關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關(guān)鍵性問題

韓 俊

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的期待，作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在我國“三農(nóng)”發(fā)展進程中具有劃時代的里程碑意義。黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的大政方針已經(jīng)明確，接下來就是要把這些戰(zhàn)略部署落到實處，把宏偉藍圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。

一、推動農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向

深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路，必須深入推進農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，推動農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向。

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級已取得明顯進展。近年來，各地堅持以市場需求為導(dǎo)向，著力調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，綠色、生態(tài)、優(yōu)質(zhì)、安全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給明顯增加。但是應(yīng)該看到，推動農(nóng)業(yè)全面升級的任務(wù)依然艱巨。今年中央一號文件指出，我國農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求和供給不足并存，農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量亟待提高。

農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向要突出兩大重點，處理好兩個關(guān)系。兩大重點：一是突出強基固本。糧食安全是戰(zhàn)略性問題，必須時刻保持戰(zhàn)略清醒。要牢固樹立“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全觀，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，嚴守耕地紅線，全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。要讓種糧農(nóng)民基本收益不受損、種糧積極性不減弱、地方抓糧積極性不放松。二是突出提質(zhì)增效。落實高質(zhì)量發(fā)展的要求，制定和實施國家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃，建立健全質(zhì)量興農(nóng)評價體系、政策體系、工作體系和考核體系。利用現(xiàn)階段國內(nèi)外糧食供需關(guān)系相對寬松和庫存充裕的窗口期，積極采取糧改飼、糧豆輪作等途徑調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，對市場短缺的品種，努力擴大生產(chǎn)規(guī)模。擴大退耕還林還草和休耕輪作范圍，加大黑龍江水田休耕、湖南重金屬污染地區(qū)休耕治理、河北小麥季節(jié)性休耕力度，促進糧食供需結(jié)構(gòu)與總量動態(tài)平衡。

兩個關(guān)系：一是處理好政府和市場的關(guān)系。堅持市場配置農(nóng)村資源要素與提高農(nóng)業(yè)支持保護效率相統(tǒng)籌，堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，深化農(nóng)產(chǎn)品價格和收儲制度改革，完善農(nóng)業(yè)支持保護政策。在當(dāng)前生產(chǎn)者補貼、收入保險等一系列配套制度尚不完備的情況下，應(yīng)穩(wěn)定制度框架，完善定價機制。根據(jù)市場供求關(guān)系和價格波動情況，適度調(diào)整最低收購價水平，加大價格彈性，釋放價格能漲能跌的信號。千方百計加快去庫存。必須“存量”和“增量”雙管齊下，在短期內(nèi)加快消化現(xiàn)有庫存，在長效機制上逐步減少增量。加快實現(xiàn)去庫存由計劃思維向市場觀念轉(zhuǎn)變，注重用經(jīng)濟手段調(diào)動地方和企業(yè)消化庫存的積極性。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補貼制度和支持政策。稻谷和小麥兩大口糧是糧食安全的內(nèi)核，在合理調(diào)整最低收購價水平的同時，按“降多少補多少”原則給予相應(yīng)補貼，穩(wěn)定農(nóng)民收入預(yù)期，為分步推進市場化改革創(chuàng)造有利條件。同時，與糧食市場化改革方向相契合，積極運用農(nóng)業(yè)保險這一市場化工具，探索推進糧食完全成本和收入保險，加快構(gòu)建種糧收入安全網(wǎng)。

二是處理好統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源的關(guān)系。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國地位凸顯，已經(jīng)成為全球第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國和第二大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國。總體看，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展有效緩解了國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力，保障了國內(nèi)供應(yīng)和市場平穩(wěn)運行。但另一方面，我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國效應(yīng)還未充分體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力不足，低成本優(yōu)勢逐步削弱。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易話語權(quán)缺失，與農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國地位不相稱。農(nóng)業(yè)“走出去”任重道遠，對外投資需要全鏈條布局。農(nóng)業(yè)海外投資多數(shù)主要集中在附加值不高、技術(shù)含量低等勞動密集型行業(yè)和傳統(tǒng)領(lǐng)域，沒有從戰(zhàn)略上建立農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲、物流和貿(mào)易一體化的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈。下一步，我們需要針對“一帶一路”建設(shè)和地緣政治考慮，完善農(nóng)業(yè)全球戰(zhàn)略布局，明確我國利用國際市場國際資源的發(fā)展方向和重點領(lǐng)域，統(tǒng)籌處理與貿(mào)易伙伴國關(guān)系，兼顧保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民利益，該進的要主動進，該擋的要堅決擋，該出的要盡力出，最大限度發(fā)揮農(nóng)業(yè)貿(mào)易在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、服務(wù)國家對外戰(zhàn)略中的作用。

