國(guó)際大都市建設(shè)背景下紐約食品指標(biāo)報(bào)告對(duì)上海食品安全治理工作的啟示

□ 楊依晗 李 偉 上海市食品藥品安全研究中心

上海的目標(biāo)是建成卓越的全球城市、具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。在食品安全領(lǐng)域，上海應(yīng)立足國(guó)際大都市定位，對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家和城市,了解食品安全理念和食品安全保障的發(fā)展趨勢(shì)。本文選取在地理位置、城市功能和定位等方面與上海具有較高相似性的紐約作為參照對(duì)象，通過分析紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》的內(nèi)容，以期提出在國(guó)際大都市建設(shè)背景下上海加強(qiáng)食品安全治理工作的建議。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》明確，上海將建設(shè)成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。現(xiàn)今世界公認(rèn)的國(guó)際大都市為紐約、倫敦、巴黎、東京、香港五大城市。在地理位置、城市功能和定位等方面，紐約和上海具有很多相似的特點(diǎn)。在食品安全治理方面，紐約也具有悠久的歷史和治理經(jīng)驗(yàn)。

2011年7月，紐約市議會(huì)通過了地方立法要求每年匯總編撰《食品指標(biāo)報(bào)告》（Food Metrics Report）并向社會(huì)發(fā)布。這份報(bào)告公開了紐約在食品安全方面的年度數(shù)據(jù)概況以及發(fā)展趨勢(shì)。通過對(duì)紐約近年《食品指數(shù)報(bào)告》的數(shù)據(jù)指標(biāo)分析，可以獲知近年來美國(guó)消費(fèi)者關(guān)心的食品問題，了解紐約在食品安全監(jiān)管方面的著力點(diǎn)和監(jiān)管策略，以期探索特大型城市食品安全監(jiān)管方面的共性規(guī)律，并對(duì)提升上海市民的食品安全滿意度、優(yōu)化上海市食品安全治理理念有所啟示。

紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》的內(nèi)容

紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》的主要內(nèi)容分為4個(gè)部分，分別是：解決食品保障問題、提升城市食品采購(gòu)和服務(wù)、提升健康食品的獲得和認(rèn)知、支持可持續(xù)和公平公正的食品供應(yīng)系統(tǒng)。報(bào)告附有詳細(xì)的表格和數(shù)據(jù)。

解決食品保障問題

食物缺乏保障（food insecurity）是指因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因造成營(yíng)養(yǎng)不足或不均衡，無法獲得足夠的營(yíng)養(yǎng)滿足所有家庭成員健康飲食的情況。在紐約，2015年至少約有125萬人（占全體居民的14.9%）處于食物缺乏保障的狀態(tài)，較2014年有所緩解。

為了緩解這一情況，紐約市通過與社區(qū)和非營(yíng)利性組織合作開展一系列項(xiàng)目，努力構(gòu)建人人都有足夠營(yíng)養(yǎng)食物的城市。比如：食品應(yīng)急援助項(xiàng)目和針對(duì)老年人的補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助項(xiàng)目。

提升 城市食品采購(gòu)和服務(wù)能力

紐約市通過食品采購(gòu)和食品服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)模效應(yīng)，為數(shù)百萬紐約人提供符合高營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的食品，并優(yōu)先采購(gòu)本地食品。紐約市每年提供約2.45億份餐食和點(diǎn)心，其中為學(xué)校提供了1.71億份，其他服務(wù)單位為收容所、兒童保健中心、學(xué)校項(xiàng)目、懲教設(shè)施、公立醫(yī)院和保健設(shè)施等。提供形式有直接提供或通過非營(yíng)利性合作伙伴提供。同時(shí)采取積極措施提升食品采購(gòu)和服務(wù)能力。

1.建立公共機(jī)構(gòu)餐食和食品標(biāo)準(zhǔn)

紐約市建立了《購(gòu)買和服務(wù)的餐食和點(diǎn)心標(biāo)準(zhǔn)》 （The Agency Standards for Meals/Snacks Purchased and Served），為11家公共機(jī)構(gòu)設(shè)定了餐食和點(diǎn)心的營(yíng)養(yǎng)要求。該標(biāo)準(zhǔn)于2008年9月首次發(fā)布，每三年修訂一次。2017年，紐約市公共機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行率達(dá)到92%。

