確實有難度，但小產(chǎn)權(quán)房這個問題非解決不可，早解決比晚解決主動。一旦房地產(chǎn)稅要考慮征收的時候，當(dāng)然就得倒逼按照分類處理方式把小產(chǎn)權(quán)房的問題加以解決，越拖越被動。我們應(yīng)該從發(fā)展的前景上來考慮，積極貫徹十九大所說的建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的精神來推進改革，而不是回避這種困難。

三、進一步推進房地產(chǎn)稅改革的建議

第一，必須立法先行，最關(guān)鍵的是立法草案要先進入一審，把有關(guān)部門在內(nèi)部做了很多年的草案先公之于世，來征求全社會的意見。每位公民都可以發(fā)表自己的意見，就這個稅應(yīng)該怎樣更合理化，來尋求全社會的最大公約數(shù)。

第二，要注重和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅費的整合和配套改革。前面的土地開發(fā)建設(shè)、交易環(huán)節(jié)，總體來說應(yīng)該是減輕負擔(dān)為趨向。這個體系里，在保有環(huán)節(jié)的稅負是往上加，而前面能減輕的盡量減輕，能取消的收費要取消，能夠降低的負擔(dān)要降低。當(dāng)然，交易環(huán)節(jié)上如要考慮抑制炒作，可以對短期倒手交易作特殊的處理。

第三，一定要處理好這個稅收負擔(dān)在“第一單位”概念之下的扣除問題。這個事情比較復(fù)雜，我認為先建框架，必須做這樣的免稅扣除。比如重慶，它涉及住房存量是從最高端只對獨立別墅開征，作第一單位的扣除。一開始確定為180平方米，如果這個獨立別墅是個小的戶型，正好180平方米，照樣一分錢稅都不用交。這樣先建框架，社會好接受。具體地說，到底是人均多少平方米，是扣第一套房，或是第二套房，甚至我們可以從第三套房開始征收，各有各的道理。也可以討論名義上普遍征收，然后根據(jù)情況對那些明顯需要扣除第一單位的再給納稅人返還，當(dāng)然這就更復(fù)雜一點，但也是可以討論的一種思路。我覺得無法回避、必須解決好的一個棘手問題，就是怎么扣除第一單位。具體說搞清楚人均多少平方米，我們有不動產(chǎn)登記制度，技術(shù)上沒有問題，但是到底怎么處理，還是要大家共同討論，積極地考慮建立起制度框架。

第四，要對地方充分授權(quán)，分步實施。如果立法通過之后，在不同地區(qū)房地產(chǎn)市場“冰火兩重天”的格局之下，房地產(chǎn)市場“火”的這些城市和區(qū)域，可以先行，北上廣深不用說，只要這個稅確立起來就應(yīng)該實行，以它來逐漸淡化最后替代那種副作用非常大、一定會誤傷很多剛需和改善型需求的行政性的限購、限貸以及限價政策。所以，在房地產(chǎn)市場較“火”的城市要更看重以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)，讓它來起積極作用去替代原來的行政手段。而在去庫存沒有完成的地方，可以先考慮怎樣在去庫存真正成功之后，再從容地跟進這個稅收調(diào)節(jié)機制。