二、促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接

這幾年，我們強調(diào)發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營引領(lǐng)作用，出臺了一系列扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策，這些都是符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的。但越是這樣越不能忽視小農(nóng)生產(chǎn)這個基本面。人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對的現(xiàn)實。處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系，是鄉(xiāng)村振興的重大政策問題。要堅持家庭小農(nóng)生產(chǎn)為基礎(chǔ)與多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領(lǐng)相協(xié)調(diào)，既要把定發(fā)展規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路的前進方向，也要認清小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營是很長一段時間內(nèi)我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)的基本國情農(nóng)情。一方面，要實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，培育發(fā)展家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。實踐中，各地通過發(fā)展多種形式的社會化服務(wù)，依托土地股份合作、土地托管、代耕代種等有效形式，在不打破家庭經(jīng)營格局情況下，實行統(tǒng)種統(tǒng)收、統(tǒng)防統(tǒng)治甚至統(tǒng)銷統(tǒng)結(jié)，以服務(wù)規(guī)?；瘡浹a經(jīng)營細碎化的不足，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、專業(yè)化經(jīng)營、標準化生產(chǎn)，進而實現(xiàn)了基于社會化服務(wù)的節(jié)本增效、提質(zhì)增效、營銷增效。這種模式有效解決了億萬普通農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的問題，要認真總結(jié)、不斷完善、加快推廣。另一方面，必須立足農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本面，注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動作用，采取普惠性的政策扶持措施，培育各類專業(yè)化市場化服務(wù)組織，提升小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，改善小農(nóng)戶生產(chǎn)設(shè)施條件，提升小農(nóng)戶抗風(fēng)險能力，扶持小農(nóng)戶拓展增收空間，著力強化服務(wù)聯(lián)結(jié)，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

三、以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興是一場深刻革命。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，落實節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，嚴守生態(tài)保護紅線，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。

近年來我國鄉(xiāng)村綠色發(fā)展有了新進展。通過大力推行綠色生產(chǎn)模式，堅決打好農(nóng)業(yè)面源污染攻堅戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)資源利用的強度下降，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，退耕還林還草4240萬畝，耕地輪作休耕制度試點擴大到1200萬畝；農(nóng)業(yè)面源污染加重的趨勢減緩，以垃圾處理、污水治理為重點的農(nóng)村人居環(huán)境整治全面提速，全國73.9%的行政村對生活垃圾進行處理。但是鄉(xiāng)村環(huán)境和生態(tài)問題仍很突出。資源硬約束日益加劇。人多地少水缺是我國基本國情，耕地質(zhì)量下降，黑土層變薄、土壤酸化、耕作層變淺等問題凸顯，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)比發(fā)達國家平均水平低0.2，華北地下水超采嚴重。環(huán)境污染問題突出。工業(yè)“三廢”和城市生活等外源污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴散，上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。農(nóng)村垃圾、污水處理水平較低。生態(tài)系統(tǒng)退化明顯。全國水土流失面積仍然有290多萬平方公里，草原超載過牧問題依然突出，湖泊、濕地面積萎縮，生物多樣性受到嚴重威脅，瀕危物種增多。體制機制尚不健全。反映水資源稀缺程度的價格機制尚未形成。循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵機制不完善，種養(yǎng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制尚不健全。農(nóng)業(yè)污染責(zé)任主體不明確，監(jiān)管機制缺失，污染成本過低。

以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，要突出四個重點。一是治理農(nóng)業(yè)生態(tài)突出問題。大力推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式，切實做到該減的減下來，該退的退出來，該治理的治理到位。同時，要對癥下藥、綜合施治，繼續(xù)加大對水土流失區(qū)、地下水漏斗區(qū)、土壤重金屬污染區(qū)的治理力度，分類有序退出超載的邊際產(chǎn)能。二是加大農(nóng)村生態(tài)保護和修復(fù)力度。把山水林田湖草作為一個整體來研究系統(tǒng)養(yǎng)護修復(fù)的有效措施，包括健全耕地草原森林河湖休養(yǎng)生息制度、進一步完善輪作休耕制度等。要繼續(xù)把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，大規(guī)模實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加快建立農(nóng)業(yè)合理水價形成機制和節(jié)水激勵機制。三是建立健全生態(tài)效益補償機制。對于環(huán)境污染的治理，不但要堅持不欠“新賬”，還應(yīng)考慮如何逐步還上“舊賬”。構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的政策支持體系，讓保護環(huán)境不吃虧、能得到實實在在利益。四是以更大力度推動農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。要整合資源、鎖定目標、確定標準，力爭到2020年全面建成小康社會時，農(nóng)村臟亂差的面貌得到根本改變, 給農(nóng)民一個干凈整潔的生活環(huán)境。

