分類管理下民辦高校法人治理問題探析

曾婷婷

摘 要 《民辦教育促進(jìn)法》新修訂以來，民辦高校確定了分類管理制度，新法新政對民辦高校完善治理結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。從法人屬性上看，非營利性民辦高校屬于民辦非企業(yè)單位，治理結(jié)構(gòu)除了新法新政規(guī)定的基本參與者以外，更應(yīng)吸收其他利益參與者作為共同治理參與者；營利性民辦高校被定性為一種特殊的企業(yè)法人，具有公益性，應(yīng)在維持教育的本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上參照公司的治理結(jié)構(gòu)。法律法規(guī)對兩類民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定都屬原則性規(guī)定，民辦高校要想獲得長遠(yuǎn)發(fā)展必須在法律規(guī)定的框架下，根據(jù)自身屬性優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞 民辦高校 《民辦教育促進(jìn)法》 法人治理 分類管理

《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>的決定》經(jīng)十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議于2016年11月7日通過，自2017年9月1日起施行。關(guān)于促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的指導(dǎo)意見或配套的實(shí)施辦法陸續(xù)出臺(tái)或修訂。新法新政的要點(diǎn)在于，一是突出落實(shí)“分類管理”制度，即舉辦者可選擇登記為非營利性民辦學(xué)校與營利性民辦學(xué)校，進(jìn)行分類管理；二是強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校黨的建設(shè)，要求發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的政治核心作用；三是進(jìn)一步明確民辦教育的法人屬性，從法律法規(guī)的層面對民辦教育的治理模式提出了更明確的要求。民辦高校在探索建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，完善高校法人治理問題上面臨新的要求與選擇，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)變得前所未有的迫切。

一、民辦高校的法人屬性

法律對法人屬性的設(shè)計(jì)直接關(guān)系到其主體地位，影響法人的根本制度，決定法人的權(quán)利、義務(wù)，進(jìn)而涉及其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。[1]在現(xiàn)行法律框架下，民辦高校的法人屬性及其分類問題如果得不到解決，分類管理將無從落實(shí)。

《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”“對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。民辦高校的獨(dú)立法人地位毋庸置疑，是具有民事權(quán)利和行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。但《民辦教育促進(jìn)法》只解決了民辦高校屬于法人，卻未解決屬于何種性質(zhì)的法人的問題。根據(jù)《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》，非營利性民辦學(xué)校一般被定性為“民辦非企業(yè)單位法人”，符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位的概念也僅僅解決了“民辦學(xué)校不是什么”而未明確“是什么”的問題，登記為民辦非企業(yè)單位的民辦學(xué)校不屬于企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人中的任何一類，民辦高校具體的法人地位仍不明確，仍面臨法人定位的難題。

《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“正式批準(zhǔn)設(shè)立的營利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限到工商行政管理部門辦理登記”，根據(jù)《工商總局、教育部關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》（工商企注﹝2017﹞156號），營利性民辦學(xué)校應(yīng)登記注冊為公司，即有限責(zé)任公司或者股份有限公司，其名稱應(yīng)當(dāng)符合公司登記管理和教育相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，將營利性民辦高校定性為公司制企業(yè)法人。但光憑國務(wù)院部委的規(guī)范性文件規(guī)定，還不足以完全定性營利性民辦學(xué)校的法人屬性。一方面，營利性民辦學(xué)校屬于企業(yè)法人的組織形式并非《民辦教育促進(jìn)法》的直接規(guī)定，而是工商總局的要求，事實(shí)上創(chuàng)設(shè)了一類特殊的公司而沒有充分的上位法依據(jù)；另一方面，營利性民辦學(xué)校不能脫離其公益屬性，與典型意義上的公司法人有著本質(zhì)區(qū)別。營利性民辦學(xué)校的法人屬性問題的解決還有賴于專門的法律解釋出臺(tái)。

二、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的基本理論

（一）法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

高校治理的概念來源于現(xiàn)代公司治理制度，涉及高校從設(shè)立到辦學(xué)過程中各方參與主體與利益相關(guān)者的決策機(jī)制與參與制度。公司治理結(jié)構(gòu)，是指為實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性，股東對公司的經(jīng)營管理進(jìn)行監(jiān)督、激勵(lì)、控制和協(xié)調(diào)的一整套制度安排，它反映了決定公司發(fā)展方向和業(yè)績的各參與方之間的關(guān)系。民辦高校治理模式雖借鑒了公司治理模式，但因其公益屬性而具有很大不同，可定義為民辦高校作為一個(gè)獨(dú)立法人，在舉辦者、決策者、管理層、其他利益相關(guān)者之間權(quán)限劃分，以及決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的完整體系。

