PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度

張瑞雯

摘要：政府與社會資本合作（PPP）過程中在資金監(jiān)管方面應該兼顧公平和效率，但在實踐中，政府投資資金預算缺乏有效約束，資金用度不規(guī)范、監(jiān)管低效、程序錯亂等，問題諸多。鑒于此，政府通過開源節(jié)流，拓寬資金來源，保證資金穩(wěn)定，嚴控肆意調整標準，確保監(jiān)管有效性，從而實現(xiàn)新型模式下政府投資資金監(jiān)管的法制化、標準化、有序化。

關鍵詞：PPP；政府投資；公司利益；資金監(jiān)管

近年來，我國各地政府為提升本土競爭力，越來越多的采用PPP投資模式開展經濟建設。PPP，即政府和社會資本合作。觀其大，其解決了政府財政困窘狀況，觀其小，亦充分運用了私營實體經濟的資金、技術優(yōu)勢?？芍^互惠互利，互相促進，一舉兩得。但是，在實踐過程中稍不留神就易跑偏，如有些地方政府為了完成改革任務出現(xiàn)贗品PPP項目，市場投資風險的不穩(wěn)定以及不確定導致一些PPP難以腳踏實地，落到實處。而帶來的負面效應就是，有效的社會資本因為政策和風險的陰晴不定而不愿意進入投資領域。正因如此，筆者就以陜西省榆林市的“七項政策”為一個視角，對PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度建設存在的問題進行簡要探討，并指出其中問題，提出有針對性的解決方案，以促進我國PPP項目依法、有序、穩(wěn)定發(fā)展。

一、PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度之淵源

2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，充分發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，提升政府治理能力以及治理水平，其為兩者互聯(lián)互動發(fā)展提供法律支持及保障。PPP模式即是政府與社會經濟聯(lián)動的媒介，當政府與社會經濟在PPP模式的作用下，發(fā)揮正方面的導向作用時，當地經濟會成正比例曲線增長，政府的政績曲線會上漲，私人經濟曲線也會水漲船高，從而實現(xiàn)互惠互利。這種理想情形為我們每個人所期盼，但是，在實踐中，往往是政府政策表面上看起來妥當，實際上是變相吸納社會資本，呈現(xiàn)出一種“偽合作”的現(xiàn)象，當然社會資本持有者也不愚昧，兩者之間的扯皮與博弈，最終影響的卻是經濟的前進曲線。

通過研讀比較法學，我們不難發(fā)現(xiàn)，和西方法律體系在經濟社會生活中所起的核心作用不同，我們的法律史以及經濟模式等諸多因素所造就的是具有中國特色社會主義的“半法律體系”（semi-legal system），正是由于在這種模式下，合同的履行有很大一部分是靠非正式關系網絡來實施的，法律的作用有時很有限。相似的情形，并非僅僅發(fā)生在國內，正如Ellickson在對美國社會進行田野調查后所指出的，并非只有政府才能產生規(guī)則與秩序。他認為，人們在大多數時候做出決定并非基于成本效益的考慮，而總是通過社會規(guī)范來考慮效率結果，而科思認為，效率是通過理性化談判所達成，兩者相去甚遠。

PPP模式下的政府與社會資源合作產生糾紛時，未必就無法可依，無章可循，解決外部沖突可依賴多元化的糾紛解決機制，但問題的關鍵卻是政府投資資金的流向以及由誰監(jiān)管、如何監(jiān)管、最終由誰負責、對誰負責。

Ellickson的研究表明，將法律視為外部性沖突解決的唯一方法是有缺陷的，現(xiàn)實中往往存在多元秩序治理結構，在這種多元治理結構內部，各種規(guī)則資源存在著互替、互補的關系，它們都對人類合作秩序的維持和演進作出了重要貢獻，這些非官方法律資源和政府實施的官方規(guī)范一起構成一個多元化的社會控制體系。由此，PPP模式為政府與社會資源合作提供條件，而糾紛的解決則應依賴于這種多元化的控制體系，從而實現(xiàn)公平與效率的兼顧。