四、煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象，提升農(nóng)民精神風(fēng)貌

鄉(xiāng)村振興，既要塑形，也要鑄魂，要形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象。推動農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，必須堅持物質(zhì)文明和精神文明一起抓，提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。

在快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化大潮下，農(nóng)村人口流動性顯著增強，鄉(xiāng)土社會的血緣性和地緣性逐漸減弱，農(nóng)村由從熟人社會向“半熟人社會”加快演化。一些地方鄉(xiāng)村文化特色逐步喪失，傳統(tǒng)重義輕利的鄉(xiāng)村道德觀念侵蝕淡化，人際關(guān)系日益功利化，人情社會商品化，維系農(nóng)村社會秩序的鄉(xiāng)村精神逐漸解體，一定程度上造成了鄉(xiāng)村社會秩序的失范。一些農(nóng)民社會責(zé)任、公德意識淡化，與家人感情日益淡漠，家庭觀念不斷淡化，導(dǎo)致不養(yǎng)父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里等有悖家庭倫理和社會公德的現(xiàn)象增多，家庭的穩(wěn)定性不斷被削弱。封建迷信有所抬頭，陳規(guī)陋習(xí)盛行。一些地方農(nóng)村紅白喜事大操大辦，攀比之風(fēng)和過度消費盛行。在農(nóng)村精神文明建設(shè)方面，缺乏一套適應(yīng)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)特征、符合農(nóng)民特點的有效方式、辦法和載體，隔靴搔癢、流于形式的問題比較突出。

鄉(xiāng)村是否振興，要看農(nóng)民的精氣神旺不旺，看鄉(xiāng)風(fēng)好不好，看人心齊不齊。必須以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，堅持教育引導(dǎo)、實踐養(yǎng)成、制度保障三管齊下，采取符合農(nóng)村特點的有效方式，加強農(nóng)村思想道德建設(shè)，加強農(nóng)村公共文化建設(shè)，開展移風(fēng)易俗行動，弘揚鄉(xiāng)村文明。傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，是鄉(xiāng)村振興的重要課題。要加強傳統(tǒng)村落保護，深入挖掘農(nóng)村特色文化，加強對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理、提升展示和宣傳。

五、堅持自治、法治、德治相結(jié)合

鄉(xiāng)村振興離不開穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。要加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序。

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。一是農(nóng)民持續(xù)流動。2017年全國鄉(xiāng)村人口比2010年減少了9081萬，比2000年減少了3.127億。大量人口向城鎮(zhèn)遷移，村莊空心化、農(nóng)民老齡化程度加劇。青壯年勞動力外出務(wù)工，出現(xiàn)家庭分離，村莊空心化、“三留守”問題嚴重。二是農(nóng)民出現(xiàn)分化。原來同質(zhì)化的農(nóng)民群體產(chǎn)生了明顯的職業(yè)分化、收入分化、利益分化，帶來農(nóng)民意愿訴求多元化和行為方式多樣化。2016年全國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員為2.1億人，比2000年和2010年分別減少1.5億人和6000多萬人。處于不同階層和群體的農(nóng)民有著各自不同的利益訴求，也往往采取不同的利益表達方式，給農(nóng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的挑戰(zhàn)。三是農(nóng)民原子化。市場經(jīng)濟發(fā)展激發(fā)了農(nóng)戶個體發(fā)展經(jīng)濟、改善生活的積極性，同時瓦解了一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟和社會合作機制，強化了農(nóng)民個體意識，弱化了農(nóng)民對村莊生產(chǎn)生活共同體的意識。