2.確保學(xué)校食品采購(gòu)符合標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)校食品服務(wù)項(xiàng)目是紐約食品采購(gòu)和服務(wù)的主要組成部分，由美國(guó)教育部的學(xué)校食品辦公室負(fù)責(zé)實(shí)施，每年采購(gòu)約2億美元的食品，每天為學(xué)生提供約85萬份食物。學(xué)校食品服務(wù)項(xiàng)目有兩項(xiàng)目標(biāo)。一是優(yōu)先采購(gòu)當(dāng)?shù)氐男迈r食品。學(xué)?，F(xiàn)已開始提供原材料全部產(chǎn)自當(dāng)?shù)氐呐Ｈ鉂h堡。二是采購(gòu)符合可持續(xù)性和健康標(biāo)準(zhǔn)的食品。比如：從2016—2017學(xué)年開始，學(xué)校提供的雞肉產(chǎn)品均不含抗生素；2015年推出“教室早餐”；在1 500所學(xué)校的1 100個(gè)校區(qū)中開設(shè)了1 430個(gè)沙拉吧。紐約市開發(fā)了“學(xué)校食品”手機(jī)軟件，使得全社會(huì)可以在任何時(shí)間查看學(xué)校菜單。

提升 健康食品的獲得和認(rèn)知

科學(xué)研究表明，水果和蔬菜的攝入量增加，將降低患高血壓、心臟病和中風(fēng)的風(fēng)險(xiǎn)。2015年紐約城市規(guī)劃提出，在未來20年里，紐約市民每日水果和蔬菜平均攝入量要提高25%，達(dá)到2.5份。2016年，紐約水果和蔬菜平均消費(fèi)量為每餐2.3份，與2014年水平持平。

然而，不同社區(qū)對(duì)健康食品的獲得渠道存在顯著的差異。供應(yīng)點(diǎn)與居住、工作和娛樂地點(diǎn)的距離，以及健康食品的價(jià)格是否合理，都影響著健康食品的可及性。2016年，紐約增加了售賣健康食品的零售商店數(shù)量，增強(qiáng)了水果蔬菜的購(gòu)買力，并提供了家庭均衡膳食教育項(xiàng)目和有關(guān)資源。

1.營(yíng)養(yǎng)教育項(xiàng)目

報(bào)告中營(yíng)養(yǎng)教育主要針對(duì)低收入社區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)人群、兒童和普通社區(qū)居民3個(gè)群體，反映出關(guān)心弱勢(shì)群體和深入社區(qū)的特點(diǎn)。其中，針對(duì)兒童群體的教育項(xiàng)目，細(xì)分為針對(duì)低收入家庭和幼托機(jī)構(gòu)。教育形式有：小型研討會(huì)、烹飪示范項(xiàng)目、分發(fā)健康券（后文將介紹）、現(xiàn)場(chǎng)營(yíng)養(yǎng)教育、售賣廉價(jià)的本地產(chǎn)果蔬等。

2.食品零售體系

報(bào)告指出，提供平價(jià)食品是社區(qū)公平和健康的體現(xiàn)。紐約市許多低收入地區(qū)缺乏品種齊全的食品零售店。報(bào)告認(rèn)為，是否可以購(gòu)買到或者是否能負(fù)擔(dān)起健康食品受許多因素影響。對(duì)此紐約市以社區(qū)人均超市面積作為評(píng)價(jià)指標(biāo)之一。如果店面超過5 000平方英尺（約464 m2），這家商店很可能有一整排新鮮農(nóng)產(chǎn)品。城市規(guī)劃部（the Department of City Planning，DCP） 認(rèn)為人均超市面積達(dá)到3平方英尺/人（約0.28 m2/人）是最佳比例，意味著食品零售店能在合理的步行距離內(nèi)為社區(qū)服務(wù)。

由于高昂的采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)成本，超市運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商沒有動(dòng)力開發(fā)新店或升級(jí)現(xiàn)有店鋪。為了構(gòu)建供應(yīng)健康食品的食品零售體系，紐約設(shè)立了“食品零售健康支持項(xiàng)目”（Food Retail Expansion to Support Health，F(xiàn)RESH），通過“健康店鋪”（Shop Healthy NYC）、“綠色手推車”（Green Carts）、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)宣傳等途徑，拓展健康食品的獲取渠道。

