政府績效管理體系構建問題及對策

徐海懿

【摘要】本文通過對國家治理體系、治理現代化進行充分剖析，逐步得出政府治理的概念，討論政府治理和政府績效管理二者的關聯性，并對政府治理視域下的績效管理進行深入闡釋。進一步審視我國政府績效管理實踐，對政府績效管理過程中凸顯的問題，尤其是政府績效管理與治理現代化的要求不符等問題進行深入剖析。為了滿足政府治理現代化的要求，對當前政府績效管理提出了針對性措施，為管制型政府逐步轉變?yōu)榉招驼?、提高政府辦事效率、凸顯政府的法治特點、明確政府績效管理的發(fā)展方向等方面提出參考建議。

【關鍵詞】政府 績效管理體系 構建

一、政府治理視角下的政府績效管理基本要求

西方國家在對治理定義時凸顯出治理的合法、責任、回應、透明、法治、有效等特點，治理能夠從根本上消除或者降低政府和公民二者產生的矛盾。聯合國全球治理委員會定義治理為各種公共組織以及個人在共同管理事物過程中采用的方法匯總，治理能夠讓利益不均或者出現沖突的雙方或者多方矛盾得到緩解，治理是一個持續(xù)性的過程。

當前我國政府采取的治理優(yōu)化體現為政府積極進行內部管理，使政府組織結構進一步完善，不斷調整政府運行方式，改變政府運行流程，使政府的治理能力得到不斷強化，目的是有效增強政府履行職能的能力，使政府行政管理更加具備科學性，體現出民主政府、高效政府的特點，政府治理內容包括政府自身結構性調整、體制性變革、效率提升、民主化特點以及法制化特點的凸顯，政府治理現代化的最終目標體現出高效率的政府辦事能力、健全法律保障、具有責任擔當、服務于社會的特點。因此，從政府治理視角來看，政府績效管理包括以下基本要求：

（一）政府績效治理的主體呈現出類別多樣性的特點

這一點也體現出政府的民主行政性質，政府治理結構一方面涵蓋中央以及地方各級政府，另一方面包括各類社會團體、社會公眾以及群眾個人。傳統(tǒng)政府管理的主體呈現出一元化特點，而現代政府治理改變這種一元化方式，積極推進多元化形式，這是還權于民的體現。政府績效治理以實現國家利益為最終目標，然而在這個過程中也同時達到了為社會帶來優(yōu)質的公共服務，滿足人們對公共產品的需求，使政府和民眾二者之間實現價值回歸，政府真正做到執(zhí)政為民。

（二）政府績效治理應用法治化的方式

政府管理行為的實施以既定的規(guī)則、條款、程序作為參照，這是政府治理能力得到增強的體現。積極發(fā)揮政策引導、制度規(guī)范的約束作用，改進制度環(huán)境，能夠成功實現政府績效從管理型特點逐步向治理型特點的轉變。在相關法律和政策的扶持下，政府的政治環(huán)境依法得到保障，有助于其順利開展管理活動，并提高了社會公眾對政府管理活動的參與度。

（三）政府績效治理以高效率作為重要目標

縱觀全球各個國家在政府管理改革中都將高效率作為目標之一。政府治理并不是以高效率的政府管理作為根本目標，尤其是政府績效管理一方面應展現出工具性價值，另一方面還應以民主、公平為基礎逐步實現民眾參與度的提高，以此來體現政府運行的高效性特點。在先進治理理念的引領下、治理體系逐步改進的形勢下，政府職能得到快速轉變，政府績效管理能力逐步提升將切實推進經濟社會的健康發(fā)展。

二、我國政府績效管理實踐的現狀

（一）法治化規(guī)范化水平較低，制度執(zhí)行過程中缺乏連續(xù)性

西方國家對政府管理的研究比我國提前幾十年，因此西方國家在政府治理體系、政府治理能力方面獲得了較為成熟的經驗，具備良好的法治化政府治理基礎，尤其是英國、德國、美國從法律層面上來規(guī)范和保障政府績效管理，并出臺相關法律法規(guī)保障政府績效管理的長期性、穩(wěn)定性。對比而言，我國并未開展相關政府績效立法工作，缺乏指導性法律法規(guī)，全國各地在推進政府績效管理工作時都處于試探、摸索狀態(tài)，并沒有相應的制度、指導思想可以參照，因此績效管理工作缺乏相應的法律、制度保障。