但是，在法律多元主義視角下，當法律和政府均不完備時，有可能會生成各種替代性社會機制，他們與官方法律機制一同發(fā)揮治理作用。在具體的私力救濟措施上則表現(xiàn)在從最初的溫和議論到威脅、強力扣押或毀壞財產等多種措施的綜合運用。這說明在關系緊密的群體中，除政策、行政法規(guī)和法律等官方實施的正式規(guī)則之外，還存在不通過官方機構執(zhí)行、實施的各種非官方法律資源。這些規(guī)則既包括建立社會“信任”的各種機構，如社會規(guī)范、聲譽機制、輿論、習俗、關系網（親緣、地緣、業(yè)緣等）中的隱含契約、道德和黑幫幫規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約，也包括某些通過“拉關系”建立的腐敗、尋租等隱含契約。契約的合乎法律性是法律學問上應該予以探究的問題，也是社會規(guī)制以及國家宏觀調控領域規(guī)制的內容，政府投資資金監(jiān)管方面也有可能涉及到謀私、腐敗等問題，實踐證明，人心最不可靠，所以法律約束尤為珍貴，由第三方負責監(jiān)管，形成真正的投資-實施-監(jiān)督的三方結構，在PPP模式下，把錢真正運用到點子上。

二、模式之應然狀態(tài)

“我們所稱的PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益?！弊繁舅菰矗琍PP合作模式主要落在了資金合作方面。以上也已分析，如果對于資金缺乏有效監(jiān)管所致的公私合作屢遭流產，這種模式的采用毫無疑問會無疾而終。那么，正常的運行監(jiān)管狀態(tài)應當是怎樣的呢？

（一）高效

根據2018年3月兩會通過的具體內容，惠民政策將是未來幾年的主旋律。隨著逐步放開的基礎設施建設領域，以及“一帶一路”經濟模式的影響，政府采用與社會資本合作的模式進行融資，充分發(fā)揮市場調節(jié)資本運作效率。對于政府而言，通過PPP模式融資，不僅可以緩解政府財政壓力，降低財政資金流出比；對于私營經濟體而言，還能刺激市場經濟活躍指數，提升城市競爭力?；谫Y本的逐利性特征，私營部門必將重視其參與的投資項目，竭盡全力地做到建設質量管控，運營成本核算等，其還會通過改革創(chuàng)新降低成本，去追逐利益最大化，從而使項目的“質”和“量”均得以兼顧。

（二）平等

PPP模式，其本質是政府引入私營資金參與公共服務設施建設，一方是公，一方是私，本身主體上就是不對等的，所以，要實現(xiàn)資金監(jiān)管的平等。首先，兩個主體即政府公共部門與私營部門都應當平等的參與到PPP項目投資建設中。其次，盡可能的拓展私營部門的主體外延，至少是到社會公眾。因為社會公眾不僅僅是投資者，還是最終基礎設施建設的消費者。消費者監(jiān)管的效力毋庸置疑，因為畢竟誰都不會搬起石頭砸自己的腳，自己建設自己享用，那么資金的流向就清楚了。通過預算規(guī)范政府的收支，這也是十九大召開后重修國家預算法的原因之一，也是實現(xiàn)預算法終極目標公共利益最大化的途徑。

三、模式之實然狀態(tài)

在實踐中，PPP模式大多數的失敗來自于資金監(jiān)管不力?！芭_灣高鐵案”就是典例。而資金監(jiān)管的問題主要出自于來源、預算及監(jiān)管程序等方面。