（二）與大學(xué)章程的關(guān)系

和公司章程一樣，民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)在大學(xué)章程中明確。高等學(xué)校章程是大學(xué)內(nèi)部的“憲法”，根據(jù)國家或地方政府教育法律法規(guī)，按照一定的程序制定的有關(guān)大學(xué)組織性質(zhì)和基本權(quán)利的并且具有一定法律效力的治?？偩V領(lǐng)，是規(guī)定決策機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限劃分，以及教職工、學(xué)生等其他治理參與者的權(quán)利和參與治理的模式等問題的綱領(lǐng)性文件，能夠比較宏觀地反映其治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。大學(xué)章程是體現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的基本形式和最重要的載體，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)章程的核心內(nèi)容。

三、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

民辦高校必須在《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的治理框架下設(shè)置運(yùn)行機(jī)制。從實(shí)踐層面來看，我國民辦高校已經(jīng)經(jīng)歷幾十年的發(fā)展歷史，從汕頭大學(xué)1987年建立第一個(gè)高校董事會(huì)以后，高校治理結(jié)構(gòu)逐漸成形。但民辦高校法人治理依舊不夠完善，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）董事會(huì)成員構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制的問題

一方面，《民辦教育促進(jìn)法》雖對民辦高校董事會(huì)作了原則性規(guī)定，《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》等文件也對董事會(huì)運(yùn)行及成員構(gòu)成作了進(jìn)一步要求。例如，要求建立健全黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制，民辦學(xué)校黨組織書記應(yīng)通過法定程序進(jìn)入學(xué)校董（理）事會(huì)等。但法律法規(guī)對民辦高校董事會(huì)成員組成結(jié)構(gòu)的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，在操作層面普遍存在董事會(huì)與校長、學(xué)校黨委之間的關(guān)系職權(quán)劃分不夠清晰的問題。

另一方面，由于民辦高校董事會(huì)的定位和職能不夠具體，議事規(guī)則不完善，現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)兩種情況：一種情況是董事會(huì)職能被任意放大，校長職權(quán)難以保障；另一種情況是因?yàn)槎聲?huì)召開的次數(shù)比較少，董事會(huì)班子都是兼職的，董事會(huì)運(yùn)行與學(xué)校管理層信息不對稱，導(dǎo)致董事會(huì)決策效率低下或失靈。

（二）監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮作用

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制”，但法律條文并未對相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制的形式作出明確要求?！稜I利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》對營利性民辦學(xué)校的組織機(jī)構(gòu)作了進(jìn)一步的規(guī)定，明確了營利性民辦高校監(jiān)事（會(huì)）行使檢查學(xué)校財(cái)務(wù)；監(jiān)督董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)成員履職情況；向教職工（代表）大會(huì)報(bào)告履職情況以及國家法律法規(guī)和學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán)，但也未從操作層面作出規(guī)定。有些民辦高校根本不重視監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，或者建立了監(jiān)事會(huì)、紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)，但無從發(fā)揮作用。

從法律條文來看，決策機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)是針對決策機(jī)制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，借鑒公司治理的“二元結(jié)構(gòu)”模式，應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)。民辦高校即使設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，其監(jiān)督職能的發(fā)揮亦先天不足，與公司監(jiān)事會(huì)一樣面臨諸多難題，具體體現(xiàn)：

第一，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的職權(quán)范圍界定不清。監(jiān)事會(huì)除了監(jiān)督董事會(huì)以外，主要行使財(cái)務(wù)監(jiān)督職能，其監(jiān)督職能與民辦高校內(nèi)設(shè)的紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)、教代會(huì)等職能部門和民主監(jiān)督機(jī)制具有重疊部分，監(jiān)事會(huì)的職權(quán)很難落到實(shí)處。

第二，法律只對監(jiān)事會(huì)成員的消極任職資格作了規(guī)定，即監(jiān)事不能由管理層兼任，沒有對監(jiān)事會(huì)成員的積極任職資格，即任職基本條件作具體規(guī)定。監(jiān)事會(huì)成員也多為非專職工作者，加上監(jiān)事會(huì)對民辦高校治理的參與度不如董事會(huì)，使監(jiān)事會(huì)職權(quán)處于弱勢地位。