面對農(nóng)村這些正在發(fā)生的變化，我國農(nóng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理在體制、機制等方面，還存在諸多的不適應(yīng)，面臨一系列新的挑戰(zhàn)。一是一些地方農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散現(xiàn)象比較嚴重。二是基層政府和組織的服務(wù)、組織、動員能力弱化。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，管理權(quán)威和服務(wù)能力弱化。四是村民自治機制難以有效發(fā)揮作用，組織農(nóng)民的難度不斷加大。

農(nóng)村許多社會問題都歸結(jié)到一個“散”字。農(nóng)民缺乏組織帶動和聯(lián)結(jié)，沒有凝聚力和向心力；缺少利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶。堅持和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，提高農(nóng)民社會組織化程度至關(guān)重要。從面上看，怎么把黨支部的核心作用、自治組織的基礎(chǔ)作用、集體經(jīng)濟組織和合作組織的紐帶作用、其他社會組織的補充作用充分發(fā)揮出來，讓農(nóng)民得到各種組織的引導(dǎo)、教育、服務(wù)和管理，讓農(nóng)村家戶聯(lián)系緊起來、守望相助興起來、干群關(guān)系親起來，需要認真研究。

農(nóng)村與城市不僅外在形態(tài)不一樣，社會關(guān)系、治理方式也不會完全一樣。鄉(xiāng)村社會與城市社會有一個顯著的不同，就是具有“熟人社會”或“半熟人社會”的特征。要采取符合農(nóng)村特點的鄉(xiāng)村治理方式，既要注重運用現(xiàn)代治理理念和方式，更要注重發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)治理資源的作用。比如，近年來，浙江率先探索自治、法治、德治相結(jié)合的治理模式，在完善自治、加強法治的同時，制定村規(guī)民約、行業(yè)守則、職業(yè)規(guī)范等道德章程，設(shè)置道德講堂、德育基地、文化禮堂等各類載體，開展道德評議活動，提升德治水平，促進“三治”相結(jié)合，對化解社會矛盾、促進鄉(xiāng)村和諧發(fā)揮了積極作用。要借鑒浙江等地經(jīng)驗，培育富有地方特色和時代精神的新鄉(xiāng)賢文化，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用?？傊?，以法治“定紛止爭”、以德治“春風(fēng)化雨”、以自治“消化矛盾”，以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，加快形成自治為基、法治為本、德治為先“三治”結(jié)合的治理格局，是鄉(xiāng)村走向善治的必由之路。

六、不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感

鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民是主體。必須充分尊重農(nóng)民意愿，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，把維護農(nóng)民群眾根本利益、促進農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點，促進農(nóng)民持續(xù)增收，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為幸福美麗新家園。

看農(nóng)民錢袋子鼓不鼓是檢驗農(nóng)民是否有獲得感的重要標志之一。黨的十八大以來，農(nóng)民收入增速連年快于城鎮(zhèn)居民，2017年農(nóng)民人均可支配收入首次突破1.3萬元，比2012年增長60.1%。城鄉(xiāng)居民收入相對差距持續(xù)縮小，由2012年的2.88∶1縮小到2017年的2.71∶1（但城鄉(xiāng)居民收入絕對差距從2013年17037元擴大為2017年的22964元）。農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)從2012年的37.5%下降到2017年的29.3%。但是受多重因素影響，當(dāng)前農(nóng)民增收形勢嚴峻，繼續(xù)保持較高速增長后勁不足。從農(nóng)民收入增速看，農(nóng)民增收已進入“減速帶”。從農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提升，國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格低迷，國內(nèi)稻谷、小麥、玉米最低收購價政策調(diào)整，家庭經(jīng)營性凈收入增長乏力。同期，由于國內(nèi)經(jīng)濟換擋降速，勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，去產(chǎn)能、去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)涉及多個行業(yè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間收窄，工資性收入同步降擋減力。財產(chǎn)性收入在農(nóng)民可支配收入中的比重不到3%，短期內(nèi)難以成為農(nóng)民增收的重要來源。對此，需要高度重視，要堅持富民為本、富民為先，結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步研究優(yōu)化政策環(huán)境，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分挖掘鄉(xiāng)村價值，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，千方百計拓展農(nóng)民增收渠道，確保城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的態(tài)勢不逆轉(zhuǎn)。