3.引導(dǎo)健康的福利政策——健康券

健康券（HEALTH BUCK）是補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃（SNAP）的一種獎(jiǎng)勵(lì)。在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上每花5美元SNAP食品券就能獲得一筆額外的福利——2美元的健康券，健康券可在142個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)購(gòu)買新鮮的、本地種植的農(nóng)產(chǎn)品，提升低收入紐約居民的購(gòu)買力。2016年，紐約市121個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和385個(gè)社區(qū)組織共分發(fā)了42.3萬張健康券，其中79%被抵用。

支持 可持續(xù)的和公平公正的食品供應(yīng)系統(tǒng)

1.關(guān)注流域農(nóng)業(yè)的環(huán)境問題

在城市外圍，紐約市已形成國(guó)際食品供應(yīng)系統(tǒng)的典型模式——與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作建立健康、保護(hù)生態(tài)的食品供應(yīng)系統(tǒng)，為紐約提供健康的本地產(chǎn)食物和干凈的水。由城市環(huán)境保護(hù)部與流域農(nóng)業(yè)委員會(huì)合作的“流域農(nóng)業(yè)項(xiàng)目”包括7 000多項(xiàng)最佳管理措施。自1992年以來，該項(xiàng)目已經(jīng)與超過440個(gè)農(nóng)場(chǎng)合作，在卡茨基爾/德拉瓦和克羅頓流域制訂了完整的農(nóng)場(chǎng)計(jì)劃。這一食品供應(yīng)系統(tǒng)受到聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)的推薦。

2.保障食品配送安全

2016年，紐約市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門（NyCEC）和環(huán)境相關(guān)部門（ORR）通過研究食物供應(yīng)發(fā)現(xiàn)，紐約市的食品配送較為集中，其中狩獵點(diǎn)食品配送中心（Hunts Point Food Distribution Center，HPFDC）是紐約市最大的食物配送中心，每天有2 773車次的卡車發(fā)送量。每年HPFDC發(fā)送45億磅食品，其中大約50%（23億磅）是運(yùn)送至紐約市內(nèi)，占到紐約市食物的12%；紐約市消費(fèi)的25%的農(nóng)產(chǎn)品、35%的肉類、40%～50%的魚類由HPFDC配送。該研究認(rèn)為，停電是食品供應(yīng)的主要威脅。為此，2017年紐約市對(duì)狩獵點(diǎn)食品配送中心投資4 500萬美元實(shí)施能源試點(diǎn)項(xiàng)目，以確保易腐爛食物的配送質(zhì)量。

3.扶持食品行業(yè)發(fā)展

一是促進(jìn)食品工業(yè)發(fā)展。食品工業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面作用不可忽視。紐約市有1 100多家食品生產(chǎn)企業(yè)，有1.6萬多名紐約市居民在該行業(yè)工作。紐約市經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司（NYCEDC）在食品領(lǐng)域已有三個(gè)創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)。在2015年，33家食品生產(chǎn)企業(yè)從紐約工業(yè)發(fā)展署（NYCIDA）等機(jī)構(gòu)獲得總計(jì)305萬美元的資金資助。

二是鼓勵(lì)食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。食品商業(yè)通道項(xiàng)目（Food Business Pathways Program，F(xiàn)BP）是一個(gè)免費(fèi)的商業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，幫助居民在紐約市經(jīng)營(yíng)食品。項(xiàng)目自2015年啟動(dòng)以來，141名居民完成項(xiàng)目培訓(xùn)，建立了87個(gè)注冊(cè)企業(yè)。

三是資助食品行業(yè)職業(yè)培訓(xùn)。小型企業(yè)服務(wù)部門（the Department of Small Business Services，SBS）為農(nóng)業(yè)和食品相關(guān)的小企業(yè)主提供培訓(xùn)津貼，幫助企業(yè)獲得專業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)又提高了從業(yè)人員的素質(zhì)。培訓(xùn)津貼覆蓋了企業(yè)培訓(xùn)成本的60%～70%。從2015年到2016年，SBS為5個(gè)食品行業(yè)提供了定制培訓(xùn)補(bǔ)助，為428名從業(yè)人員提供服務(wù)。