（一）資金來源無保障，決策盲目

政府與私營主體之間的PPP模式投資不是空穴來風，政府是要在決策前，評估項目建設的必要性以及衡量其是否符合規(guī)定，不僅如此，還應當評估PPP模式的適用性、對財政承受能力以及作價進行取舍?！芭_灣高鐵案”中臺灣高鐵建設總成本高達4000多億元新臺幣，中標的五大原始股東僅投資290億元，出資額只占到全部實收資本金的18.57%，遠遠未達到規(guī)定的數額，即“發(fā)起股東的投資不能低于資本的40%”這一規(guī)定，其余資金則完全依靠貸款。臺灣當局在高鐵建設投資之初，一味相信通過PPP方式可以實現(xiàn)“政府零投資”，甚至還能享有一定的回報，忽視了對公共事業(yè)成本的有效論證和監(jiān)管。事實上，臺灣當局忽視了對PPP模式可行性的評估，純屬于過于自信的過失，其應當在實施前，將公私合作模式的可行性以及風險承擔能力和資金持有水平等進行衡量后再做決定，也不至于覆水難收。

（二）預算缺乏約束，使用不當

資金的適用必須“有理有據”，濫用資金，資金去向不明是毀掉所有類型合作的割草機。在“臺灣高鐵案”中，由于政府的“零付出”逐漸發(fā)展成為無盡的向銀行貸款，甚至不斷投入后續(xù)資金，資金嚴重超出預算。在臺灣高鐵建設過程中，臺灣高鐵聯(lián)盟多次向當地政府尋求支持，當局基于政治壓力，考量高鐵項目建設失敗的利益得失后，多次給予援助。由此可見，當政府投資項目嚴重超出預算時，問題則層出不窮，一方面不敢戛然而止，擔心造成社會大環(huán)境的動蕩，譬如就業(yè)、勞工等問題，另一方面此塊雞肋，丟之可惜，食之無味。所以，在實施項目前，政府和私營主體均應當做好預算，使合同落在實處，適用得當，即“凡事預則立不預則廢”。

（三）監(jiān)管程序失靈，資金監(jiān)管低效

政府的公共財政資金實際上是在基礎設施建設過程中不斷投入的，如果監(jiān)管程序失靈，監(jiān)管資金流向不明，造成恐慌的情形下融資便會陷入困境，合作也就很難再達到預期的效果。此外，還會滋生一些腐敗問題。由于雙方利益訴求不同，PPP項目在投資建設的過程中，公權力部門普遍具有較大權力以及較強的支配權，那么在利益分配時，誰擁有話語權，換言之，話語權將如何分配就顯得尤為重要了，每一個參與者均希望以最低成本換取最高利潤，此時就為腐敗提供了溫床。

四、模式之優(yōu)化路徑

首先，拓寬渠道，確保資金來源穩(wěn)定。PPP項目多數為基礎設施建設或公共服務類項目，例如交通、住建、環(huán)保等。一方面，采用模式進行試點、總結經驗、分析問題。例如“陜西省榆林市的‘七大政策”，負有支出責任的政府部門須將其納入年度財政預算和中長期財政規(guī)劃，以保障資金撥付。縣區(qū)級未完成項目，須在一個月內向市級報備。如果縣區(qū)級PPP項目實施到期未履行或者履行不滿足條件，市級可通過財政體制進行扣款，切實保障合法權益。另一方面，政府可以通過設立產業(yè)融資基金，以吸引更多社會資金以股權形式介入公司，參與項目的建設與運營，解決項目融資以及債務問題。

其次，嚴格控制預算，確保資金使用規(guī)范化。資金流向的明確對PPP模式能否有效運營是至關重要的。

再次，加強資金監(jiān)管力度，防止預算超支。根據試點經驗，總結實踐方法，嚴格控制撥付環(huán)節(jié)，必須做到有理有據才撥付。

最后，監(jiān)管必公開，確保把每一筆資金都落到實處，實現(xiàn)每一分錢問責制度，評估報告要向社會公眾公布，接受社會輿論監(jiān)督。

五、結語

PPP模式已經成為各國政府投資公共服務設施的新趨勢，公私合作模式在未來幾年也會成為新潮。總而言之，PPP模式下資金的法律制度研究不論是理論還是實踐均值得進一步探討，前路任重而道遠。

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（作者單位：貴州大學）