第三，監(jiān)事會(huì)一般是獨(dú)立設(shè)置的機(jī)構(gòu)，一般沒有下設(shè)的秘書機(jī)關(guān)或辦事機(jī)關(guān)，依靠少數(shù)幾位兼職的監(jiān)事會(huì)成員行使重大的監(jiān)督職權(quán)，監(jiān)事會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督等專門職權(quán)難以開展。長此以往，監(jiān)事會(huì)難免形同虛設(shè)。

（三）營利性與非營利性民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)未從立法層面區(qū)分

雖然法律對民辦高校作了分類管理，但未從立法層面對非營利與營利性民辦高校的治理結(jié)構(gòu)作出區(qū)分。顯然，兩類民辦高校法人屬性不同，治理結(jié)構(gòu)必定有很大不同，治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建圍繞的價(jià)值追求和側(cè)重點(diǎn)也不同。

四、分類管理制度下優(yōu)化民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)想

（一）優(yōu)化民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的一般路徑

分類管理制度下，非營利性民辦高校和營利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有共性，關(guān)鍵都在于：一是完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，明確決策機(jī)構(gòu)和校長的職權(quán)范圍，建立規(guī)范的議事規(guī)則，優(yōu)化董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)；二是完善監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)行使；三是充分落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保民辦高校法人真正財(cái)產(chǎn)獨(dú)立；四是進(jìn)一步修訂完善大學(xué)章程，圍繞學(xué)校發(fā)展方向和人才培養(yǎng)目標(biāo)，建立健全其他利益相關(guān)者參與民辦高校共同治理的機(jī)制，推進(jìn)民辦高校良性發(fā)展。

（二）分類管理制度下民辦高校優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的差異性

法律對不同類別的民辦高校法律治理模式的規(guī)定，營利性大學(xué)采取企業(yè)法人治理模式，非營利性大學(xué)采取利益相關(guān)主體共治模式。[2]

第一，營利性民辦高校。《工商總局、教育部關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》將營利性民辦高校定性為公司企業(yè)法人。公司治理結(jié)構(gòu)主要包括股東會(huì)或股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理等組成，公司治理結(jié)構(gòu)也必須圍繞股東利益最大化進(jìn)行優(yōu)化。但營利性民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)相較于一般性的公司法人治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜得多，有更多內(nèi)外約束機(jī)制，主要還是董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事（會(huì)）的設(shè)置問題，并未規(guī)定股東會(huì)的建制問題。作為出資人的舉辦者相當(dāng)于股東，只能通過董事會(huì)（理事會(huì)）及監(jiān)事（會(huì)）參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。

從董事會(huì)人員構(gòu)成來看，法律法規(guī)對董事會(huì)成員的構(gòu)成要求作了一些限定，使民辦高校董事會(huì)異于普通公司的董事會(huì)，無法完全按照舉辦者或者出資人的意愿行使職權(quán)，要兼顧校長、教職工、黨組織乃至國家整體利益訴求。但從長遠(yuǎn)來看，營利性民辦高校營利法人的屬性要求其治理結(jié)構(gòu)更多地向舉辦者利益靠攏。

第二，非營利性民辦高校。非營利性民辦高校因其法人屬性不明確，各個(gè)位階的規(guī)范民辦非企業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)相對較少。相對于營利性民辦高校，非營利性民辦高校治理結(jié)構(gòu)更應(yīng)側(cè)重于構(gòu)建多元利益相關(guān)者共同參與的多元法人治理結(jié)構(gòu)：一是通過修訂完善大學(xué)章程，進(jìn)一步明確和細(xì)化各方治理參與者的職權(quán)和權(quán)利，健全董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則和人員組成；二是完善監(jiān)督機(jī)制，除了優(yōu)化監(jiān)事會(huì)職能以外，健全內(nèi)外監(jiān)督渠道，外部監(jiān)督體現(xiàn)為政府及社會(huì)參與監(jiān)督機(jī)制的建立，內(nèi)部監(jiān)督體現(xiàn)為建立學(xué)校黨委、紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等對學(xué)校決策機(jī)制的監(jiān)督；三是為利益相關(guān)者參與學(xué)校治理建立渠道，建立健全教職工和在校生、校友積極參與的校務(wù)委員會(huì)等民主治校機(jī)制，在符合法律規(guī)定的前提下豐富董事會(huì)成員構(gòu)成，加強(qiáng)大學(xué)與社會(huì)的聯(lián)系，促進(jìn)非營利民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（作者單位為中山大學(xué)南方學(xué)院）

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