4.促進(jìn)在社區(qū)和學(xué)校建立菜園

在城市中，多個(gè)街區(qū)和校園建立城市菜園，建有多個(gè)支持社區(qū)和校園園藝綠化的項(xiàng)目，為食品生產(chǎn)、營(yíng)養(yǎng)教育和技能培訓(xùn)提供機(jī)會(huì)。例如：管理、教育和支持社區(qū)菜園和城市農(nóng)業(yè)的綠拇指（GreenThumb）是美國(guó)最大的社區(qū)園藝項(xiàng)目。2017年，紐約市有545個(gè)社區(qū)菜園注冊(cè)為“綠拇指”項(xiàng)目。美國(guó)能源部學(xué)校食品辦公室的“菜園到餐廳”（Garden to Café）項(xiàng)目，促使學(xué)校菜園里種植的食物成為學(xué)校餐食食材。紐約市房屋局的農(nóng)場(chǎng)項(xiàng)目（Farms at NYCHA）截至2017年已建立了5個(gè)新的農(nóng)場(chǎng)，擴(kuò)大健康的食品供應(yīng)。

此外，紐約市倡導(dǎo)減少食品浪費(fèi)。2030年，紐約計(jì)劃實(shí)現(xiàn)垃圾填埋場(chǎng)零廢物的目標(biāo)，成為全球固體廢物管理的領(lǐng)導(dǎo)者。

紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》的特點(diǎn)

從2010年開始，上海市食藥監(jiān)局每年發(fā)布《上海市食品安全狀況報(bào)告》（上海食品安全白皮書），向社會(huì)發(fā)布一年來上海市食品安全的情況，包括食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、集體性食物中毒、食品安全制度建設(shè)與違法行為查處、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估與交流、市民對(duì)食品安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)等。比較我國(guó)相關(guān)的食品安全政府工作報(bào)告，紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》有如下特點(diǎn)。

食品 安全的內(nèi)涵

紐約的食品安全管理者將食品數(shù)量保障納入報(bào)告范圍，并關(guān)注健康、可持續(xù)和公平公正。健康方面，要求公共機(jī)構(gòu)食品的營(yíng)養(yǎng)全面，一方面通過教育提升健康食品的需求，另一方面通過與食品零售商的合作保障新鮮蔬菜水果的供應(yīng)?？沙掷m(xù)方面，關(guān)注食物的源頭、培養(yǎng)農(nóng)民群體、促進(jìn)食品本地化消費(fèi)、關(guān)注食品流通的重要環(huán)節(jié)、減少食物浪費(fèi)、通過發(fā)展食品行業(yè)促進(jìn)就業(yè)。公平公正方面，解決健康食品供應(yīng)不平衡不充分的問題，關(guān)注低收入人群、老年人等弱勢(shì)群體，保障貧窮家庭能獲得充足、營(yíng)養(yǎng)的食品。

指標(biāo) 易于理解

紐約報(bào)告中采用公眾易于理解和接受的指標(biāo)表述，例如：采用缺餐量（magnitude of missing meals） 來 表 述紐約市各區(qū)市民之間食品供應(yīng)保障的差異（Meal Gap）；用“每五個(gè)兒童中約有1位兒童生活在食品保障不足的家庭中”的表述，來形象說明紐約市食品供應(yīng)保障不足的現(xiàn)狀；用“人均超市面積”來判斷食品零售店是否能在合理的步行距離內(nèi)為社區(qū)服務(wù)；用“水果蔬菜消費(fèi)量為每餐2.3份”直觀反映了健康食品的攝入水平。

數(shù)據(jù) 豐富，兼顧不同群體

紐約白皮書的主報(bào)告較短，占報(bào)告的三分之一。詳實(shí)的數(shù)據(jù)作為附錄，約占60%，且重要數(shù)據(jù)向前追溯5年。這種形式一方面便于公眾閱讀，另一方面也利于專業(yè)人士進(jìn)一步獲取數(shù)據(jù)了解相關(guān)細(xì)節(jié)。

紐約食品指標(biāo)報(bào)告對(duì)上海的啟示

食品安全問題與民生密切相關(guān)，一直是近兩年全國(guó)兩會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，也是國(guó)際間城市易于被比較、討論的基礎(chǔ)議題。紐約食品指標(biāo)報(bào)告對(duì)上海的食品安全治理工作如何貫徹以人民為中心，以滿足市民對(duì)安全、健康食品的需求，有如下啟示。