近年來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)雖有明顯改善，提高了農(nóng)民群眾的民生保障水平，但現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距大最直觀的依然是基礎(chǔ)設(shè)施差距大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡最突出的依然是公共服務(wù)不平衡，特別是在社會保障方面短板問題較為突出。下一步，要統(tǒng)籌公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置，建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體、均等服務(wù)的基本公共服務(wù)體系。對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，不但要加大建設(shè)投入力度，還要研究如何完善管護機制，讓農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建得好、護得好、用得久。對于農(nóng)村基本公共服務(wù)，要研究怎樣提擋升級，改善服務(wù)質(zhì)量，真正實現(xiàn)從有到好的轉(zhuǎn)變，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)從形式上的普惠上升到實質(zhì)上的公平。繼續(xù)加大投入力度，推進新增教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)經(jīng)費向農(nóng)村傾斜。以增強公平性和適應(yīng)流動性為重點，推動社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并軌，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度，完善養(yǎng)老體系。要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，落實好戶籍制度改革措施，更好解決隨遷子女上學(xué)、社保、醫(yī)療、住房保障等實際問題，使更多的隨遷家庭融入城市生活。要加大對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的政策扶持，使更多留守人群得到家庭團聚、親人關(guān)愛。同時，建立健全留守人員關(guān)愛服務(wù)體系，在基本生活保障、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、心理情感等方面及時為他們提供有效服務(wù)。

七、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給

長期以來，資金、土地、人才等各種要素單向由農(nóng)村流入城市、造成農(nóng)村嚴重“失血”。當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制還存在缺陷，無論是進城還是下鄉(xiāng)，渠道還沒有完全打通，要素還存在不平等交換。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須圍繞強化“錢、地、人”等要素的供給，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅決破除一切不合時宜的體制機制障礙，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉(xiāng)均衡配置，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

第一，解決“地”的問題，關(guān)鍵是深化農(nóng)村土地制度改革，建立健全土地要素城鄉(xiāng)平等交換機制，加快釋放農(nóng)村土地制度改革的紅利。要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點經(jīng)驗，盡快把立得住、可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗變?yōu)槠毡閷嵭械恼?。要按照落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的要求，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是讓城里人到農(nóng)村買房置地，而是吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體。要嚴格實行土地用途管制，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須加快破解“農(nóng)村建設(shè)用地自己用不了、用不好”的困局。要更好地盤活存量土地，通過村莊整治、農(nóng)村空閑、零散建設(shè)用地整理等方式節(jié)約出來的建設(shè)用地，重點支持鄉(xiāng)村振興。要用好增量，調(diào)整優(yōu)化用地規(guī)劃和布局，將年度新增建設(shè)用地計劃指標確定一定比例，用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

第二，解決“錢”的問題，關(guān)鍵是健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。要建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標任務(wù)相適應(yīng)。鄉(xiāng)村振興，單靠各級財政投入遠遠不夠。為此，要支持地方政府發(fā)行一般債券、鼓勵地方政府試點發(fā)行項目融資和收益自平衡的專項債券。下一步，要抓緊制定金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見，制定金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估辦法。工商資本是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量，要落實和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補助、稅費減免、用地等扶持政策，明確政策邊界，保護好農(nóng)民利益，發(fā)揮好工商資本的作用。

長期以來，土地出讓收益主要是取之于鄉(xiāng)、用之于城，直接用于農(nóng)村建設(shè)的比重很低。為此，需要創(chuàng)新政策機制，把土地增值收益這塊“蛋糕”切出更大一塊來用于支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。2018年中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是一項很大的政策，用好這項政策，不僅能對鄉(xiāng)村振興提供強有力資金支持，而且可起到“一石多鳥”作用。

一是通過開展高標準農(nóng)田建設(shè)補充的耕地，數(shù)量是看得見摸得著的，質(zhì)量是實實在在的優(yōu)質(zhì)耕地。這項政策還可以進一步拓寬高標準農(nóng)田建設(shè)的資金來源，有利于加快高標準農(nóng)田建設(shè)步伐。這幾年，推進高標準農(nóng)田建設(shè)，提高了耕地質(zhì)量，也增加了耕地數(shù)量。據(jù)測算，“十二五”全國高標準農(nóng)田建設(shè)新增耕地率接近4%，“十三五”新增耕地率略有下降，但一些地方新增補充耕地還有一定潛力。比如四川，在滿足本省耕地占補平衡前提下，“十三五”期間大概可拿出70萬畝指標用于跨省調(diào)劑。二是可以有效緩解一些地區(qū)耕地占補平衡的壓力。目前，一些省份耕地后備資源普遍匱乏，補充耕地質(zhì)量不高，省域內(nèi)耕地占補平衡難度很大，迫切要求拓寬補充耕地來源。比如，浙江省全省可用于占補平衡的耕地后備資源僅40多萬畝。江蘇省可用于占補平衡的耕地后備資源僅90多萬畝。三是有利于生態(tài)保護。過去把大量開墾未利用地作為補充耕地重要來源，這種方式已難以適應(yīng)生態(tài)建設(shè)和保護的要求。