（二）政府責任機制較為薄弱，有必要采取有效的政府管理高效運作措施

當前，我國政府績效考核評估大多采取自評自查、督辦、通報等方式，這些方式的監(jiān)督、考評力度較小；西方發(fā)達國家在政府績效考核評估方面設立了全面、嚴格、科學的審查監(jiān)督機制，并且邀請社會力量參與其中，提升了監(jiān)督的有效性。調查發(fā)現，一些地方針對于政府績效管理工作僅僅采取提交材料進行“紙上落實”，對于績效管理缺乏正確的認識，沒有社會力量的參與其中，監(jiān)督工作力度遠遠不夠，責任倒逼機制并未形成，政府履職方面、行政效率方面、治理能力方面還存在較大進步空間。

（三）多元治理結構不完善

實踐發(fā)現，第三方機構能夠有效幫助政府改進績效設計的不完善方面。二十世紀九十年代，美國坎貝爾研究所作為第三方機構參與對政府績效的評估，為第三方機構參與政府績效管理評估工作邁出了堅實的一步。當前，我國各地政府績效管理第三方評估工作呈現出發(fā)展不均衡狀態(tài)，評估效果也并不客觀：第一，各地政府紛紛采取民意調查的方式，然而這種方式盡管可以改進內部考核的缺陷，卻缺乏專業(yè)性特點；第二，一些地方政府邀請專家學者或者社會機構作為第三方參與到政府績效評估工作中來，然而自身政府公開程度較小，信息嚴重不對稱，造成第三方專家以及機構不能掌握政府的實際工作，尚未全面認識到政府的工作職責、工作內容等，很難做出客觀的評估，因此多方參與治理的格局尚未形成。

三、增強政府治理能力、完善績效管理、推進政府治理現代化的幾點建議

（一）提高政府治理的規(guī)范性，完善政府績效管理體系，促進政府績效管理法治化建設

2014年以來，我國中央政府出臺文件第一次提出績效評估概念。近年來，十八屆三中全會，以及后續(xù)的四中、五中全會都對嚴格績效管理進行再次強調，并提出嚴格績效管理是保障政府全面履責的重要條件。針對于政府績效管理體系的構建，應以完善政府治理體系為基礎，使績效管理逐步向著規(guī)范化、法治化方向邁進，促進我國政府行政管理體制順利改革，積極構建權責明確、運行合理、主體齊全的管理體系，為干部管理、審計監(jiān)督、財政預算針對性地配套各項制度。將干部管理、人事考評、

績效管理全面有效連接在一個系統(tǒng)內，避免重復性考核，積極發(fā)揮一考多用的效果；充分結合效能監(jiān)察、外部監(jiān)督以及績效管理三方面工作，進一步明確各方職責，全面提升行政效能，使公共績效逐步得到改進。

（二）提高第三方的參與度，進一步改進治理結構，突出服務理念

我國政府開展績效管理的實踐過程中引入第三方并非一蹴而就，而是循序漸進的過程，目前看來，為了提升政府績效評估考核的客觀性，發(fā)揮考核的公正、專業(yè)的效果，有必要得到第三方多元主體的協(xié)助，通過外部協(xié)助以及政府內部監(jiān)督的同時并行建立高效、公平、客觀的考察評價工作機制，切實起到監(jiān)督制衡的作用。我國政府績效管理的評價主體主要是政府內部上級、下級以及同級。第三方主體重點選擇咨詢公司、相關學者、研究機構等，為政府帶來明確的判斷、獨立的審視以及犀利的分析，同時也可以選擇社會公眾、服務對象作為第三方主體，尤其是與群眾利益關系較大的民生項目應由社會公眾作為監(jiān)督主體。當前，這種充分結合政府內部以及外部第三方作為評價主體的機制可以有效提升政府績效考評的客觀性和公信力，促使政府朝著治理現代化的方向發(fā)展。

（三）以建設高效政府為目標，從績效預算入手，強化績效管理

績效預算用于衡量政府行政的最終效果，檢驗公共職責是否按預定計劃實現，目前政府管理活動經濟性的考量在政府績效管理中有待進一步提高，我國財政資金呈現出較為嚴重的輕視效益的現象。所以，有必要把財政預算與績效管理二者合二為一，推進政府管理體制改革。首先，改變以往重使用輕效益的觀念，使用資金之前必須做好規(guī)劃，明確職責，預算績效目標申報、預算審核、預算績效評價等方面都應融入到政府政績管理范圍內，進一步落實對預算績效的嚴格監(jiān)督，使預算績效的過程管理更加規(guī)范，參照預算績效執(zhí)行情況來做出績效評估，發(fā)揮預算績效結果的作用，實現高效率的政府管理。

四、結束語

政府治理是新時代世情黨情對于政府管理公共事務提出的新要求。十八屆三中全會將推進國家治理體系以及治理能力的現代化作為全面深化改革的總目標。政府績效管理應與時俱進與符合治理現代化要求。政府績效管理有必要進行管理模式的突破，達到增強治理能力、提升政府績效的效果。