關(guān)注 食品安全內(nèi)涵，提升城市文明程度

城市文明和生活素質(zhì)水平處于較高的標(biāo)準(zhǔn)，是國(guó)際大都市的應(yīng)有之義。目前還沒有形成評(píng)估食品安全狀況的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2012年，英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》智庫(kù)（EIU）曾創(chuàng)建“全球食品安全指數(shù)報(bào)告”（GFSI），通過可負(fù)擔(dān)性、可獲得性和使用率三個(gè)具有全球普遍意義的維度評(píng)估食品安全狀況。紐約的食品安全概念與此近似。我國(guó)的食品安全（food safety）是指食品無毒、無害符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。因此，我國(guó)一般采用官方指標(biāo)評(píng)價(jià)食品安全狀況，如食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)總體合格率（%）、年食品抽檢數(shù)（件/千人）、集體性食物中毒發(fā)生率（例/10萬人口）等。相較之下，紐約食品安全是對(duì)整個(gè)社會(huì)食品安全的關(guān)注，體現(xiàn)了一座城市對(duì)所有居民的關(guān)愛情懷。因此，我們的研究要適當(dāng)體現(xiàn)市民獲得感和感受度的指標(biāo)，例如突出學(xué)校、養(yǎng)老院等公共機(jī)構(gòu)的食品采購(gòu)和安全情況，體現(xiàn)對(duì)城市的每一個(gè)居民的關(guān)愛；將本地產(chǎn)蔬菜綠色節(jié)能、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用進(jìn)行考量，體現(xiàn)城市對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視。

發(fā)展 第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，拓展食品安全社會(huì)共治

全球國(guó)際化程度高的城市，服務(wù)業(yè)在其國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比重都在70%以上。服務(wù)業(yè)作為第三方機(jī)構(gòu)，是參與食品安全社會(huì)共治的一個(gè)重要主體。紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》，反映了紐約食品安全已形成共治格局，涉及多個(gè)政府部門和第三方機(jī)構(gòu)。一方面是體現(xiàn)在不同主體建立的合作項(xiàng)目上。很多食品安全項(xiàng)目是由市長(zhǎng)辦公室以及衛(wèi)生、人力資源、住房等政府部門與諸多第三方機(jī)構(gòu)共同合作的結(jié)果，項(xiàng)目的受眾又相互交叉、覆蓋；另一方面體現(xiàn)在不同項(xiàng)目系統(tǒng)數(shù)據(jù)的交換。比如，補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃通過與老年人租賃免稅（SCRIE）項(xiàng)目的數(shù)據(jù)交換，主動(dòng)聯(lián)系了更多需要援助的老年人，使得惠及的老年人逐年升高。

紐約《食品指標(biāo)報(bào)告》將所有與食品相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目均納入報(bào)告的思路也值得借鑒。因此，在上海食品安全白皮書中可以突出當(dāng)前本市食品安全各類項(xiàng)目，尤其是服務(wù)項(xiàng)目，比如餐廚廢棄油脂的收運(yùn)項(xiàng)目、食品從業(yè)人員培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目等，將報(bào)告的視野拓寬至上海食品安全方面所有相關(guān)項(xiàng)目，鼓勵(lì)包括食品相關(guān)企業(yè)、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)參與食品安全共治的積極性。

加大 扶持力度，促進(jìn)食品行業(yè)發(fā)展

國(guó)際大都市的魅力，不僅是較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、優(yōu)越的地理位置所產(chǎn)生的吸引力，還要成為創(chuàng)業(yè)與宜居之城。為此，在認(rèn)可和重視食品企業(yè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)的貢獻(xiàn)的前提下，紐約市通過資金和技術(shù)培訓(xùn)等多種途徑扶持食品企業(yè)的發(fā)展。一種途徑是直接提供資金資助，由紐約工業(yè)發(fā)展署提供資金支持食品生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展；一種是提供技術(shù)培訓(xùn)支持，如免費(fèi)的商業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，幫助居民在食品領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)，從事食品經(jīng)營(yíng)；還有一種是資金和技術(shù)相結(jié)合的方式，比如由政府為小企業(yè)的從業(yè)人員提供培訓(xùn)津貼和培訓(xùn)服務(wù)，減輕小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，并有利于提升食品安全水平，促進(jìn)食品行業(yè)的健康發(fā)展。紐約政府扶持食品企業(yè)發(fā)展和規(guī)范經(jīng)營(yíng)的做法值得上海借鑒。筆者建議對(duì)食品安全發(fā)展基金的設(shè)立加以研究，對(duì)不同類型的食品企業(yè)提供針對(duì)性的扶持策略，促進(jìn)食品行業(yè)的整體提升。