綜合多方因素慎重考慮，中央決定在經(jīng)濟發(fā)達省份逐步停止未利用地開墾，改進耕地占補平衡管理辦法，把這方面的政策機制先建立起來。這樣做，可以緩解一些省份耕地占補平衡的壓力，可以拓寬鄉(xiāng)村振興籌資渠道，但要加強監(jiān)管，切實保障通過高標準農(nóng)田建設(shè)新增的耕地，數(shù)量是真實的，質(zhì)量是可靠的，真正做到“占優(yōu)補優(yōu)”。

第三，解決“人”的問題，關(guān)鍵是暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道。鄉(xiāng)村振興要靠人才、靠資源。要著力在“引”字上做文章，抓好招才引智，促進各路人才“上山下鄉(xiāng)”投身鄉(xiāng)村振興。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前全國返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)雙創(chuàng)人員已有700多萬人，其中80%以上搞的是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。如果把城市的人才資源吸引到農(nóng)村、留在農(nóng)村，將對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生很大作用。要努力創(chuàng)造條件讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)留住人，讓農(nóng)村的環(huán)境留住人。要打破城鄉(xiāng)人才資源雙向流動的制度藩籬，建立有效激勵機制，把有志于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各類人才“引回來”，讓城里想為振興鄉(xiāng)村出錢出力的人在農(nóng)村有為有位、成就事業(yè)，讓那些想為家鄉(xiāng)做貢獻的各界人士能夠找到參與鄉(xiāng)村建設(shè)的渠道和平臺，在振興鄉(xiāng)村中大展身手。造就更多服務(wù)鄉(xiāng)村振興的人才，要在“育”字上下功夫。進一步整合資金資源，完善培訓(xùn)機制和內(nèi)容，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，培養(yǎng)一大批鄉(xiāng)村本土人才。要在“用”字上出實招，注重從高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人中選拔充實鄉(xiāng)村干部隊伍。

八、堅持和完善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，真正把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，辦好農(nóng)村的事情，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。必須切實提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，提高新時代黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。各級黨委和政府要提高對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大意義的認識，真正把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置，把實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興作為全黨的共同意志、共同行動，做到認識統(tǒng)一、步調(diào)一致，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則體現(xiàn)到各個方面，在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，把黨管農(nóng)村工作的要求落到實處，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障。

完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制。建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實行中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的工作機制?？h委書記要下大力氣抓好“三農(nóng)”工作，當(dāng)好鄉(xiāng)村振興的“一線總指揮”。要加強各級黨委農(nóng)村工作部門建設(shè)，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興中決策參謀、調(diào)查研究、政策指導(dǎo)、推動落實、督導(dǎo)檢查等方面的作用。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府每年要向黨中央、國務(wù)院報告推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況。建立市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實績考核制度，將考核結(jié)果作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

加強“三農(nóng)”工作隊伍建設(shè)。扎實推進抓黨建促鄉(xiāng)村振興，建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟薄弱村黨組織派出第一書記。把到農(nóng)村一線工作鍛煉作為培養(yǎng)干部的重要途徑，注重提拔使用實績優(yōu)秀的干部，形成人才向農(nóng)村基層一線流動的用人導(dǎo)向。

強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)和法治保障。要科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，要做到規(guī)劃先行，對于哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經(jīng)過科學(xué)論證，做到分類指導(dǎo)、因村制宜、精準施策，彰顯地方特色和鄉(xiāng)村特點。要防止違背農(nóng)民意愿，把城市建設(shè)的做法照搬照抄到農(nóng)村，大搞合村并組、撤村并居、集中上樓，打亂傳統(tǒng)村莊邊界，使村民共同生產(chǎn)、共同生活、共同組織的基礎(chǔ)逐漸喪失，造成基層政權(quán)、基層組織離農(nóng)民越來越遠，侵蝕村民自治基礎(chǔ)。要完善規(guī)劃體制，通盤考慮城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制，一體設(shè)計，多規(guī)合一，切實解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)的問題。強化鄉(xiāng)村振興法治保障，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。